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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000253SENTENCIAPRIMERA1100103240002000637301( 634463736420)200207/03/2002SENTENCIA__PRIMERA__1100103240002000637301( 634463736420)__2002_07/03/2002100002532002PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Se produce por declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se fundaba el acto / ACTOS DECAÍDOS - Susceptibles de fallo de fondo cuando su fundamento es declarado inexequible o nulo / DECRETOS DECAÍDOS - Su estudio de legalidad se hace al momento de su nacimiento / DECAIMIENTO - Efectos hacia el futuro sin afectar su validez durante su vigencia / PRESUNCION DE LEGALIDAD - No se afecta por el decaimiento del acto / FALLO DE NULIDAD - Efectos ex tunc o retroactivos que desvirtúan presunción de nulidad Esta Corporación ha precisado a lo largo de su jurisprudencia, que la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se fundamenta el acto administrativo, no produce la nulidad de este último sino la pérdida de su ejecutoria. En relación con este punto, esta Corporación se ha pronunciado en múltiples fallos, destacándose el siguiente aparte de uno de ellos: "Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica. En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. No hay , por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad. Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992, pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos." (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de agosto de 2000. Exp. 5722. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete). NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez y Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo., Expediente 12005, Sección tercera del Consejo de Estado. PLAGUICIDAS - Legalidad de su reglamentación por el Decreto 459 de 2000 / PLAGUICIDAS - Concepto toxicológico / PLAGUICIDAS GENERICOS - Reglamentación / CONCEPTO TOXICOLOGICO DE PLAGUICIDAS - No es necesario el estudio ni la caracterización del producto para evaluación del impacto ambiental, siempre que el Minsalud, Minambiente o el ICA, hayan expedido dicho concepto, licencia o registro para el mismo El Decreto 459 de 2000, fue expedido en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 189, numeral 11 de la Constitución, Ley 9 de 1979 y artículo 4, numeral 7.9 de la Ley 508 de 1999. La Ley 9 de 1979, por la cual se dictan medidas sanitarias, se refiere en el artículo 136 a 144 a los "plaguicidas" en general, y consagra que corresponde al Ministerio de Salud establecer las normas para la protección de la salud y la seguridad de las personas contra los riesgos que se deriven de la fabricación, almacenamiento, transporte, comercio, uso o disposición de plaguicidas. El artículo 137 de la ley 9 de 1979, que permanece vigente, se refiere entonces a toda clase de plaguicidas sin distinguir si son genéricos o no, y por tanto, al expedirse el Decreto 459 de 2000, se estaba también reglamentando el alcance de sus disposiciones que constituyen fundamento de derecho del decreto acusado. El Decreto 459 de 2000, se fundó también, en el artículo 4, numeral 7.9 de la Ley 508 de 2000, que fue posteriormente declarada inexequible mediante sentencia C-557 del 16 de mayo de 2000 pero que, al momento de su expedición, estaba plenamente vigente. Según el citado numeral, el Gobierno Nacional adecuaría la reglamentación para permitir la "masiva utilización de agroquímicos genéricos", permitiendo que las licencias sanitarias y ambientales expedidas a productos comerciales se extiendan de manera automática a sus componentes genéricos. Con ello se busca la disminución de los costos de producción. Precisamente lo que hizo el Decreto 459 de 2000 fue cumplir fielmente con la voluntad del legislador al establecer que para la expedición del concepto toxicológico de la licencia ambiental y el Registro de Venta de los plaguicidas genéricos no es necesaria la presentación de los estudios toxicológicos, ni la caracterización del producto para evaluación del impacto ambiental , siempre que el Ministerio de Salud, el Ministerio del Medio Ambiente o el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, respectivamente, hayan expedido con anterioridad dicho concepto, licencia o registro para el mismo plaguicida y "siempre que se trate de las mismas características y usos del producto anteriormente evaluado...". Al reglamentar el numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999, el Decreto 459 de 2000 no se excedió en el uso de la facultad reglamentaria sino que, por el contrario, desarrolló fielmente el precepto legal, dentro de los parámetros que supone la reglamentación prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Bogotá, D.C., marzo siete (7) de dos mil dos (2002)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadOLGA INES NAVARRETE BARREROLUIS FERNANDO MACIAS GOMEZ | OTROSdeclare la nulidad del Decreto 459 del 14 de marzo de 2000, por el cual se dictan normas relacionadas con plaguicidas genéricos.Identificadores10010000254true319Versión original10000254Identificadores

Fecha Providencia

07/03/2002

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Norma demandada:  declare la nulidad del Decreto 459 del 14 de marzo de 2000, por el cual se dictan normas relacionadas con plaguicidas genéricos.

Demandante:  LUIS FERNANDO MACIAS GOMEZ | OTROS


PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Se produce por declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se fundaba el acto / ACTOS DECAÍDOS - Susceptibles de fallo de fondo cuando su fundamento es declarado inexequible o nulo / DECRETOS DECAÍDOS - Su estudio de legalidad se hace al momento de su nacimiento / DECAIMIENTO - Efectos hacia el futuro sin afectar su validez durante su vigencia / PRESUNCION DE LEGALIDAD - No se afecta por el decaimiento del acto / FALLO DE NULIDAD - Efectos ex tunc o retroactivos que desvirtúan presunción de nulidad

Esta Corporación ha precisado a lo largo de su jurisprudencia, que la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se fundamenta el acto administrativo, no produce la nulidad de este último sino la pérdida de su ejecutoria. En relación con este punto, esta Corporación se ha pronunciado en múltiples fallos, destacándose el siguiente aparte de uno de ellos: "Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica. En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. No hay , por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad. Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992, pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos." (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de agosto de 2000. Exp. 5722. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete).

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez y Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo., Expediente 12005, Sección tercera del Consejo de Estado.

