Fecha Providencia | 30/01/2004 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Norma demandada: acción de nulidad contra los artículos 23 del Decreto 792 y 917 de 2001
Demandante: RICARDO PERILLA URIBE
PROGRAMAS ACADEMICOS - Antecedentes y evolución en torno a calidad de programas de pregrado / EVOLUCION NORMATIVA EN PROGRAMAS ACADEMICOS DE PREGRADO - Antes y después de la Ley 30 de 1992 / REGISTRO CALIFICADO DE PROGRAMAS ACADEMICOS - Estándares mínimos verificables
Para resolver resulta indispensable referirse a la situación que precedió a la expedición de los Decretos por los cuales el Presidente de la República estableció estándares mínimos de calidad para los programas académicos de pregrado. Antes de la expedición de la Ley 30 de 1992, el Estado ejercía por conducto del ICFES un control previo sobre la calidad de los programas curriculares, los cuales se sujetaban a aprobación para que las instituciones de educación superior pudieran ofrecerlos y desarrollarlos. Como consecuencia de la desregulación de la educación superior que en el marco de la autonomía universitaria hizo la Ley 30, se suprimieron el control y aprobación previos de los programas curriculares que el Estado ejercía por conducto del ICFES, en desarrollo de la función de inspección y vigilancia de la educación. En ese contexto el papel del ICFES fue redefinido y su función -que antes comprendía la aprobación del contenido de los programas académicos- en la Ley 30 quedó circunscrita a su registro en el Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior, conforme a la reglamentación que de esta exigencia hicieron los Decretos 837 de 1994 y 1225 de 1996, para garantizar que los ciudadanos estén oportuna y pertinentemente informados sobre las características de las instituciones y de sus programas. Si bien la Ley 30 postuló la calidad de la educación superior como objetivo y propósito y creó el Sistema Nacional de Acreditación, hizo de la acreditación el mecanismo único para la evaluación de la calidad de la educación superior y le dio carácter voluntario. El hecho de que la Ley 30 diera carácter voluntario a la acreditación, determinó que se acreditara solo un porcentaje mínimo de programas. Todo ello determinó que en el período comprendido entre 1992 y 2001 se registrara un desbordado crecimiento de la cantidad de instituciones y una preocupante proliferación de programas académicos de escasa o ninguna calidad, con evidente perjuicio para los educandos y la sociedad. En ese contexto se implementó el proyecto «Estándares de calidad para la creación y funcionamiento de programas universitarios» que en el año 2001 culminaron con la expedición de los decretos mediante los cuales el Presidente de la República fijó estándares mínimos de calidad para programas académicos universitarios de pregrado. A diferencia del registro con fines informativos de la Ley 30, el registro calificado del programa instituido en los decretos 792 y 917 de 2001, comporta un control de calidad del cumplimiento de los estándares mínimos que los decretos exigen a los programas de pregrado ofrecidos por las instituciones educativas, mediante un procedimiento de verificación.
PROGRAMAS ACADEMICOS DE PREGRADO - Registro calificado: consecuencias de la no acreditación / DERECHOS ADQUIRIDOS DE LOS ESTUDIANTES - Garantía en reglamentación sobre estándares mínimos de calidad de los programas académicos / ACREDITACION VOLUNTARIA - Efectos
Es, pues, claro que los preceptos transcritos exigen el «REGISTRO CALIFICADO DEL PROGRAMA» tanto a los programas nuevos (artículo18) como a los programas que a la fecha de entrar en vigencia los citados decretos se encontraban registrados en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior y que no tuvieran acreditación voluntaria en el marco del Sistema Nacional de Acreditación (artículo 21). El acusado artículo 23 regula la situación de los programas en funcionamiento con registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, a los cuales se les niega el «registro calificado» instituido en la nueva regulación normativa, por no satisfacer los estándares mínimos de calidad que los Decretos establecen, caso en el cual se producen las siguientes consecuencias: A partir de la decisión del Consejo de Acreditación que niega el registro calificado, el programa no podrá matricular nuevos estudiantes, ni abrir nuevas cohortes. Empero, tendrá que asegurar a los ya matriculados la continuación de sus estudios, pues la institución de educación superior tiene la obligación de continuar ofreciéndoles el programa, de modo que de cumplir el estudiante con todos los requisitos académicos de la institución, pueda graduarse con el título y condiciones establecidas desde el comienzo. Así, pues, a juicio de la Sala, lejos de contrariar las normas invocadas, lo preceptuado en el artículo 23 sub-examine protege los derechos adquiridos de los estudiantes que se matricularon