Fecha Providencia | 07/03/2002 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Norma demandada: Declaratoria de nulidad parcial del Decreto Núm. 1932 de 30 de septiembre de 1999
Demandante: CAMPO ELÍAS MUÑOZ
MINISTERIO DE DEFENSA - Modificación a su estructura / DECRETO REGLAMENTARIO DE LEY MARCO - Competencia del Consejo de Estado en única instancia
Se trata del Decreto núm. 1932 de 30 de septiembre de 1999, "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones", del cual se pide la nulidad de su artículo 34. El decreto fue dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades que le confiere el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y con sujeción a lo previsto en el artículo 54 de la Ley 489 del 21 de diciembre de 1998. Se trata, entonces, de un decreto reglamentario de ley marco, que en este caso viene a ser la Ley 489 de 1998, de donde constituye un acto administrativo de carácter general, expedido por autoridad nacional, por lo cual su control corresponde a esta Corporación en proceso ordinario de única instancia.
MINISTERIO DE DEFENSA - La inexequibilidad parcial del art. 54 de la ley 489 de 1998 no impide la expedición del decreto reglamentario de la ley marco / MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DEL MINDEFENSA - Alcance del término modificar
El artículo 54 de la Ley 489 no fue declarado inexequible en su totalidad, sino apenas en los literales relacionados en la demanda, y que los restantes fueron declarados exequibles en la sentencia referenciada, los cuales, tal como lo advierte la Corte Constitucional en esa sentencia y lo consignó la Sala en sentencia de 15 de junio de 2000, expediente AI-053, tienen la aptitud de constituir las reglas generales y los principios a que se remite el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, para el uso de la facultad que éste le confiere al Presidente de la República. Luego cabe decir que no obstante la inexequibilidad invocada por el actor, al expedirse el decreto impugnado se contaba con las reglas y principios generales requeridos para ello, por lo tanto el cargo no tiene vocación de prosperar. El segundo cargo es igualmente infundado, por cuanto, a más de curiosa la argumentación del actor, la Sala no encuentra que la facultad en comento impida que se conserve igual alguna parte de un organismo o entidad que sea objeto de modificación por el Presidente de la República en uso de la comentada facultad, ya que modificar o reestructurar no puede entenderse como cambio total o integral; por el contrario, lo propio de modificar es que manteniendo la estructura del organismo se le hagan cambios que pueden ser parciales y más o menos amplios, de suerte que no hay una medida para el efecto y el Presidente de la República bien puede decidir qué se modifica y qué no. NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 15 de junio de 2000, expediente AI-053, dictada en Sala de la Sección Primera por encontrarse que la acción era de simple nulidad; reiterada en sentencia de 26 de julio de 2001, expediente número 5849.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D. C., siete (7) de marzo del dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6455-01(6455)
Actor: CAMPO ELÍAS MUÑOZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó el ciudadano Campo Elías Muñoz para que se declare la nulidad parcial del Decreto Núm. 1932 de 30 de septiembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.
I.- LA DEMANDA
El ciudadano Campo Elías Muñoz, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita que se acceda a las siguientes
I. 1. Pretensiones
Que declare la nulidad del artículo 34 del Decreto núm. 1932 de 30 de septiembre de 1999, "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones", en cuanto dicha norma mantiene el Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares como una dependencia de ese Ministerio y establece que su dirección estará a cargo de una junta directiva.
I. 2. Normas violadas y concepto de la violación
El actor señala que el artículo demandado viola el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, porque, de una parte, las facultades invocadas para expedir el decreto ya no existían, toda vez que la Corte Constitucional, mediante sentencia C - 702 de 29 de septiembre de 1999, había declarado inexequible los literales b), c), d), g), h), e i) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, el cual consagra los principios y reglas con sujeción a las cuales se ejerce esa facultad, instituida en el citado numeral 16.