PLAGUICIDAS - Legalidad de su reglamentación por el Decreto 459 de 2000 / PLAGUICIDAS - Concepto toxicológico / PLAGUICIDAS GENERICOS - Reglamentación / CONCEPTO TOXICOLOGICO DE PLAGUICIDAS - No es necesario el estudio ni la caracterización del producto para evaluación del impacto ambiental, siempre que el Minsalud, Minambiente o el ICA, hayan expedido dicho concepto, licencia o registro para el mismo

El Decreto 459 de 2000, fue expedido en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 189, numeral 11 de la Constitución, Ley 9 de 1979 y artículo 4, numeral 7.9 de la Ley 508 de 1999. La Ley 9 de 1979, por la cual se dictan medidas sanitarias, se refiere en el artículo 136 a 144 a los "plaguicidas" en general, y consagra que corresponde al Ministerio de Salud establecer las normas para la protección de la salud y la seguridad de las personas contra los riesgos que se deriven de la fabricación, almacenamiento, transporte, comercio, uso o disposición de plaguicidas. El artículo 137 de la ley 9 de 1979, que permanece vigente, se refiere entonces a toda clase de plaguicidas sin distinguir si son genéricos o no, y por tanto, al expedirse el Decreto 459 de 2000, se estaba también reglamentando el alcance de sus disposiciones que constituyen fundamento de derecho del decreto acusado. El Decreto 459 de 2000, se fundó también, en el artículo 4, numeral 7.9 de la Ley 508 de 2000, que fue posteriormente declarada inexequible mediante sentencia C-557 del 16 de mayo de 2000 pero que, al momento de su expedición, estaba plenamente vigente. Según el citado numeral, el Gobierno Nacional adecuaría la reglamentación para permitir la "masiva utilización de agroquímicos genéricos", permitiendo que las licencias sanitarias y ambientales expedidas a productos comerciales se extiendan de manera automática a sus componentes genéricos. Con ello se busca la disminución de los costos de producción. Precisamente lo que hizo el Decreto 459 de 2000 fue cumplir fielmente con la voluntad del legislador al establecer que para la expedición del concepto toxicológico de la licencia ambiental y el Registro de Venta de los plaguicidas genéricos no es necesaria la presentación de los estudios toxicológicos, ni la caracterización del producto para evaluación del impacto ambiental , siempre que el Ministerio de Salud, el Ministerio del Medio Ambiente o el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, respectivamente, hayan expedido con anterioridad dicho concepto, licencia o registro para el mismo plaguicida y "siempre que se trate de las mismas características y usos del producto anteriormente evaluado...". Al reglamentar el numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999, el Decreto 459 de 2000 no se excedió en el uso de la facultad reglamentaria sino que, por el contrario, desarrolló fielmente el precepto legal, dentro de los parámetros que supone la reglamentación prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., marzo siete (7) de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6373-01( 6344-6373-6420)

Actor: LUIS FERNANDO MACIAS GOMEZ Y OTROS

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver las demandas que dieron origen a los procesos de la referencia, instauradas por Luis Fernando Macías Gómez y otro, Santiago Jaramillo Caro y Carlos Reinaldo Olarte, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del Decreto 459 del 14 de marzo de 2000, por el cual se dictan normas relacionadas con plaguicidas genéricos. Mediante auto del 22 de marzo de 2001 se resolvió decretar la acumulación de los procesos radicados bajo los números 6420 y 6373 al proceso 6344.

I. ANTECEDENTES

El decreto acusado es del siguiente tenor:

DECRETO NUMERO 459 DE 2000.

Por el cual se dictan normas relacionadas con los plaguicidas genéricos.

El Presidente de la República, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 9 de 1979 y el ordinal 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999,

DECRETA:

Artículo 1. Adóptase la siguiente definición de plaguicida genérico:

Plaguicida genérico. Es aquel plaguicida que se encuentra en estado de la técnica y se considera de dominio público.

Articulo 2. Para la expedición del Concepto Toxicológico, de la Licencia Ambiental y del Registro de Venta de los plaguicidas genéricos no será necesaria la presentación de los estudios toxicológicos, ni la caracterización del producto para evaluación de impacto ambiental, ni las pruebas de eficacia, cuando el Ministerio de Salud, el Ministerio del Medio Ambiente o el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, respectivamente, hayan expedido con anterioridad dicho concepto, licencia o registro para el mismo plaguicida, siempre que se trate de las mismas características y usos del producto anteriormente evaluado y que las mencionadas autoridades se basen exclusivamente en la información de carácter público de acuerdo con las disposiciones del ordenamiento jurídico andino.

Parágrafo. Para comprobar que el plaguicida genérico del cual se solicita concepto toxicológico, licencia ambiental y registro de venta es el mismo plaguicida antes evaluado, el solicitante deberá presentar un certificado de análisis químico cualitativo y cuantitativo de los ingredientes activos y un certificado de composición química del producto formulado, emitidos por un laboratorio nacional o internacional debidamente registrado ante el ICA, en los cuales se demuestre que el perfil del ingrediente activo grado técnico, de los aditivos en la formulación e impurezas están dentro del rango de las especificaciones técnicas del producto anteriormente evaluado.

Artículo 3. En ningún caso será calificada como confidencial la información presentada para obtener concepto toxicológico, licencia ambiental y registro de venta referente a:

a) La denominación y contenido de la sustancia o sustancias activas y la denominación del plaguicida.

b) La denominación de otras sustancias que se consideren peligrosas.

c) Los datos físicos y químicos relativos a la sustancia activa, al producto formulado y a los aditivos de importancia toxicológica.

d) Los métodos utilizados para inactivar el ingrediente activo grado técnico o el producto formulado.

e) El resumen de los resultados de los ensayos para determinar la eficacia del producto y su toxicidad para el hombre, los animales, los vegetales y el ambiente.

f) Los métodos y precauciones recomendados para reducir los riesgos de manipulación, almacenamiento, transporte e incendio.

g) Los métodos de eliminación del producto y de sus envases.

h) Las medidas de descontaminación que deben adoptarse en caso de derrame o fuga accidental.

i) Los primeros auxilios y el tratamiento médico que deben dispensarse en caso de que se produzcan daños corporales.

j) Los datos y la información que figuran en la etiqueta y en la hoja de instrucciones.

Artículo 4. La solicitud de registro de venta de plaguicidas genéricos que anteriormente fueron objeto de registro no requiere estar acompañada del Concepto Toxicológico. El ICA, para dar trámite, solicitará dicho concepto al Ministerio de Salud, el que deberá remitirlo en el término de los treinta días siguientes.