con anterioridad a la expedición de los decretos que hacen obligatorios los estándares mínimos de calidad y a la decisión que niega el registro calificado, al prever «la obligación de la Institución de Educación Superior de garantizar, en las mismas condiciones, la terminación del programa que les fue ofrecido.» La negativa del registro calificado no es producto de la ilegalidad de las condiciones en que se ofrecían los programas antes de que el Estado los sujetara al cumplimiento de estándares mínimos de calidad, como equivocadamente lo afirma el actor, sino que es consecuencia del hecho objetivo de no cumplir con los estándares que a partir de la expedición de los decretos, se hicieron obligatorios. Según quedó expuesto, el ofrecimiento de programas académicos de pregrado que no satisfacen los estándares de calidad o que carecen de registro, no es consecuencia del contenido normativo del artículo 23 bajo examen. Resulta de la práctica ilegal de las instituciones de educación superior que ofrecen programas académicos de escasa o nula calidad o que carecen de registro.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil cuatro (2004)
Radicaciónnúmero: 11001-03-24-000-2001-00186-01(7133)
Actor:RICARDO PERILLA URIBE
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide sobre las pretensiones formuladas por el ciudadano RICARDO PERILLA URIBE en acción de nulidad contra los artículos 23 del Decreto 792[1] y 917[2] de 2001 expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia de la educación establecidas en los artículos 67 de la Constitución Política y 3º de la Ley 30[3] de 1992.
I. LA DEMANDA
1.1. Las normas acusadas
Los artículos 23 de los Decretos 792 y 917 de 22 de 2001 tienen idéntico tenor, que se transcribe enseguida, conforme a su publicación en el Diario Oficial ediciones Nos. 44418 de 11 de mayo de 2001 y 44434 de 25 de mayo de 2001, respectivamente.
«DECRETO NÚMERO 792 DE 2001
Por el cual se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado en Ingeniería.
…
Artículo 23. Negación del registro. Los programas que actualmente están en funcionamiento, a los cuales se les niegue el registro por no aportar la información que demuestre los estándares de calidad, no podrán matricular nuevos estudiantes, ni abrir nuevas cohortes. No obstante, se preservarán los derechos adquiridos por los alumnos matriculados con anterioridad, con la obligación de la Institución de Educación Superior de garantizar, en las mismas condiciones, la terminación del programa que les fue ofrecido.
...»
1.2. Normas violadas y concepto de la violación
El actor cita como violados los artículos 2º, 67 y 189-21 de la Constitución Política y los artículos 1° a 3º, 6, 31 a 33, y 48 a 51 de la Ley 30 de 1992.
Afirma que al Estado le corresponde prestar los servicios públicos, directamente o por medio de particulares y ejercer su inspección y vigilancia para garantizar la efectividad de los principios de continuidad, permanencia, eficacia y su óptima calidad. Tal es el caso de la educación superior, que es un servicio público preferente, esencial y cultural que demanda del Gobierno especial atención ya que el desarrollo del país depende en gran medida de su calidad.
Expresa que según el artículo 67 de la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, al Gobierno Nacional le compete la suprema vigilancia e inspección de la educación, por conducto del Ministro de Educación Nacional y con la inmediata asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), para asegurar su calidad.
Lo anterior explica que el artículo 49 literal c) de la Ley 30 faculte al Ministro de Educación para sancionar --previo concepto del Consejo de Educación Superior (CESU)-- a las instituciones de educación superior cuando ofrezcan programas sin el cumplimiento de las exigencias legales. Es el caso de las instituciones que ofrecen programas académicos que carecen de registro en el Sistema de Información de la Educación Superior, exigido por losDecretos 837 y 2790 de 1994 y por el artículo 6° del Decreto Reglamentario 1225 de 1996 que lo define como «el acto mediante el cual se incorpora el programa académico al Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, previa asignación del código de identificación correspondiente. Dicho registro es indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa.»
El actor sostiene que los artículos acusados permiten a las instituciones de educación superior ofrecer y desarrollar programas académicos sin cumplir la exigencia legal del registro, con lo cual el Gobierno nacional valida conductas condenadas por el estatuto penal que atentan contra el patrimonio económico de las personas, cuya víctima es la sociedad colombiana.
Los artículos acusados no pueden disponer que se adquieran derechos por el simple hecho de estar en funcionamiento programas académicos sin registro, con violación de preceptos legales y constitucionales.