Y, de otra parte, el Gobierno no podía sustentarse en los literales declarados exequibles en la misma sentencia y el artículo 54 precitado es explícito en autorizarlo para modificar la estructura de la administración nacional, más no para determinar que siguiera funcionando igual o como lo venía haciendo, que es lo que establece el artículo acusado, amén de que en éste se invoca un decreto que había sido íntegramente subrogado por el decreto Núm. 1083 de 11 de junio de 1987.
También señala como violado el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política porque el Presidente no tenía competencia para disponer sobre el punto controvertido, por lo cual usurpó una función que es propia del Congreso de la República.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Defensa Nacional, en representación de la Nación, intervinieron en defensa del decreto enjuiciado, el primero de los cuales, siguiendo las normas y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el punto, concluye que el Gobierno expidió el decreto con sujeción a los principios y reglas generales definidos por la Ley 489 de 1998, artículo 54, regulando un aspecto de la parte dinámica de la administración pública, en este caso, de un elemento interno del Ministerio de Defensa Nacional, al fijar o ratificar la continuidad del Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares, como dependencia del dicho ministerio, y para ello no es necesario que la reglamentación expedida contenga expresamente el principio o la regla general dispuesto por la ley, como fundamento de ese decreto. Bastaba señalar que el Gobierno actuaba en desarrollo del referido artículo legal, como en efecto se hizo. Cita al efecto, la sentencia de esta sala de 8 de junio de 2000, expediente Núm. 5914.
El Ministerio de Defensa Nacional advierte que la inexequibilidad fue respecto de unos literales y no de todo el artículo, y que no se evidencia la violación denunciada en la demanda, pues el Presidente de la República expidió el decreto en uso de sus funciones dadas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y en las facultades extraordinarias con que lo revistió la Ley 489 de 1998.
III.- ALEGATOS PARA FALLO
La apoderada del Ministerio de Defensa Nacional reitera la vigencia del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, y pone como ejemplo de ello el hecho de que haya sido invocado por el Presidente de la República para expedir el Decreto 1512 de 11 de agosto de 2000, que deroga parcialmente el decreto acusado y modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional.
La apoderada del Ministerio de Defensa solicita a la sala que se inhiba de fallar por sustracción de materia en virtud de la derogación total del decreto acusado, según lo informa la anterior.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Agente del Ministerio Público considera que no obstante la derogación de la norma acusada, se debe examinar su legalidad, atendiendo la jurisprudencia de esta Corporación. Sobre el fondo del asunto anota que al existir ley marco para el ejercicio de la atribución dada en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, contrario a lo afirmado por el actor, el Presidente de la República sí podía expedir un decreto para modificar la estructura de la administración, con fundamento en los principios y reglas generales fijadas en la Ley 489 de 1998, de los cuales, los que fueron declarados exequibles son suficientes para servir de fundamento al decreto demandado, sin desconocer la distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo. Concluye con la solicitud de que se nieguen las pretensiones de la demanda.
V.- CONSIDERACIONES
V. 1. No obstante que la entidad demandada informa que el decreto objeto de la presente acción fue derogado, la Sala asumirá el examen de la demanda, en consonancia con la vista del Ministerio Público y siguiendo la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de 14 de enero de 1991, expediente Núm. S - 157, consejero ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta.
V. 2. El acto acusado
Se trata del Decreto núm. 1932 de 30 de septiembre de 1999, "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones", del cual se pide la nulidad de su artículo 34, que textualmente dice:
"ARTICULO 34.- Círculo de Suboficiales. El Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares seguirá funcionando como una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional y su dirección estará a cargo de una Junta Directiva, en los términos y para los efectos de los decretos 1826 de 1962 y 1132 de 1963".
El decreto fue dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades que le confiere el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y con sujeción a lo previsto en el artículo 54 de la Ley 489 del 21 de diciembre de 1998. Se trata, entonces, de un decreto reglamentario de ley marco, que en este caso viene a ser la Ley 489 de 1998, de donde constituye un acto administrativo de carácter general, expedido por autoridad nacional, por lo cual su control corresponde a esta Corporación en proceso ordinario de única instancia.