El ICA, dentro de lo quince días hábiles siguientes al recibo de la solicitud de registro, informará al peticionario, por una sola vez, la objeciones respecto de la documentación presentada e indicará de manera clara y precisa si debe ser corregida o complementada. En caso contrario, se entenderá que la solicitud cuenta con la información requerida.

El solicitante, dentro de los quince días hábiles siguientes, deberá entregar las correcciones o complementación. De no hacerlo, se entenderá que la solicitud fue abandonada y para reiniciarla deberá comenzar de nuevo todo el proceso.

Recibida la documentación de conformidad, o la corregida y complementada según sea el caso, el ICA deberá proceder a su evaluación y se pronunciará, en el término de 45 días hábiles siguientes, concediendo o negando el registro de venta.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejercerá la vigilancia sobre el cumplimiento de los trámites y términos contemplados en el presente decreto y solicitará que se adelanten las acciones disciplinarias si a ello hubiere lugar.

Artículo 5. Sin perjuicio de las funciones que en materia de licencias ambientales competen al Ministerio del Medio Ambiente, en virtud del Decreto 1753 de 1994, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es la Autoridad Nacional Competente para velar por el cumplimiento de las normas relativas al Registro y Control de plaguicidas químicos de uso agrícola, en concordancia con la Decisión 436 de la Comunidad Andina. En consecuencia, deberá coordinar con el Ministerio de Salud y el Ministerio del Medio Ambiente la reglamentación pertinente para que el sistema de licencias, permisos y registros de plaguicidas agropecuarios se implemente bajo la modalidad de ventanilla única y demás disposiciones vigentes relacionadas con la supresión de trámites, facilidad de la actividad de los ciudadanos, eficiencia y eficacia de la administración pública.

Artículo 6. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga el Decreto 1482 del 31 de julio de 1998 y las demás disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Santa Fe de Bogotá D.C. a 14 de mazo de 2000.

Andrés Pastrana Arango.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

El Ministro de Salud,

EL Ministro del Medio Ambiente".

El Decreto 459 de 2000, reglamentó el artículo 4, numeral 7.9 de la Ley 508 de 1999 por la cual se aprueba el Plan de Desarrollo 1998-2002, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-557 de 2000, con lo cual perdió su soporte jurídico.

b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

Se consideran vulnerados los artículos 4, 13, 49 y 61 de la Constitución Política.

El artículo 2 del Decreto 459 de 2000, mediante el cual se expiden normas relacionadas con los plaguicidas genéricos, establece que no será necesario estudio toxicológico ni la caracterización del producto para la evaluación del impacto ambiental contrariando en forma ostensible el numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999, la cual establecía un procedimiento para que las licencias ambiéntales y sanitarias obtenidas para los productos comerciales pudiesen ser utilizadas por los componentes o ingredientes activos genéricos. Este artículo entonces se extralimitó en la potestad reglamentaria.

Es necesario precisar el alcance del numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999, la cual hacía referencia a los agroquímicos genéricos los cuales son aquellos de dominio público que pueden ser producidos y comercializados por cualquier persona toda vez que los derechos de exclusividad en la comercialización, que su titular pudo haber obtenido de conformidad con las normas que regulan la propiedad intelectual han cesado. Un plaguicida está compuesto esencialmente por un ingrediente activo que es aquel en relación con el cual se ha reconocido su exclusividad, y otra serie de ingredientes no activos o inertes, cuya única función es la de servir de vehículo al ingrediente activo. El conjunto de estos elementos es lo que se conoce como producto formulado o formulación o producto comercial.

El artículo 2 del Decreto 459 de 2000 se extralimitó por cuanto de la Ley 508 de 1999 no se podía deducir que el Gobierno pudiese excluír de estudios toxicológicos y ambientales a los plaguicidas genéricos, ni mucho menos pretender aplicar el beneficio establecido en la ley al registro de venta que expide el ICA. Se violan los artículos 57 y 58 de la Ley 99 de 1983 que se refieren a la necesidad de que exista un estudio de impacto ambiental que el Gobierno desconoce.

La Ley 99 de 1983, en su artículo 56, modificado por el artículo 51 del Decreto 266 de 2000, exige que el Ministerio del Medio Ambiente se pronuncie sobre la necesidad o no de presentar un diagnóstico ambiental de alternativas. Tal como está establecido en el Decreto 459 de 2000, se estaría obviando ese requisito esencial. Si bien la Ley 508 de 1999 permitía que la licencia ambiental otorgada al producto formulado se extendiera a sus ingredientes activos genéricos, no significa esto que se estuviera eliminando el requisito de la exigibilidad del diagnóstico ambiental de alternativas.

El Decreto 459 de 2000, cuyo objeto exclusivo es regular asuntos relacionados con los plaguicidas genéricos, fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones contenidas en la Ley 9 de 1979 y en el ordinal 7.9 el artículo 4 de la Ley 508 de 1999. En parte alguna la ley 9 de 1979 se ocupa de los plaguicidas genéricos, ni se le otorga a autoridad alguna la posibilidad de regular el tema.

La norma que sí se ocupó de los plaguicidas genéricos y que otorgó expresa competencia al Gobierno Nacional para reglamentar la materia fue el numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1998 que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. El Decreto 459 de 2000 es reglamentario de esta ley, por lo tanto ha quedado sin fundamento jurídico. Con la decisión de la Corte Constitucional, y con la imposibilidad de invocar como base de su expedición a la Ley 9 de 1979, se tiene que el Decreto 459 de 2000 ha pasado a convertirse en una disposición que contraviene el ordenamiento constitucional y debe ser retirada por violación directa del artículo 4 superior.

El artículo 2 del acusado decreto, supone que quien quiera hacer uso de los agroquímicos genéricos no tendrá que someterse a los trámites, investigaciones, demostraciones, exámenes, pruebas y demás por los que tiene que pasar quien originariamente quiera comercializar un producto agroquímico. La licencia ambiental o el permiso sanitario que expidan las autoridades administrativas competentes, recae sobre todo el producto comercial. El que el componente genérico haga parte importante de esos componentes no significa que pueda ser utilizado tranquilamente en el mercado, es la composición y complementación de todos los componente lo que ha hecho el producto ambiental y sanitariamente viable.