Afirma que si un programa académico de una institución de educación superior nace viciado de ilegalidad, la ley no puede convalidarlo por el solo trascurso del tiempo.
La postura del Gobierno resulta ilegal, pues en lugar de garantizar la calidad de la educación, encubre a las instituciones para que sigan estafando a quienes buscan una enseñanza real y efectiva.
Señala que en la Resolución 3464 de 1998 «Por la cual se imponen unas sanciones y se dictan otras disposiciones», el Ministerio de Educación Nacional puso de presente que «…los estudiantes que se matricularon y cursaron semestres antes de la expedición del registro, no podrán acceder al título, porque desde su iniciación el programa estuvo viciado de ilegalidad y el registro otorgado no tiene la gracia de subsanarlos o convalidarlos; frente a los semestres, igualmente se ordenará a la universidad abstenerse de continuar desarrollando los cursos de los estudiantes matriculados antes del registro, porque éste cobija solamente las situaciones nacidas después del mentado otorgamiento.»
Finalmente, afirma que el Gobierno expidió los Decretos 792 y 917 para asegurar estándares de calidad en los programas académicos que ofrezcan y desarrollen las instituciones de educación superior; no para amparar situaciones ilegales, ni impedir que se sancione a las instituciones infractoras conforme a lo preceptuado en la Ley 30 de 1992.
II. LA CONTESTACION
La representante legal del ICFES contestó la demanda como coadyuvante del Ministerio de Educación. Afirma que su intervención deriva del interés que representa para la entidad el asunto debatido, pues le corresponde adelantar el proceso de actualización del registro de los programas académicos y verificar las condiciones para su actualización, según lo establecen los artículos 25 y 26 de los decretos a que pertenece el acusado artículo 23. Agrega que el ICFES cumple sus funciones en relación con el sector de la educación superior, como se establece en los artículos 37 y 38 de la Ley 30 de 1992.
Señala que el actor deduce la alegada infracción a la Constitución Política y a la Ley 30 de 1992 de una interpretación acerca del alcance de los artículos demandados que no resulta concordante con el contenido integral de los decretos a que pertenecen; y que el soporte legal y jurisprudencial que invocaa se refiere a situaciones diferentes.
Sostiene que el problema jurídico propuesto por el actor no es producto de las normas demandadas y obedece a una lectura aislada de la reglamentación en cita. El acusado artículo 23 no se puede entender cabalmente sin relacionarlo con otras disposiciones de cada uno de los decretos de los que forma parte y que precisan a cuáles programas de funcionamiento se refiere la reglamentación y fijan el tratamiento jurídico que se les otorga. En particular, debe asociárselo a los artículos 19 y 21.
Plantea que el artículo 21 reglamenta la situación de los programas en funcionamiento, circunscribiéndose únicamente a los programas que cuentan con registro, y otorgando dos años a las respectivas Instituciones de Educación Superior para someter a evaluación la información relativa a los estándares de calidad, excepto la de programas que ya cuentan con acreditación voluntaria, sin que en parte alguna se haga alusión a programas en funcionamiento sin registro, o a programas actualmente sin registro.
Expresa que la relación entre las disposiciones citadas y el artículo 23 demandado es evidente y permite concluir que esta última disposición al referirse a programas en funcionamiento, no puede entenderse aisladamente, sin tener en cuenta el contexto en que está ubicado el artículo cuestionado, que forma parte del capítulo segundo de uno y otro decreto, donde únicamente se regula la situación de los programas en funcionamiento con registro, precisando el plazo para someterse al proceso de verificación de los estándares y las consecuencias frente al registro anterior, tanto en el caso de una decisión positiva como negativa.
Sostiene que no se trata entonces como lo pretende hacer ver el demandante de legalizar por vía de un reglamento la situación de los programas sin registro, pues la normativa controvertida solo reglamenta lo relacionado con la situación en que quedan los programas que venían funcionando con el registro anterior y la forma de proteger los derechos de los estudiantes en el caso de no obtenerse una decisión favorable al registro calificado.
Plantea que por tratarse de programas que ya contaban con registro anterior, obtenido con sujeción a la normativa que regía para la época en que fueron puestos en funcionamiento, no resulta jurídicamente procedente desconocer el derecho que asiste a las Instituciones para culminar estos programas. Cosa distinta sucede a partir de la decisión que niega el registro calificado, que al ser negado, les impide admitir nuevos alumnos.