V. 2. Examen de los cargos
Los cargos en que se concreta la impugnación del citado artículo son los siguientes: 1) Inexistencia de las facultades invocadas para expedir el decreto, dada la inexequibilidad de los literales b), c), d), g), h), e i) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, declarada en sentencia C - 702 de 29 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, y 2) Incompetencia del Presidente de la República, puesto que la facultad que tiene es para modificar la estructura de la administración nacional y no para determinar que siga igual, tal como lo hizo en relación con el punto del artículo acusado, lo cual es competencia del Congreso de la República, por lo cual usurpó una función propia de este organismo.
En cuanto al primer cargo, se debe señalar, como lo aduce la parte demandada, que el artículo 54 de la Ley 489 no fue declarado inexequible en su totalidad, sino apenas en los literales relacionados en la demanda, y que los restantes fueron declarados exequibles en la sentencia referenciada, los cuales, tal como lo advierte la Corte Constitucional en esa sentencia y lo consignó la Sala en sentencia de 15 de junio de 2000, expediente AI-053[1], tienen la aptitud de constituir las reglas generales y los principios a que se remite el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, para el uso de la facultad que éste le confiere al Presidente de la República. Luego cabe decir que no obstante la inexequibilidad invocada por el actor, al expedirse el decreto impugnado se contaba con las reglas y principios generales requeridos para ello, por lo tanto el cargo no tiene vocación de prosperar.
El segundo cargo es igualmente infundado, por cuanto, a más de curiosa la argumentación del actor, la Sala no encuentra que la facultad en comento impida que se conserve igual alguna parte de un organismo o entidad que sea objeto de modificación por el Presidente de la República en uso de la comentada facultad, ya que modificar o reestructurar no puede entenderse como cambio total o integral; por el contrario, lo propio de modificar es que manteniendo la estructura del organismo se le hagan cambios que pueden ser parciales y más o menos amplios, de suerte que no hay una medida para el efecto y el Presidente de la República bien puede decidir qué se modifica y qué no. Por consiguiente, bajo el supuesto de que el artículo enjuiciado conserva idéntica la situación de los círculos de suboficiales, en cuanto parte de la estructura del Ministerio de Defensa Nacional, tal decisión no es incompatible con el objeto del decreto que la contiene, sino que ella está comprendida en la competencia para modificar la estructura de un organismo de la administración nacional, en uso de la aludida facultad, sobre cuyo alcance conviene reiterar lo dicho por la Sala, así:
"Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la facultad de 'Modificar la estructura', de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de 'transformar o renovar la organización o estructura' de tales instituciones, mediante la supresión, creación o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio ..."[2].
Luego, no se evidencia que el decreto demandado se oponga a las disposiciones que se invocan como violadas y menos a los artículos 150, numeral 7; 189, numeral 16, de la Constitución y 54 de la Ley 489 de 1998.
Puede, además, afirmarse que la conservación de la dependencia en cuestión dentro de la estructura administrativa, más o menos inmodificada, de un Ministerio, como sucede en el asunto sub júdice, constituye el ejercicio de la facultad constitucional en su nivel mínimo, pues se trata de simples retoques administrativos.
En resumen, los cargos carecen de asidero jurídico, de allí que no tienen vocación de prosperar, por lo tanto se han de desestimar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de siete (7) de marzo del 2002.
GABRIEL EDUADO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente Ausente con excusa
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1]Sobre el particular, dijo la Sala: "... de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6, los ya antes relacionados, pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan.
"De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, 'que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles' (destaca la Sala)".
[2]Sentencia de 15 de junio de 2000, expediente AI-053, dictada en Sala de la Sección Primera por encontrarse que la acción era de simple nulidad; reiterada en sentencia de 26 de julio de 2001, expediente número 5849.