Se viola el artículo 13 de la Constitución Política.

El artículo 2 del Decreto 459 de 2000 otorga licencia inmediata a unos productos comerciales respecto de sus componentes genéricos, de forma tal que quiere hacer uso de esos genéricos tendrá de por sí, sin requisito alguno, la autorización legal para hacerlo.

Olvida este artículo que los trámites administrativos para la comercialización de productos agroquímicos implican diversos análisis de todos sus componentes, donde uno de ellos es el componente genérico. La licencia ambiental o el permiso sanitario que expidan las autoridades administrativas competentes, recae sobre todo el producto comercial sobre todos sus componentes. El que el componente genérico haga parte de esos componente no significa que pueda ser utilizado tranquilamente en el mercado. Puede concluirse que en la medida en que el agroquímico genérico tiene un comportamiento, unos beneficios y unos riegos diferentes a los del producto comercial para el que se expidieron originalmente las licencias, entonces no pueden tildarse de iguales ni extenderse de manera automática -como lo pretende la norma cuestionada- los efectos, derechos y obligaciones en uno y otro caso.

La norma se traduce en un favorecimiento que es violatorio del derecho a la igualdad pues el objetivo de ella es facilitar el uso y comercialización de los agroquímicos genéricos frente al uso y comercialización de los agroquímicos comerciales.

Se vulnera el artículo 49 de la Constitución Política.

Las licencias ambientales y los registros y permisos sanitarios que se otorgan a los productos agroquímicos comerciales, comprenden un análisis de la seguridad y eficacia de la totalidad de sus componentes, incluyendo su componente genérico o ingrediente activo. Trasladar automáticamente los efectos de las licencias y permisos sanitarios y ambientales otorgados a los plaguicidas comerciales, a sus componentes genéricos, representa un altísimo riesgo para la salud de las personas.

Violación del artículo 61 de la Constitución Política.

En las condiciones en que el Decreto 459 de 2000 permite el registro y comercialización de plaguicidas genéricos es inconveniente y atentatoria de los fines supremos de la preservación de la salud pública y el ambiente sano, ante la gran incertidumbre sobre los efectos del potencial incremento de la circulación de materias químicas de propiedades tóxicas desconocidas que circularían en forma concomitante y en cantidades no predecibles en estrecho contacto con los individuos.

En el presente caso se ha querido trasladar automáticamente a los agroquímicos genéricos los efectos de las licencias ambientales y sanitarias que se le otorgaron previamente a un agroquímico original para su comercialización. Esa decisión implica, de por sí, que se han trasladado igualmente todas las consecuencias de una información intelectual de la que sólo es titular quien ha producido el agroquímico original y se ha ocupado de demostrar sus bondades para efectos de su debida comercialización.

Esto contraviene lo dispuesto en el artículo 61 de la Carta, pues el Estado no está garantizando ni protegiendo la propiedad intelectual del productor del agroquímico comercial original sino que, por el contrario está fomentando que las creaciones intelectuales de carácter científico no sean reconocidas ni compensadas y que el titular de las mismas ni siquiera deba ser consultado al momento de usarse o divulgarse su información por parte de terceros.

Se vulnera también el artículo 189, numeral 11 de la Carta por cuanto el Decreto 459 de 2000 fue expedido con facultad en la única norma que podía y debía reglamentar: La ley 508 de 1999. De las tres normas invocadas como fundamento, la única que realmente se ocupó de los plaguicidas genéricos y que efectivamente le otorgó expresa competencia al ejecutivo para reglamentar la materia, fue el numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999 pues la Ley 9 de 1979 en parte alguna se ocupa de lo concerniente a los plaguicidas genéricos. Declarada la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, es claro que el Decreto 459 ha quedado sin fundamento jurídico. Mal podría invocarse la facultad reglamentaria del Presidente de la República para reglamentar lo inexistente, es decir, una norma como la Ley 508 de 1999 que ha desaparecido del ordenamiento jurídico por ser declarada inexequible.

c. La defensa del acto acusado

El Ministerio de Salud, se apoyó en lo consignado por el Consejo de Estado al decidir sobre la admisión de la demanda donde se dijo que la legalidad del acto demandado debe estudiarse desde el momento de su expedición- 14 de marzo de 2000, hasta cuando cesen sus efectos por razón de su derogatoria, su declaratoria de nulidad, su decaimiento, etc. La declaratoria de inexequibilidad de una norma legal reglamentada no es necesariamente causal de nulidad, sino que, como lo ha reiterado la doctrina y en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 del C.C.A., con ello se presenta el fenómeno del decaimiento del acto administrativo que se está sustentando en la misma, situación que se considera posterior al nacimiento del acto.

Con la expedición del Decreto 459 de 2000, el Gobierno Nacional reglamentó parcialmente la Ley 9 de 1979, en aspecto relacionados con plaguicidas genéricos , ley que se encuentra vigente.

Por su parte el Ministerio de Agricultura manifestó:

La norma acusada fue expedida en ejercicio de las facultades constitucionales y legales de las que es titular el Gobierno Nacional, sin que pueda endilgársele extralimitación, omisión, ilegalidad e inconstitucionalidad alguna.

La declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, no es causal de nulidad del Decreto 459 de 2000, pues es evidente que el fundamento jurídico de carácter superior que le da soporte al decreto impugnado, es la Ley 9 de 1979, en la cual se le otorgó al Gobierno Nacional la obligación de velar por la salud y el ambiente, con lo cual el Decreto 459 de 2000 no puede ser cuestionado en su vigencia y plena aplicabilidad.

El Decreto 459 reglamentó la comercialización de agroquímicos genéricos, de manera que se extendieran automáticamente los permisos otorgados previamente a productos ya comercializados, permitiendo la utilización de información no confidencial previamente aportada a las autoridades correspondientes. El Ejecutivo lo que hizo fue establecer un trámite mucho más ágil, valiéndose de información pública que reposa en las entidades competentes. Acogiéndose a los preceptos de los artículo 65 y 333 de la Constitución, el Decreto 459 de 2000 adoptó un régimen especial tendiente a regular los agroquímicos genéricos propendiendo por agilizar trámites sin que de manera alguna pueda interpretarse como la supresión de licencias o permisos.