Sostiene que no se puede concluir que el Gobierno Nacional quería legalizar lo que se encontraba por fuera del ordenamiento legal, lo que no pasa de ser una apreciación equivocada del demandante, pues el artículo 23 de los decretos solo se refiere a programas en funcionamiento que no obtienen el registro calificado, pero que contaban con registro anterior.
Expresa que la apreciación del demandante sobre la supuesta derogación o inaplicabilidad del régimen sancionatorio de la Ley 30 de 1992 carece de toda lógica, pues la normas cuestionadas no se refieren a programas en funcionamiento sin registro.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes guardaron silencio.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El actor sostiene que el contenido normativo del artículo acusado viola la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, pues según su entendimiento,permite que las instituciones de educación superior ofrezcan y desarrollen programas académicos que no satisfacen las exigencias legales por carecer de registro, comprometiendo así la calidad de la educación y causando perjuicios económicos a estudiantes matriculados en programas cuya calidad es nula o deficiente.
El texto de los artículos 23 es idéntico en ambos decretos, | y a la letra dice:
«Artículo 23.- Negación del registro. Los programas que actualmente están en funcionamiento, a los cuales se les niegue el registro por no aportar la información que demuestre los estándares de calidad, no podrán matricular nuevos estudiantes, ni abrir nuevas cohortes. No obstante, se preservarán los derechos adquiridos por los alumnos matriculados con anterioridad, con la obligación de la Institución de Educación Superior de garantizar, en las mismas condiciones, la terminación del programa que les fue ofrecido.»
Los Decretos 792 y 917 de 2001 fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 67 y 189-11 de la Constitución Política de la Constitución y 3º, 29 literal c) y 32 de la Ley 30 de 1992.
Para resolver resulta indispensable referirse a la situación que precedió a la expedición de los Decretos por los cuales el Presidente de la República estableció estándares mínimos de calidad para los programas académicos de pregrado --en el caso subexamine en Ingenierías y Ciencias de la Salud-- pues el errado entendimiento del contenido normativo del precepto acusado, en parte resulta del desconocimiento del contexto que hizo pertinente y necesaria su expedición, como manifestación concreta de las facultades de inspección y vigilancia que según los artículos 67 de la Constitución Política y 3º de la Ley 30 de 1992, le compete ejercer para velar por la calidad de la educación superior. Tal situación ha sido ampliamente documentada por el Ministerio de Educación Nacional y por el ICFES[4], por las asociaciones gremiales, analistas y expertos[5] en la problemática de la educación superior.
· Antes de la expedición de la Ley 30 de 1992, el Estado ejercía por conducto del ICFES un control previo sobre la calidad de los programas curriculares, los cuales se sujetaban a aprobación para que las instituciones de educación superior pudieran ofrecerlos y desarrollarlos.
· Como consecuencia de la desregulación de la educación superior que en el marco de la autonomía universitaria hizo la Ley 30, se suprimieron el control y aprobación previos de los programas curriculares que el Estado ejercía por conducto del ICFES, en desarrollo de la función de inspección y vigilancia de la educación.
La variación del régimen se hizo bajo el supuesto de que el sistema de educación superior aseguraría la calidad de la educación ejerciendo su propia capacidad de autorregulación y que la competencia entre las instituciones educativas por matrículas actuaría como incentivo para promovería. Se consideró además que la injerencia del Estado en el contenido de los programas resultaba contraria a la autonomía universitaria y que los trámites le restaban dinamismo y agilidad al proceso.
· En ese contexto el papel del ICFES fue redefinido y su función -que antes comprendía la aprobación del contenido de los programas académicos- en la Ley 30 quedó circunscrita a su registro en el Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior, conforme a la reglamentación que de esta exigencia hicieron los Decretos 837 de 1994 y 1225 de 1996, para garantizar que los ciudadanos estén oportuna y pertinentemente informados sobre las características de las instituciones y de sus programas.
En sentencia de 8 de agosto de 2003[6] (C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero), con ocasión de demanda ciudadana dirigida contra el Decreto 792 de 2001 por cargos diferentes de los que en el caso presente se formulan, la Sala analizó la normativa concerniente al registro de los programas en el Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior, y consignó las consideraciones que por su pertinencia para el caso presente, resulta oportuno transcribir. Dijo entonces la Sala:
«En cuanto a la obligación de notificar e informar la creación y desarrollo de los programas académicos de pregrado y de posgrado el artículo 2° del Decreto 837 de abril 27 de 1994 "Por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización en educación superior" señala que "el representante legal de las instituciones de educación superior que tienen la forma y el carácter de universidades deberá informar al ICFES sobre la creación, estado y desarrollo de sus programas académicos de pregrado y de especialización y la expedición de los correspondientes títulos, con el fin de alimentar, estructurar y mantener actualizado el sistema nacional de información de la educación superior y el sistema nacional de acreditación creados en la Ley 30 de 1992, así como el ejercicio de la inspección y vigilancia ordenadas por la Constitución Política y la Ley.