No es que se hayan eliminado los estudios de impacto ambiental y demás requisitos para la evaluación de productos de este tipo, sino que se pretende utilizar la información, estudios y demás documentos públicos que reposan en el expediente del producto comercial para validar el producto genérico que comparta las características químicas y el uso del producto comercial, siempre que se trate de las mismas características y usos del producto anteriormente evaluado.

Defensa de la legalidad de la norma demandada Dr. Luis Carlos Sáchica.

El Decreto 459 es un reglamento dictado por el Presidente de la República no porque para ello lo haya facultado la Ley 508, sino por virtud de su propia, directa y reservada potestad para la cumplida ejecución de las leyes, como lo establece el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. De aquí se deduce que ese reglamento apunta a la ejecución de la Ley 9 de 1979, cuyos artículos 136 a 144 regulan de manera general la materia "plaguicidas".

La materia del reglamento acusado no estaba restringido, como señalan los actores, pues la materia integral, de acuerdo con la Ley 9, era total: el régimen de plaguicidas, en lo referente a la protección de la salud y seguridad de las personas que se deriven de la producción, manejo, transporte, comercialización y utilización de esos productos, sin excluir ningún aspecto de tales operaciones. El hecho de que no se haga mención expresa al "registro de plaguicidas genéricos", no impedía que ese asunto fuera objeto de reglamentación, pues la ley 9 de 1979, es general y comprensiva de todas las cuestiones atinentes a los plaguicidas. Pierde por tanto relevancia el ordinal 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999 pues, su contenido específico también estaba cumplido en la Ley 9 de 1979.

El derecho a un ambiente sano, reconocido en el artículo 79 de la Constitución, es un derecho colectivo, esto quiere decir que la acción procedente en este caso para obtener la protección buscada, es una acción popular.

d. La actuación surtida

De conformidad con las normas del C.C.A., a las demandas se les dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Las demandas fueron admitidas y negadas las solicitudes de suspensión provisional.

Se surtieron las diligencias de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y a los Ministros de Salud y de Agricultura y Desarrollo Rural.

Mediante auto del 22 de marzo de 2001, se resolvió acumular los procesos radicados bajo los números 6420 y 6373 al proceso 6344, en virtud de lo dispuesto en el artículo 145 del C.C.A. modificado por el artículo 7 de la Ley 446 de 1998.

Durante el traslado concedido a las partes y al Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hicieron uso de este derecho los demandantes, el Agente del Ministerio Público, y los apoderados de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Salud.

II. ALEGACIONES DE LAS PARTES

El Ministerio de Salud presentó así sus alegatos de conclusión:

La declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, no implica, per se, la violación del artículo 189-11 de la Constitución. EL Gobierno, al expedir el Decreto 459 no hizo otra cosa que cumplir con este mandato constitucional de ejercer la potestad reglamentaria.

De conformidad con la Constitución Política, la Ley 9 de 1979 y el Decreto 1843 e 1991, corresponde al Estado, al Ministerio de Salud y a las Direcciones Regionales y Seccionales de Salud, cumplir y hacer cumplir las normas relacionadas con el uso de los plaguicidas, cuando con tales actividades pueda verse afectada la salud de la comunidad. Con la Ley 9 de 1979 se tomaron medidas de orden sanitario, tendientes a establecer un ordenamiento jurídico en áreas claramente establecidas como las de saneamiento ambiental.

En el Decreto 459 de 2000, el Gobierno reglamentó parcialmente la Ley 9 de 1979 en aspectos relacionados con los plaguicidas genéricos, señalando lo que debe entenderse por plaguicidas genéricos, requisitos para la expedición del concepto toxicológico, licencia ambiental y registro de venta de dichos plaguicidas y demás requisitos que deben cumplirse en la venta de tales plaguicidas.

Alegatos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Pretenden los actores crear confusión con el argumento de presentar a los plaguicidas genéricos como lo más perjudicial y lesivo, que lo único que buscan es acabar con el medio ambiente y atentar contra la vida de los seres humanos, sin importarles las consecuencias, ya que lo único que pretenden es traer al país materias primas de pésima calidad simplemente porque son baratas. Es claro que un plaguicida genérico no es un nuevo tipo de plaguicida, por el contrario, es un plaguicida que ya ha sido registrado, autorizado su uso en el país y se ha comercializado. Lo que le da la connotación de genérico es la obtención del registro basado en la misma información que utilizaron las instituciones para expedir el registro inicial, cuya patente ha expirado y por ende son de dominio público.

Se plantea que es peligroso expedir el registro automáticamente, por el peligro que puede representar la utilización de un producto que no ha tenido que presentar ningún estudio dada la importancia que tienen los estudios agronómicos, ambientales y toxicológicos, además de que éstos se hacen sobre todos los componentes de la formulación. La posibilidad que otorga la disposición sobre los plaguicidas genéricos, es la de que cierta clase de plaguicidas que se están usando en el país y cuya patente ha expirado, puedan ser comercializados en igualdad de condiciones sin repetir los estudios con los cuales fueron adquiridas las diferentes licencias y que el hecho de volverlos a hacer no significa ningún avance en términos de mejorar la salud humana y ambiental.

El decreto plantea que si dos productos son similares (similitud certificada y avalada por el ICA como autoridad nacional competente y aceptada por los organismos internacionales -FAO, OMS, PNUMA-, siempre y cuando cumplan con los criterios de tolerabilidad), se asume que los resultados de los estudios que se utilizan para la evaluación toxicológica, ambiental y agronómica de uno de ellos, debería ser similar a la del otro producto, situación que se espera también para los riesgos de su utilización, pues el decreto precisa su aplicación "siempre que se trate de las mismas características y usos de un producto anteriormente evaluado" y además exige que la información en que se apoyan las autoridades sea de dominio público.

Los plaguicidas conforman el grupo más estudiado e investigado de todas las sustancias. Los genéricos son productos de características similares a los que el accionante denomina "comerciales" y que son en realidad productos genéricos que tienen registro de venta en Colombia desde hace muchos años. Si el genérico, estando dentro del rango de las especificaciones técnicas del producto anteriormente evaluado, representa un altísimo riesgo para la salud de las personas, significa que el denominado plaguicida comercial, anteriormente evaluado también lo es, y por lo tanto no debía haberse autorizado su uso en Colombia.

En Colombia, los estudios utilizados para efecto de las evaluaciones de toxicidad en los procedimientos de registro (aprox. 1200 productos que contienen 300 ingredientes activos), la gran mayoría han sido realizados con el ingrediente activo, eventualmente se han hecho evaluaciones con los aditivos y excepcionalmente, estudios con las impurezas del ingrediente activo. Es cierto que en determinados procesos de síntesis de producción de una molécula, las impurezas resultantes del proceso son indeseables y en algunos casos pueden ser catalogadas como sustancias cancerígenas. Para poder tener un control sobre las impurezas presentes en cada ingrediente se exige el certificado de análisis químico cualitativo y cuantitativo que indique la composición total del ingrediente expresando su pureza, los isómeros, compuestos relacionados e impurezas presentes .

El accionante, dentro de su "gran presunción" establece que quienes formulan productos genéricos utilizan aditivos de bajo costo, mala calidad y mayor toxicidad. En Colombia las empresas formuladoras de plaguicidas, tanto extranjeras como colombianas, utilizan los mismos aditivos de formulación, ya que no hay mucho de donde escoger, dos proveedores de solventes, dos proveedores de emulsificantes y tres proveedores de caolín.

El límite temporal para tramitación de los expedientes abreviados, supone un tiempo de exclusividad de datos suficiente para amortizar los costos en los que se había incurrido para llegar al nuevo producto. Al mismo tiempo procura una racionalización del sistema sanitario, puesto que en los registros abreviados no se tienen que reiterar pruebas innecesarias, posibilitando de este modo precios más baratos.

Por su parte, el Decreto 459 está orientado a facilitar los tramites de los permisos de comercialización de agroquímicos genéricos, es decir, aquellos cuya patente ya ha expirado, habiéndose vencido el plazo de exclusividad y confidencialidad de la información, permitiendo la utilización de la información que sobre el producto reposa en las entidades encargadas de otorgar tales autorizaciones. El Manual de Procedimiento para registro de plaguicidas emanado de la Decisión Andina 436, da cabida a los procedimientos abreviados o simplificados para el registro de sustancias con ingredientes activos ya registrados en el país.

Alegatos del accionante Santiago Jaramillo Caro.

En el presente debate procesal lo que realmente está de por medio es una tensión entre diferentes intereses económicos: por una parte, están quienes estiman que los costos de producción de agroquímicos, como los plaguicidas, deberán estar al alcance de cualquier persona y, por la otras, quienes estiman que ese propósito no puede ir al extremo de sacrificar intereses más caros, como el derecho a la salud y a un ambiente sano.

El Decreto acusado no contiene la suficiente rigidez que permita dar tranquilidad ante la comercialización de plaguicidas genéricos. La presentación de un análisis químico cualitativo y cuantitativo de los ingredientes activos y un certificado de composición química del producto formulado no es, ni puede ser, justificación suficiente para entender que ese producto tiene las mismas habilidades y cualidades que el producto sobre el que el genérico se ha querido basar. El legislador debió consagrar algún mecanismo para probar la seguridad y eficacia del plaguicida genérico. Al no hacerlo, abrió la puerta del ensayo-error. Será ante los mismos consumidores donde se ensayen las bondades del producto. Nunca puede hablarse de productos idénticos. En esa medida existe el riesgo, así se considere mínimo de que el producto genérico comercializado en las condiciones previstas en el decreto cuestionado, comprometa la salud de las personas.

Alegatos de Luis Fernando Macías y José Vicente Zapata.

Si bien el Decreto 459 invoca como fundamento la Ley 9 de 1979, lo hace como referencia necesaria por tratarse de un decreto sobre plaguicidas y salud; pero la citada ley nada dice sobre plaguicidas genéricos , ni mucho menos sobre la facultad del Gobierno para suprimir requisitos como los de licencia ambiental o el registro de venta. Con base en esta ley no hubiera podido dictar el Gobierno la norma en cuestión. Tuvo que apoyarse necesariamente en el numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999.

El Gobierno se excedió en la potestad reglamentaria del artículo 189, numeral 11 que se encuentra sometida al límite que la propia ley impone. El numeral 7,.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999 señalaba que se debería establecer un procedimiento para que las licencias ambientales y sanitarias obtenidas para los productos comerciales pudiesen ser utilizadas por los componentes o ingredientes genéricos.

Es a todas luces ilegal e inconstitucional la norma demandada en cuanto viola claramente los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, el artículo 2 de la Ley 99 de 1993 y 1 y 136 de la Ley 9 de 1979, que establecen una serie de principios tendientes a proteger el medio ambiente y la salud. No puede pretenderse hacer primar el interés individual de la propiedad privada y la libertad de empresa sobre el medio ambiente y la salud.

El artículo 52, numeral 8 de la Ley 99 de 1993 establece como requisito para la importación de plaguicidas, la licencia ambiental, sin hacer distinción entre genéricos y no genéricos. Al pretender extender la licencia ambiental de un producto genérico a todos los demás se lo está excluyendo del régimen de licencia ambiental, lo que no se puede hacer por vía reglamentaria Se desconocen también los artículos 57 y 58 de esta misma ley que establecen el requisito del estudio del impacto ambiental para todas las actividades sometidas a licencia ambiental.

Se confunde la acción popular con la acción de nulidad. No puede pretenderse restablecer el marco de la legalidad en un estado social de derecho con el mecanismo de las acciones de populares.

Alegatos del Dr. Luis Carlos Sáchica.