La implementación de las informaciones ante el ICFES para el ofrecimiento de programas académicos hecha por el Decreto 837 de 1994 fue estudiada en esta Sala, donde se dijo[7]:
2. El acto demandado.
El Decreto 837 de 1994, algunos de cuyos artículos son objeto de la presente demanda de nulidad, fue expedido en uso de las facultades constitucionales conferidas al Presidente de la República por el numeral 11 del artículo 189 y por la Ley 30 de 1992, y mediante él se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y especialización.
Se demandan apartes del artículo 6 del citado Decreto que se refieren fundamentalmente a dos aspectos:
a. Información sobre programas que se creen y,
b. Extensión de programas a otros lugares.
En cuanto al primer aspecto, relativo a la información que debe suministrarse, el artículo 5 del Decreto 837 señala que las Instituciones de Educación Superior deben, periódicamente, actualizar la información de todos sus programas para efectos de mantener actualizado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior y para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia.
Del artículo 6 del citado Decreto se demandan los siguientes apartes que se subrayan:
Artículo 6. Para continuar con el ofrecimiento de un programa académico, la notificación o información a que se refiere el presente decreto deberá renovarse cada cinco (5) años.
Parágrafo 1. cuando la Institución decida efectuar cambios relativos a jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución deberá informar al ICFES justificando los cambios. Así mismo, la institución deberá informar sobre la supresión parcial o definitiva de un programa y prever que no se ocasione perjuicios a los estudiantes por esta causa.
Parágrafo 2. Cuando la institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones:
1. Crear una seccional.
2. Celebrar un convenio con otra institución de Educación Superior con sede en el lugar del nuevo programa.
3. Celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva.
Parágrafo 3. En el desarrollo de los programas que se creen o se desarrollen mediante convenio, la notificación, la información o la actualización, según el caso, deberá ser suscrita por los representantes legales de las instituciones. Si se trata de creación de un programa se anexará el convenio respectivo (...)".
El deber de notificar o informar sobre los programas en forma periódica al ICFES resulta apenas natural en virtud de las funciones de inspección y vigilancia que debe realizar el Estado sobre las actividades educativas. Las normas se refieren al deber de "informar" sobre los programas, sobre los cambios relativos a jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución y sobre programas que se creen o se desarrollen mediante convenio. El deber de informar no restringe ni desconoce para nada la autonomía universitaria que, como todo derecho, tiene sus límites y no toca con la facultad de autorregulación de que gozan las instituciones de educación superior. El tener que justificar los cambios relativos a jornadas o cupos es una forma de proteger a tantos estudiantes que se han acogido a determinados horarios o jornadas a los cuales han acomodado sus otras actividades y que por lo mismo, no pueden ser cambiadas intempestivamente en forma unilateral e injustificada."
La comprobación de inexactitudes o deficiencias en la información suministrada por las instituciones o la inobservancia de las condiciones en ella previstas para la creación y funcionamiento de programas académicos de pregrado y especialización, dará lugar a la aplicación de lo establecido en el Capítulo IV del Título II de la Ley 30 de 1992.
Sobre este tema se pronunció la Sección en los siguientes términos : " En cuanto al registro, se observa que ya estaba implícito en el artículo 2° del Decreto 837 de 1994 y expresamente se había previsto ene l artículo 8° del mismo, aunque solo para los establecimientos educativos clasificados como Instituciones Universitarias o Escuelas tecnológicas y similares, pero el Decreto 1225 de julio 16 de 1996, que adicionó el 837 de 1994, lo hizo extensivo a todas, incluyéndolas que tienen el carácter de Universidades. Dicho decreto reglamentó la oferta, publicidad y registro de los programas académicos en mención, y es así como el artículo 4°, numeral 3°, prescribe que: «Mientras no sea expresamente aceptada la información recibida no se entenderá surtida la notificación o información y tampoco será registrado el programa en el Sistema Nacional de Información". En ese orden de ideas, el artículo 6 ibidem señala que «El registro es el acto mediante el cual se incorpora el programa académico al Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, previa asignación del código de identificación correspondiente. Dicho registro es indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa" Incluso, la Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el Decreto 837 de 1994 al examinar su artículo 6° en acción de nulidad, del que en sentencia de 24 de octubre de 2001 precitada dijo "El deber de notificar o informar sobre los programas en forma periódica al ICFES resulta apenas natural en virtud de las funciones de inspección y vigilancia que debe realizar el Estado sobre las actividades educativas. Además, entre los propósitos de la reglamentación contenida en el Decreto 1225 de 1996, está la de verificar la " justificación, pertinencia, recursos y calidad del programa ofrecido" (numeral 3° del artículo 4°). Por consiguiente, la Sala debe atenerse a la presunción de legalidad de tales decretos y a su obligatoriedad en cuanto normas que desarrollan la ley, y por ello forman parte del ordenamiento jurídico pertinente al asunto[8].»