Las normas acusadas agilizan el trámite de los registros de plaguicidas genéricos, en razón de que es conveniente evitar duplicación innecesaria de trámites y registros ya cumplidos. Un plaguicida genérico no es un tipo de plaguicida. Por el contrario, es un plaguicida que ya ha sido registrado, autorizado su uso en el país y se ha comercializado. Lo que le da la connotación de genérico es la obtención del registro basado en la misma información que utilizaron las instituciones para expedir el registro inicial, cuya patente ha expirado y, por ende, son de dominio público.

Por la extensión y por la naturaleza de los plaguicidas, pueden ser reglamentados como agentes biológicos, físicos y como sustancias peligrosas que se trata en diferentes capítulos de la Ley 9 de 1979. La ley 508 de 1999 es más restrictiva que los plaguicidas dado que el término los "agroquímicos" se refieren a los químicos utilizados en la agricultura parte de los cuales son plaguicidas.

No se puede confundir la inconstitucionalidad con el decaimiento de las normas.

Alegatos del accionante Carlos Olarte.

El Decreto 459 es un reglamento expedido en ejercicio de la potestad consagrada en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución y deriva su pertinencia de la Ley 508 de 1999, en la medida en que de las tres normas invocadas como sustento de su expedición, esta era la única que efectivamente confería al ejecutivo la potestad de reglamentar el tema de plaguicidas genéricos. La ley 9 de 1979 en ninguna parte se refiere a los plaguicidas genéricos y por tanto, mal puede tenerse como fundamento del acto que se demanda.

Un decreto reglamentario deriva su existencia de la ley que complementa y en este sentido su suerte no puede desligarse de la primera por cuanto estos actos no son de carácter autónomo y responden a una necesidad de complementar la normatividad existente.

III- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado, señaló en su concepto:

Los actores plantean tres problemas, en cuanto a la legalidad del Decreto 459 de 2000, a saber: en primer término el Decreto 459 de 2000 fue expedido con fundamento la Ley 508 de 1999 que fue declarada inexequible mediante sentencia C- 557 de 2000 por la Corte Constitucional; en segundo lugar, que el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria puesto que la Ley 9 de 1979, prevé el procedimiento a seguir para otorgar las licencias en todo producto que se comercialice así se haya otorgado licencia aprobando los estudios previos del agroquímico genérico; en tercer lugar, que al no exigirse para la aprobación de los productos objeto de comercialización el estudio correspondiente, se están desconociendo las normas relativas al secreto industrial que ampara aquellos que han efectuado los estudios previos para la viabilidad del agroquímico genérico, tanto para el medio ambiente como para la salud.

Sugiere se solicite la interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena al poner de presente que, la interpretación de las normas comunitarias contenidas en la Decisión 344 del Acuerdo de Cartagena corresponden al Tribunal Andino de Justicia, luego el alcance de los artículos 78 y 79 de dicha normatividad deberá ser fijado por la autoridad competente para el efecto.

Antes de tomar cualquier decisión de fondo, se solicitó a la Corporación que, en ejercicio de la facultad prevista en el inciso 2 del artículo 160 del C.C.A., modificado por el artículo 37 del Decreto 2304 de 1989, disponga la interpretación prejudicial de las normas, con el fin de determinar su alcance y aplicación al caso en estudio.

El hecho de que el acto acusado haya decaído por la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, no constituye per se, causal de nulidad pues la situaciones posterior al nacimiento del acto, con efectos ex nunc, para la que habrá de analizarse el acto acusado a la luz de las normas que sirvieron de fundamento a su expedición.

IV-CONSIDERACIONES DE LA SALA

En primer lugar, considera la Agente del Ministerio Público que es necesario solicitar la interpretación prejudicial de las normas comunitarias contenidas en la Decisión 344 del Acuerdo de Cartagena. La Sala entiende que en el caso sub examine tal interpretación prejudicial no es necesaria puesto que en ninguna de las demandas se citan como violadas disposiciones de normas comunitarias, concepto que sí es menester, a la luz de lo dispuesto en la Ley 17 de 1980 que aprobó el Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, cuando deba interpretarse, por vía prejudicial, las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los países miembros.

La mención que se hace en una de las demandas a normas del Acuerdo de Cartagena no indica que se hayan citado como violadas, porque no lo fueron según el texto dela demanda. Simplemente fue un argumento para fundamentar la violación del artículo 61 de la Constitución Política.

a) Decaimiento del acto administrativo frente a la declaratoria de inexequibilidad de la ley en que se fundamentaba.

Esta Corporación ha precisado a lo largo de su jurisprudencia, que la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se fundamenta el acto administrativo, no produce la nulidad de este último sino la pérdida de su ejecutoria.

Respecto de la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos, el artículo 66 del C.C.A. consagra:

"Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios, mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

a) Por suspensión provisional.

b) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

c) Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

d) Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

e) Cuando pierdan su vigencia".

En relación con este punto, esta Corporación se ha pronunciado en múltiples fallos, destacándose el siguiente aparte de uno de ellos:

"La doctrina ha denominado la causal 2º, DECAIMIENTO DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153 de 1887 " Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución , a las leyes.." y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos.

Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,[1] que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica.

En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición.

No hay , por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.

Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992[2] , pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos." (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de agosto de 2000. Exp. 5722. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete).

Teniendo en cuenta que el Decreto 459 de 2000 tuvo como fundamento de derecho, además de la Ley 508 de 1999, las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 9 de 1979, la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999 hecha por la Corte Constitucional, no produce, per se, su pérdida de ejecutoria. Se entrará entonces al análisis de los cargos restantes.

2. El Decreto 459 de 2000, fue expedido en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 189, numeral 11 de la Constitución, Ley 9 de 1979 y artículo 4, numeral 7.9 de la Ley 508 de 1999.

La Ley 9 de 1979, por la cual se dictan medidas sanitarias, se refiere en el artículo 136 a 144 a los "plaguicidas" en general, y consagra que corresponde al Ministerio de Salud establecer las normas para la protección de la salud y la seguridad de las personas contra los riesgos que se deriven de la fabricación, almacenamiento, transporte, comercio, uso o disposición de plaguicidas. Señala el artículo 137:

"Artículo 137. Para la importación, fabricación o comercio de cualquier plaguicida, se requerirá registro expedido conforme a lo establecido en la presente Ley y su reglamentación. Este registro sólo podrá ser expedido por la autoridad competente cuando a juicio del Ministerio de Salud el plaguicida en cuestión no represente un grave riesgo para la salud humana y el ambiente y no sea posible su sustitución adecuada por productos menos peligrosos.