Es entonces claro que el registro en el Sistema Nacional de información de la Educación Superior no buscaba asegurar el cumplimiento de unas exigencias mínimas de calidad de los programas académicos sino que perseguía fines informativos, para que los ciudadanos estuvieran oportuna y pertinentemente informados sobre las características de las instituciones y de sus programas.
· También implicó un significativo debilitamiento de la función de inspección y vigilancia de la educación que de ejercerse por vía general a través del control previo al contenido de los programas currriculares, pasó a ejercerse en los casos concretos de denuncias ciudadanas.
· Si bien la Ley 30 postuló la calidad de la educación superior como objetivo y propósito y creó el Sistema Nacional de Acreditación, hizo de la acreditación el mecanismo único para la evaluación de la calidad de la educación superior y le dio carácter voluntario.
El hecho de que la Ley 30 diera carácter voluntario a la acreditación, determinó que se acreditara solo un porcentaje mínimo de programas. Además dio pie para que algunos representantes gremiales del sector sostuvieran que como consecuencia de la autonomía universitaria la calidad de la educación se hacía voluntaria y que es del fuero privativo de las instituciones educativas decidir si ofrecen una educación de calidad o no.
· A los factores anteriores se sumó la falta de claridad sobre el exacto contorno en que debe entenderse el alcance de la autonomía reconocida a las instituciones de educación superior por la Constitución Política.
· Todo ello determinó que en el período comprendido entre 1992 y 2001 se registrara un desbordado crecimiento de la cantidad de instituciones y una preocupante proliferación de programas académicos de escasa o ninguna calidad, con evidente perjuicio para los educandos y la sociedad.
· Esa situación generó preocupación tanto para el Gobierno Nacional como para las asociaciones gremiales y académicas y puso de manifiesto la evidente necesidad de que el Estado creara mecanismos y procedimientos para que el Estado, la sociedad y las instituciones de educación superior cuenten con criterios objetivos que les permitan verificar si la oferta educativa satisface las condiciones de calidad que se consideran como mínimas, de modo que el Estado pueda garantizar un mínimo de calidad y de seriedad en los programas académicos y en la formación profesional, y proteger los derechos que tienen los usuarios del sistema a una educación superior de calidad.
En ese contexto se implementó el proyecto «Estándares de calidad para la creación y funcionamiento de programas universitarios» promovido por la Subdirección de Fomento y Desarrollo de la Educación Superior del ICFES, en cuyo seno se gestaron los grupos de trabajo que en el año 2001 culminaron con la expedición de los decretos mediante los cuales el Presidente de la República fijó estándares mínimos de calidad para programas académicos universitarios de pregrado, en el caso sub-examine en Ciencias de la Salud e Ingenierías, en ejercicio de la función de inspección y vigilancia, para garantizar la calidad y seriedad de los programas que se ofrecen en la educación superior cuya observancia hace obligatoria para todas las instituciones de educación superior.
La ratio de esta normativa es que las instituciones de educación superior tienen la obligación de ofrecer una educación que cumpla con unos atributos mínimos, como consecuencia de la responsabilidad que tienen para con los educandos y la sociedad.
· Para verificar y controlar la observancia de los estándares mínimos de calidad para los programas académicos de pregrado los decretos establecen como exigencia obligatoria el «REGISTRO CALIFICADO DEL PROGRAMA» tanto para los programas nuevos, como para los que estuvieren en funcionamiento a la fecha de su entrada en vigencia.
A diferencia del registro con fines informativos de la Ley 30, el registro calificado del programa instituido en los decretos 792 y 917 de 2001, comporta un control de calidad del cumplimiento de los estándares mínimos que los decretos exigen a los programas de pregrado ofrecidos por las instituciones educativas, mediante un procedimiento de verificación.
«CAPÍTULO I
DE LOS ESTANDARES DE CALIDAD
ARTÍCULO 1. Información sobre calidad. Para asegurar la calidad de los programas académicos de pregrado en Ciencias de la Salud, las Instituciones de Educación Superior deben aportar, previa a la creación, oferta y funcionamiento de los programas, información que se refiera a resultados académicos, medios y procesos empleados, infraestructura institucional, dimensiones cualitativas y cuantitativas y condiciones en que se desarrolla cada institución. Para el efecto, deberán allegar la siguiente documentación relativa a:
a) Justificación del programa
b) Denominación académica del programa
c) Aspectos curriculares básicos
d) Créditos académicos
e) Formación investigativa
f) proyección social
g) Sistemas de selección
h) Sistemas de evaluación
i) Personal docente
j) Dotación de medios educativos
k) Infraestructura física
l) Estructura académico - administrativa
m) Autoevaluación
n) Egresados
o) Bienestar universitario
p) Publicidad del programa
...
CAPÍTULO II
DE LOS PROCEDIMIENTOS Y EVALUACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Artículo 18. Solicitud del registro. A partir de la fecha de la expedición del presente decreto,para poder ofrecer y desarrollar un programa nuevo en Ciencias de la Salud, se requiere obtener el registro calificado del mismo.
Para el efecto, la Institución de Educación Superior deberá presentar al Ministro de Educación Nacional a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES-, la documentación relacionada con los estándares de calidad que se definen en este decreto.
Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su presentación, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES - remitirá la documentación al Consejo Nacional de Acreditación, en estricto orden de radicación. El Consejo emitirá concepto con el apoyo de pares académicos, de las asociaciones de profesionales, de facultades y academias del área de la salud, que le permitan evaluar en forma objetiva la información allegada.
ARTÍCULO 19.- Registro calificado.- Emitido al concepto por parte del Consejo Nacional de Acreditación, el Ministro de Educación Nacional decidirá sobre la autorización del registro calificado del programa, el cual tendrá vigencia de siete (7) años contados a partir de la notificación de la respectiva resolución.
El programa será registrado por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES - en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior, mediante la asignación de un código, que en el caso de programas en funcionamiento reemplaza el anterior.
Los resultados de los procesos de verificación y registro serán de conocimiento público.
ARTÍCULO 20. Apertura de programas, extensiones y convenios. La apertura de un programa académico de pregrado en Ciencias de la Salud o su extensión a otra ciudad, en una seccional o sede de la misma institución, o en convenio con otra institución, se considera como un programa independiente y deberá presentar la información sobre los estándares de calidad establecidos en este decreto, antes de su ofrecimiento y desarrollo, sin perjuicio de lo previsto en otras disposiciones que regulen la materia.
ARTÍCULO 21. Programas actualmente registrados. Los programas actualmente registrados en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, que no tengan acreditación voluntaria en el marco del Sistema Nacional de Acreditación, tendrán un plazo de dos (2) años, contados a partir de la vigencia del presente decreto, para someter a evaluación la información relativa a los estándares de calidad aquí señalados. Los programas acreditados voluntariamente no tendrán que adelantar el proceso de verificación establecido en este decreto.
ARTÍCULO 22. Duración del proceso. La duración del proceso de verificación de cada programa no podrá exceder de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de radicación de la información.
…
ARTÍCULO 27. De la inspección y vigilancia. El registro calificado de que trata el presente decreto se concede sobre las bases del cumplimiento de los parámetros que le sirvieron de sustento. En consecuencia, el incumplimiento de cualquiera de ellos significaría la revisión del programa por parte de las autoridades competentes, de oficio o a petición de parte. De no corregirse la omisión, se procederá a la cancelación del registro aún cuando estén vigentes los plazos con observancia de las reglas del debido proceso, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 30 de 1992.
...»
Es, pues, claro que los preceptos transcritos exigen el «REGISTRO CALIFICADO DEL PROGRAMA» tanto a los programas nuevos (artículo18) como a los programas que a la fecha de entrar en vigencia los citados decretos se encontraban registrados en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior y que no tuvieran acreditación voluntaria en el marco del Sistema Nacional de Acreditación (artículo 21).
A estos últimos les señalo un plazo de 2 años para someter a evaluación la información relativa a los estándares de calidad para los programas de pregrado en Ciencias de la Salud y en Ingenierías señalados en los Decretos 792 y 917, respectivamente.
Los programas académicos de Ingenierías y Ciencias de la Salud que cuenten con acreditación voluntaria no tienen necesidad de adelantar el proceso de verificación del cumplimiento de los estándares, en el tiempo de vigencia de la acreditación voluntaria, pues su obtención prueba el cumplimiento de altos niveles de calidad.
El acusado artículo 23 regula la situación de los programas en funcionamiento con registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, a los cuales se les niega el «registro calificado» instituido en la nueva regulación normativa, por no satisfacer los estándares mínimos de calidad que los Decretos establecen, caso en el cual se producen las siguientes consecuencias:
A partir de la decisión del Consejo de Acreditación que niega el registro calificado, el programa no podrá matricular nuevos estudiantes, ni abrir nuevas cohortes. Empero, tendrá que asegurar a los ya matriculados la continuación de sus estudios, pues la institución de educación superior tiene la obligación de continuar ofreciéndoles el programa, de modo que de cumplir el estudiante con todos los requisitos académicos de la institución, pueda graduarse con el título y condiciones establecidas desde el comienzo.
Así, pues, a juicio de la Sala, lejos de contrariar las normas invocadas, lo preceptuado en el artículo 23 sub-examine protege los derechos adquiridos de los estudiantes que se matricularon con anterioridad a la expedición de los decretos que hacen obligatorios los estándares mínimos de calidad y a la decisión que niega el registro calificado, al prever «la obligación de la Institución de Educación Superior de garantizar, en las mismas condiciones, la terminación del programa que les fue ofrecido.»
No comparte la Sala la tesis del actor cuando considera que las condiciones de terminación del programa a que aluden los artículos acusados son ilegales y que por ello determinaron la negativa del registro calificado del programa. La negativa del registro calificado no es producto de la ilegalidad de las condiciones en que se ofrecían los programas antes de que el Estado los sujetara al cumplimiento de estándares mínimos de calidad, como equivocadamente lo afirma el actor, sino que es consecuencia del hecho objetivo de no cumplir con los estándares que a partir de la expedición de los decretos, se hicieron obligatorios. De ahí, que con razón, el acusado artículo 23 señale que la institución de educación superior deberá asegurar a sus estudiantes la terminación del programa en las condiciones que les fueron ofrecidas cuando se matricularon, pues los estudiantes tienen un derecho adquirido que debe respetarse y la institución la obligación de cumplir con lo prometido a sus estudiantes.
Según quedó expuesto, el ofrecimiento de programas académicos de pregrado que no satisfacen los estándares de calidad o que carecen de registro, no es consecuencia del contenido normativo del artículo 23 bajo examen. Resulta de la práctica ilegal de las instituciones de educación superior que ofrecen programas académicos de escasa o nula calidad o que carecen de registro.
Aún teniendo por cierta esa realidad, no es la acción pública de nulidad el instrumento para sancionar a las instituciones de educación superior que violan el régimen legal o para impedirles que ofrezcan programas académicos de pregrado que incumplen las normas sobre estándares de calidad. El ordenamiento jurídico ha previsto otras acciones que bien pueden ejercitar los ciudadanos ante las autoridades con tales propósitos.
Fuerza es, entonces concluir que la norma acusada, lejos de violar mandato constitucional o legal alguno, constituye cabal desarrollo de la función de inspección y vigilancia de la educación superior que le corresponde ejercer al Estado, según los artículos 67 y 3º de la Ley 30 de 1992. Por tanto, deben negarse las pretensiones de la demanda. Así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en reunión celebrada el 30 de enero de 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA OLGA INES NAVARRETE BARRERO
[1]Por el cual «...se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado en Ingenierías»
[2]Por el cual «...se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado en Ciencias de la Salud.»
[3] Por la cual «se organiza el servicio público de la educación superior.»
[4]Cfr. entre otros Cuadernos del ICFES y Ministerio de Educación Nacional. «Serie Calidad de la Educación Superior.» Ed. Grupo de Procesos Editoriales de la Secretaría General del ICFES,
agosto de 2001.
[5]Cfr. Gómez Campo, Víctor M.«Cuatro temas críticos de la educación superior en Colombia.» Edición conjunta Universidad Nacional - Alfa Omega, 2001.
[6]Actor: Fabio Morón Díaz, Expediente 2-7391.
[7]Sentencia de octubre 4 de 2001, Actora: Alba Luz Jojoa Uribe, Exp. 6463 Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.
[8]Sentencia de mayo 9 de 2001. Consejero Ponente Dr. Manuel Urueta Ayola.