Parágrafo. Los plaguicidas que en la fecha de vigencia de la presente Ley cuenten con la licencia del ICA y con certificado de uso de Salud Pública, se consideran registrados pero quedarán sujetos a la renovación de dicho registro en el lapso que establezca el Ministerio de Salud".

Esta norma, que permanece vigente, se refiere entonces a toda clase de plaguicidas sin distinguir si son genéricos o no, y por tanto, al expedirse el Decreto 459 de 2000, se estaba también reglamentando el alcance de sus disposiciones que constituyen fundamento de derecho del decreto acusado.

El Decreto 459 de 2000 (marzo 14), se fundó también, en el artículo 4, numeral 7.9 de la Ley 508 de 2000, que fue posteriormente declarada inexequible mediante sentencia C-557 del 16 de mayo de 2000 pero que, al momento de su expedición, estaba plenamente vigente y que establecía:

"Artículo 4. Salud.

(...)

7. Sector agropecuario.

7.9 Política de insumos agropecuarios.

Se le otorgará prioridad a los proyectos cofinanciados para el control integrado de plagas y la consiguiente transferencia de tecnología especialmente en cultivos de ciclo corto, para disminuír costos y mejorar la competitividad.

El Gobierno Nacional adecuará la reglamentación para permitir de manera inmediata la masiva utilización de agroquímicos genéricos, permitiendo que las licencias sanitarias y ambientales expedidas a productos comerciales se extiendan de manera automática a sus componentes genéricos. Con ello se busca la disminución de los costos de producción".

Según el citado numeral, el Gobierno Nacional adecuaría la reglamentación para permitir la "masiva utilización de agroquímicos genéricos", permitiendo que las licencias sanitarias y ambientales expedidas a productos comerciales se extiendan de manera automática a sus componentes genéricos. Con ello se busca la disminución de los costos de producción.

Precisamente lo que hizo el Decreto 459 de 2000 fue cumplir fielmente con la voluntad del legislador al establecer que para la expedición del concepto toxicológico de la licencia ambiental y el Registro de Venta de los plaguicidas genéricos no es necesaria la presentación de los estudios toxicológicos, ni la caracterización del producto para evaluación del impacto ambiental , siempre que el Ministerio de Salud, el Ministerio del Medio Ambiente o el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, respectivamente, hayan expedido con anterioridad dicho concepto, licencia o registro para el mismo plaguicida y "siempre que se trate de las mismas características y usos del producto anteriormente evaluado...".

La misma norma dispone que para comprobar que se trata del mismo plaguicida anteriormente evaluado, debe presentarse un certificado de análisis químico cualitativo y cuantitativo emitido por un laboratorio nacional o internacional debidamente registrado ante el ICA, en el cual se demuestre que el perfil del ingrediente activo grado técnico, de los aditivos en la formulación e impurezas, están dentro del rango de las especificaciones técnicas del producto anteriormente evaluado.

Al reglamentar el numeral 7.9 del artículo 4 de la Ley 508 de 1999, el Decreto 459 de 2000 no se excedió en el uso de la facultad reglamentaria sino que, por el contrario, desarrolló fielmente el precepto legal, dentro de los parámetros que supone la reglamentación prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

En la norma acusada, se entra a definir a los "plaguicidas genéricos" como aquellos que se encuentran en estado de la técnica y se consideran de dominio público.

Técnicamente, qué son los plaguicidas genéricos

Heiko Schwertner, en el escrito " La utilización de Agroquímicos "El caso de los Genéricos", que obra en el expediente 2-6373 los define así:

" La definición clásica es que es un producto igual a un producto de marca registrada y que generalmente se denomina con la sustancia activa....Hay cuatro razones por las cuales existen los productos genéricos:

La primera y la más importante es que el ingrediente activo no tiene mayor protección por el hecho de que tenga una patente; la segunda es que todas las tecnologías de producción sean conocidas no solo por el productor original; en tercer lugar no existen restricciones internacionales debido a su comportamiento toxicológico; el DTT como ustedes saben, es una sustancia crítica y tiene muchísimas restricciones internacionales de manera que ya no se puede comercializar. La cuarta es que no existen restricciones al comercio internacional ni siquiera por parte de los sistemas políticos".

(...)

Los plaguicidas genéricos son seguros porque se conoce la toxicología y el comportamiento ambiental. También hay un amplio rango de aplicaciones técnicas, los métodos han sido verificados y conocidos, no solamente por parte de los productores, sino que también existe un rango técnico amplio porque son muchos los países que los utilizan y muchos los ponen a prueba."

El término de genérico alude al nombre común asignado al ingrediente activo de un plaguicida no patentado por una organización de normalización.

La Constitución Política consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano así como la obligación del Estado de dirigir, organizar y reglamentar la prestación de los servicios de salud y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, haciendo responsables a quienes, en la producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.

Al propio tiempo, el artículo 333 de la Carta Política reconoce que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común y para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia se reconoce como un derecho de todos que supone responsabilidades. En el inciso final de este artículo se consagra:

"La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación".

Fue precisamente la ley, tanto la 9 de 1979 como la 508 de 1999, la que se refirió a los plaguicidas, en forma general la primera, y específica la segunda, abriendo las puertas a la reglamentación que recogió el Decreto 459 de 2000, que no vulnera ninguna de las disposiciones constitucionales o legales a que se refieren los accionantes.

Todo por cuanto, es imperativo conciliar, por un lado, la obligación constitucional de proteger la salud y el ambiente de todas las personas y, por el otro, la libertad económica y de empresa garantizadas en el mismo texto constitucional. La Sala, por lo tanto, denegará las pretensiones de las demandas.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de las demandas contenidas en los expedientes 6344, 6373 y 6420.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de marzo siete (7) del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MANUEL S. URUETA AYOLA

Ausente con excusa


[1]Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo.. Expediente 12005. Sección tercera del Consejo de Estado

[2]Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez.