Ir a la encuesta de percepción

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000245SENTENCIAPRIMERA1100103240002000637201(6372)200207/02/2002SENTENCIA__PRIMERA__1100103240002000637201(6372)__2002_07/02/2002100002452002UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL - Naturaleza jurídica / AERONAUTICA CIVIL - Jurisdicción, competencia, objetivos, funciones / SERVICIO DE TRANSPORTE AEREO - Servicio público esencial / TRANSPORTE AEREO - Manual de reglamentos aeronáuticos y tratados o convenios internacionales Los artículos 68 a 70 del Decreto 2171 de 1992, consagran la naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la jurisdicción, competencia y objetivos de la misma, y sus funciones. A su vez, el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, establece que el modo de transporte aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y por los tratados, convenios, acuerdos y prácticas internacionales debidamente adoptados por Colombia. Según el artículo 48 de la Ley 105 de 1993, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil está autorizada, para efectos de la descentralización aeroportuaria, entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a entidades departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que estas los administren en forma directa o indirecta; celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos; ejercer funciones de reglamentación, control, supervisión y sanción sobre quienes prestan los servicios aeroportuarios; realizar estudios y diseños para especializar el uso de los aeropuertos; mejorar la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegación; autorizar, limitar o suspender rutas aéreas. NOTA DE RELATORIA : Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, y se reiteró en sentencia de 2 de noviembre de 2000 (Expediente núm. 5773, Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). DIRECCION GENERAL DE TRANSPORTE AEREO - Inexistencia de duplicidad de funciones con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil / AERONAUTICA CIVIL - Inexistencia de duplicidad de funciones la Dirección General de Transporte Aéreo del Mintransporte / DUPLICIDAD DE FUNCIONES - Inexistencia entre Aeronáutica civil y Dirección General de Transporte Aéreo / ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES - La facultad del Presidente de modificarla lleva implícita la de dejar sin efecto las disposiciones legales que la fijaban Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado (Decreto 101 de 2000 art. 4 numeral 8, 25, 38, 39 y 49), que contiene las funciones de la Dirección General del Transporte Aéreo y confrontarlo con las funciones asignadas a la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil (Decreto 2170 de 1992, art. 70) no se vislumbra la duplicidad de funciones a que alude la demanda en cuanto a que la mencionada Dirección tiene a su cargo la función de asesoría, diseño de políticas en materia de transporte aéreo y coordinación con las actividades de la Aerocivil, en tanto que a ésta le corresponde su ejecución; y dado que propenden por un mismo fin, como es la prestación del servicio de transporte aéreo en forma eficiente, oportuna y adecuada, se observa necesariamente una correlación entre las mismas, lo que se haya en total armonía con el principio consagrado en el artículo 54, literal e), de la Ley 489 de 1998, que busca garantizar coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, y que no resulta ajeno a los principios de modernización, eficiencia y administración gerencial que en materia de reestructuración administrativa consagra el artículo 37 de la Ley 105 de 1993, que también se invoca como sustento del acto acusado. Finalmente, resalta la Sala que la facultad de "Modificar la estructura...." de las entidades señaladas en el artículo 189, numeral 16 de la Carta Política, lleva implícita la de dejar sin efecto las disposiciones legales que fijaban una estructura diferente, siempre cuando se haga "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", como quedó visto en este caso. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil dos (2002)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOJAIME ANTONIO CARVAJAL TORODeclaratoria de nulidad de los artículos 4º, numeral 8, 25, 38, 39 y 49 del Decreto 101 de 2 de febrero de 2000, "por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones".Identificadores10010000246true307Versión original10000246Identificadores

Fecha Providencia

07/02/2002

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Norma demandada:  Declaratoria de nulidad de los artículos 4º, numeral 8, 25, 38, 39 y 49 del Decreto 101 de 2 de febrero de 2000, "por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones".

Demandante:  JAIME ANTONIO CARVAJAL TORO


UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL - Naturaleza jurídica / AERONAUTICA CIVIL - Jurisdicción, competencia, objetivos, funciones / SERVICIO DE TRANSPORTE AEREO - Servicio público esencial / TRANSPORTE AEREO - Manual de reglamentos aeronáuticos y tratados o convenios internacionales

Los artículos 68 a 70 del Decreto 2171 de 1992, consagran la naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la jurisdicción, competencia y objetivos de la misma, y sus funciones. A su vez, el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, establece que el modo de transporte aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y por los tratados, convenios, acuerdos y prácticas internacionales debidamente adoptados por Colombia. Según el artículo 48 de la Ley 105 de 1993, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil está autorizada, para efectos de la descentralización aeroportuaria, entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a entidades departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que estas los administren en forma directa o indirecta; celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos; ejercer funciones de reglamentación, control, supervisión y sanción sobre quienes prestan los servicios aeroportuarios; realizar estudios y diseños para especializar el uso de los aeropuertos; mejorar la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegación; autorizar, limitar o suspender rutas aéreas.

NOTA DE RELATORIA : Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, y se reiteró en sentencia de 2 de noviembre de 2000 (Expediente núm. 5773, Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

DIRECCION GENERAL DE TRANSPORTE AEREO - Inexistencia de duplicidad de funciones con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil / AERONAUTICA CIVIL - Inexistencia de duplicidad de funciones la Dirección General de Transporte Aéreo del Mintransporte / DUPLICIDAD DE FUNCIONES - Inexistencia entre Aeronáutica civil y Dirección General de Transporte Aéreo / ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES - La facultad del Presidente de modificarla lleva implícita la de dejar sin efecto las disposiciones legales que la fijaban

Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado (Decreto 101 de 2000 art. 4 numeral 8, 25, 38, 39 y 49), que contiene las funciones de la Dirección General del Transporte Aéreo y confrontarlo con las funciones asignadas a la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil (Decreto 2170 de 1992, art. 70) no se vislumbra la duplicidad de funciones a que alude la demanda en cuanto a que la mencionada Dirección tiene a su cargo la función de asesoría, diseño de políticas en materia de transporte aéreo y coordinación con las actividades de la Aerocivil, en tanto que a ésta le corresponde su ejecución; y dado que propenden por un mismo fin, como es la prestación del servicio de transporte aéreo en forma eficiente, oportuna y adecuada, se observa necesariamente una correlación entre las mismas, lo que se haya en total armonía con el principio consagrado en el artículo 54, literal e), de la Ley 489 de 1998, que busca garantizar coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, y que no resulta ajeno a los principios de modernización, eficiencia y administración gerencial que en materia de reestructuración administrativa consagra el artículo 37 de la Ley 105 de 1993, que también se invoca como sustento del acto acusado. Finalmente, resalta la Sala que la facultad de "Modificar la estructura...." de las entidades señaladas en el artículo 189, numeral 16 de la Carta Política, lleva implícita la de dejar sin efecto las disposiciones legales que fijaban una estructura diferente, siempre cuando se haga "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", como quedó visto en este caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6372-01(6372)

Actor: JAIME ANTONIO CARVAJAL TORO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano JAIME ANTONIO CARVAJAL TORO, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 4º, numeral 8, 25, 38, 39 y 49 del Decreto 101 de 2 de febrero de 2000, "por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones", expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos:

1º: Que se violaron los artículos 150, numeral, 7 y 189 numeral, 16 de la Constitución Política; 6, 54, literales a), e) y k) de la Ley 489 de 1998; 37, 47 y 48 de la Ley 105 de 1993; 68, 69 y 70 del Decreto 2171 de 1992; y 68 de la Ley 336 de 1996, porque al expedir el Decreto demandado, el Gobierno Nacional excedió las atribuciones de la ley marco de función administrativa y las leyes especiales que regulan el transporte.

Sostiene que si bien es cierto la Constitución de 1991 le otorgó al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, atribuciones tales como: reordenar la estructura de la Administración central mediante la creación, fusión o supresión, y modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, no lo es menos, que para lo anterior debe sujetarse a las reglas generales que para tal efecto dicte el Legislador, esto es, mediante la expedición de una Ley que señale el ámbito de acción y decisión del Ejecutivo.

Que para tal efecto, el Legislador expidió la Ley 489 de 1998, en cuyo artículo 54 definió las reglas con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional; y, de la misma manera, en materia de transporte expidió el Decreto 2171 de 1992, con fundamento en el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, que, a su vez, fue modificado por la Ley 105 de 1993, que entre otras cosas, establece que las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte.

Señala que el decreto acusado crea la Dirección General de Transporte Aéreo como dependencia interna del Ministerio de transporte, con idénticas funciones a las que la ley le otorga a la mencionada unidad, tales como la conformación, mantenimiento, administración y vigilancia de la infraestructura aeroportuaria y aeronáutica, la descentralización aeroportuaria y funciones regulatorias en materia de transporte.

Expresa que con la regulación acusada, el Ejecutivo no sólo asume funciones legislativas privativas del Congreso de la República, sino que viola el principio de legalidad y jerarquía de normas y contraviene el principio de coordinación, establecido en la ley marco de la función pública, creando de esta manera una duplicidad de funciones, y generando así conflictos administrativos serios.

2º: Manifiesta que se violaron los artículos 4º, 150, numeral 7, y 189, numeral 16 de la Constitución Política; 49 de la Ley 105 de 1993, en la redacción que le da el artículo 69 de la Ley 336 de 1996, porque a través de un Decreto Ejecutivo se está derogando una Ley, lo que vulnera el principio de legalidad, amén de que hay un exceso en las atribuciones ejecutivas del Presidente en materia de estructura de la Administración sometida a fijación de criterios por la norma legal.

A su juicio, las Leyes 105 de 1993 y la Ley 336 de 1996, leyes marco del transporte, fijaron de manera íntegra y completa la estructura y funciones del Consejo Superior Aeronáutico, sin dejar espacio ni competencia residual al Ejecutivo para que por un Decreto, sin fuerza de ley, pudiera modificar la estructura y competencias de dicho órgano directivo.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

II.1.1-. La Nación- Ministerio de Transporte, a través de apoderado contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, aduciendo al efecto, en esencia, lo siguiente:

Que el Gobierno Nacional sí está investido de las facultades legales para expedir Decretos como el acusado, en desarrollo de lo consagrado en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política.

Destaca que, según la Corte Constitucional (Sentencia C-295/95), en la determinación del objeto de las entidades descentralizadas opera el fenómeno de la especificidad, por lo que unas son las funciones que corresponden a una Dirección del Ministerio de Transporte y otras a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; que aquélla no tiene la misma categoría que ésta pues carece de autonomía administrativa, financiera y personería propias, mientras que la Aerocivil es una entidad descentralizada que cumple funciones administrativas a cargo del Ministerio de Transporte.

Enfatiza en que la jerarquía legal que se pretende mantener no ha sufrido alteración alguna. El principio de legalidad se mantiene en la medida que la voluntad del legislador consiste en cambiar el contenido estructural y funcional de la Administración Pública en el marco que se considera dinámico, en razón de las nuevas previsiones de la realidad social, política y económica del país.

II.1.2-. La Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones argumentó, en síntesis, que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto acusado lo hizo con sujeción a los principios y reglas generales definidos por la Ley 489 de 1998, en su artículo 54, regulando un aspecto de la parte dinámica de la Administración Pública, en este caso, de unos elementos internos del Ministerio de Transporte, como son la Dirección General de Transporte Aéreo y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

Asevera que la modificación que realiza el Gobierno Nacional responde a la necesidad de implementar una instancia de diseño de las políticas y lineamientos generales de este sector administrativo y otra de carácter técnico dedicado a la ejecución de dicha política, tratando así de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, contrario a la supuesta duplicidad de funciones alegada por el demandante.

II.1.3.- La ciudadana DIOSELINA PARRA DE RINCÓN, intervino en calidad de impugnante, aduciendo que en materia de estructura de la administración pública la Carta Política ha otorgado al legislador y al ejecutivo concurrencia de funciones (artículos 150, numeral 7, y 189, numeral 16).

Fundamentándose en la jurisprudencia de la Corte Constitucional concluye que el Decreto acusado se dictó en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 189, numeral 16 de la Carta, atendiendo principios y lineamientos generales fijados por el legislador a través de las leyes 105 de 1993 y 489 de 1998.

A su juicio, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ejecuta, administra y realiza todas las actividades necesarias para la adecuada y eficaz prestación del servicio de transporte aéreo, de conformidad con las políticas y lineamientos generales que fije el Ministerio de Transporte, por lo que resulta claro que cumplen funciones disímiles pero que apuntan a un idéntico fin, cual es la prestación eficiente, oportuna y adecuada de un servicio público, que las normas demandadas han recogido puntualmente.

Finalmente, arguye que los artículos 68 a 70 del Decreto 2171 de 1992 que se aducen violados nunca entraron a regir, porque el artículo 160, ibídem, condicionó la vigencia de la estructura y de las funciones de Ministerio de Transporte y de las entidades adscritas y vinculadas, a que se promulgara antes del 31 de diciembre; y que como la Ley 105 y el Decreto 2724 se expidieron el 30 y 31 de diciembre de ese mismo año, se entiende que se sustituyeron para todos los efectos los citados artículos del Decreto 2171, en especial los relacionados con los órganos y funciones de la Aeronáutica Civil.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, con base en los lineamientos normativos y jurisprudenciales que se han esbozado en torno de este tema, para el ejercicio de la atribución establecida en el artículo 189, numeral 16, de la Carta Política, se requiere de una ley que fije los criterios y reglas generales a fin de que con sujeción a ellos el Presidente de la República pueda modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales.

Señala que al existir la Ley Marco para el ejercicio de tal atribución, contrario a lo afirmado por el actor, el Gobierno sí podía expedir un Decreto para modificar la estructura de la Administración, con fundamento en los principios y reglas generales fijadas por el legislador a través de las Leyes 105 de 1993 y 489 de 1998; y que el hecho de que la Corte Constitucional haya declarado inexequibles algunos de los principios contenidos en los literales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 de la Ley 489, no implica que consecuentemente se produzca la inconstitucionalidad del Decreto acusado, ya que este se expidió acorde con los parámetros fijados en él y en el artículo 37 de la Ley 105 de 1993.

Señala que no hay superposición de funciones, pues cada entidad tiene funciones propias, una, (la Dirección General de Transporte Aéreo),de fijación de políticas, y la otra (la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil), de ejecución de las mismas.

Finalmente, aduce que no se desconoce el principio de legalidad, en cuanto considera la actora que el Decreto acusado derogó disposiciones con fuerza de ley, pues los Decretos expedidos en desarrollo de una ley marco tienen carácter jerárquico superior a Decretos reglamentarios y pueden derogar leyes anteriores, como lo precisó el Consejo de Estado con ponencia del Consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora en sentencia de 11 de junio de 1998 (expediente núm. 17.176).

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Prevén las normas acusadas:

"Artículo 4º. El Ministerio de Transporte tendrá la siguiente estructura:

..........

8. Dirección General del Transporte Aéreo...".

"Artículo 25. Dirección General de Transporte Aéreo. La Dirección General de Transporte Aéreo cumplirá las siguientes funciones:

1. Asesorar al Ministro en la formulación de la política del Gobierno Nacional en materia de transporte aéreo.

2. Coordinar con la Aerocivil las actividades necesarias para conformar, mantener, suministrar y vigilar la infraestructura aeroportuaria y aeronáutica.

3. Velar por la correcta ejecución de las actividades de control, seguridad e infraestructura, del transporte aéreo.

4. Propiciar la participación privada en el desarrollo y operación de la infraestructura aeroportuaria.

5. Velar por el mantenimiento actualizado del inventario de la infraestructura aeroportuaria aeronáutica, en coordinación con las entidades territoriales.

6. Colaborar con las instancias pertinentes en el proceso de descentralización aeroportuaria.

7. Mantener un sistema de información para el transporte aéreo y su infraestructura, que proporcione los datos estadísticos para el sector público y privado.

8. Coordinar con la Aerocivil el desarrollo actualizado de los reglamentos aeronáuticos y velar por su correcta aplicación.

9. Mantener informadas a la comunidades, gremios y usuarios sobre los proyectos en el modo de su competencia y su contribución al desarrollo.

10. Las demás que les sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia".

"Artículo 38. Integración del Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Aerocivil. El Consejo Directivo de la Aerocivil estará integrado por cuatro miembros así:

1. El Ministro de Transporte o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá.

2. El Director del DNP o su delegado.

3. Dos delegados del Presidente de la República, expertos en materia aeronáutica.

La representación legal de la Aerocivil está a cargo del Director General, quien es agente del Presidente de la República y es de su libre nombramiento y remoción.

El Director General asistirá a las reuniones del Consejo Directivo con derecho a voz y voto. Así mismo podrán asistir con derecho a voz el Director General de Transporte Aéreo y el Jefe de la Oficina de Planeación del Ministerio de Transporte, cuando así lo considere el Consejo Directivo".

"Artículo 39. Funciones del Consejo Directivo de la Aerocivil. De conformidad con la ley 489, son funciones del Consejo Directivo de la Aerocivil:

1. Definir la política general de la entidad.

2. Orientar los planes y programas de la entidad y verificar su cumplimiento.

3. Estudiar y proponer al gobierno las políticas en materia de aviación.

4. Orientar el funcionamiento general de la entidad y verificar su conformidad con los planes, programas, orientaciones y políticas adoptados por el Ministerio de Transporte.

5. Aprobar el anteproyecto de presupuesto de la entidad y sus modificaciones de conformidad con la ley.

6. Aprobar los estados financieros de la Aerocivil que presente a consideración su Director.

7. Adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca.

8. Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que considere pertinentes.

9. Aprobar la celebración de contratos de concesión y nuevos proyectos.

10. Delegar en el director, en todo o en parte, temporal o definitivamente, algunas de sus funciones.

11. Conceptuar sobre los tratados públicos relacionados con la Aeronáutica Civil y proponer al Gobierno la denuncia de aquellos que considere contrarios al interés nacional.

12. Darse su propio reglamento.

13. Las demás que le sean asignadas por la autoridad competente.

Parágrafo. Para el ejercicio de la función consagrada en el numeral 6 del presente artículo, el Director General de la Aerocivil no tendrá derecho a voto. La aprobación de los estados financieros la harán los demás miembros del Consejo Directivo por mayoría simple".

"Artículo 49. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los artículos 1º, 5º, 6º, 10 a 42 del Decreto 2171 de 1992, el artículo 49 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 69 de la Ley 336 de 1996".

Las normas que se invocan como quebrantadas prevén que corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política); que corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley (artículo 189, numeral 16, ibídem); que en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales (artículo 6º de la Ley 489 de 1998); que los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional son, entre otros, evitar la duplicidad de funciones, garantizar la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias y no crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuídas a otras entidades públicas de cualquier orden (artículo 54, literales a), e) y k), ibídem).

El artículo 37 de la Ley 105 de 1993, que también se señala como vulnerado, consagra los principios para la reestructuración administrativa (modernización, eficiencia, administración gerencial, capacitación, administración funcional, especialización, descentralización, seguridad y competitividad laboral).

El artículo 47, ibídem, señala que las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; y en el artículo 48, ibídem, prevé que dicha Unidad podrá entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a entidades departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que éstas los administren en forma directa o indirecta; que podrá celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos de propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional, con entidades especializadas o con asociaciones regionales, en las cuales la participación estatal no podrá ser superior al 50%; y que la autoridad aeronáutica ejercerá funciones de reglamentación, control, supervisión y sanción sobre quienes presten los servicios aeroportuarios y en caso de violación a sus normas o reglamentos conservará la posibilidad de intervenirlos, pudiendo asumir directamente la prestación del servicio; que será función prioritaria de la Aeronáutica Civil el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegación requeridas para los aeropuertos a donde se desplacen la aviación general y las escuelas de aviación; que dicha entidad, con el fin de especializar los aeropuertos del país, puede regular el uso del equipo que debe operar en cada uno de ellos, así como autorizar, limitar o suspender las rutas aéreas; y que conservará el control del tráfico aéreo y la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las ayudas aéreas, así como ejercerá una adecuada supervisión sobre la seguridad aérea y el control técnico.

Los artículos 68 a 70 del Decreto 2171 de 1992, consagran la naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la jurisdicción, competencia y objetivos de la misma, y sus funciones.

A su vez, el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, establece que el modo de transporte aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y por los tratados, convenios, acuerdos y prácticas internacionales debidamente adoptados por Colombia.

Básicamente, la inconformidad del actor se contrae a que, a su juicio, las normas acusadas están creando una duplicidad de funciones entre la Dirección General de Transporte Aéreo y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, lo cual resulta violatorio de las disposiciones constitucionales y legales antes mencionadas.

El acto acusado fue expedido con fundamento, entre otras disposiciones, en el artículo 189, numeral 16, de la Carta Política, el cual prevé:

"Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".

Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta "…encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….".

Igualmente, el acto acusado cita como sustento el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

Al respecto, cabe señalar que los literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, y en ellos se trazaron los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional.

Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, y se reiteró en sentencia de 2 de noviembre de 2000 (Expediente núm. 5773, Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia de 15 de junio:

…"Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998, que contiene tales principios y reglas….".

Según se afirma en la demanda, el Decreto acusado crea la Dirección General de Transporte Aéreo como dependencia interna del Ministerio de Transporte, con idénticas funciones a las que la ley le otorga a la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil.

Para establecer la veracidad de la censura, es menester consultar las funciones de la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil y compararlas con las contenidas en el Decreto cuestionado.

Según el artículo 70 del Decreto 2171 de 1992 a dicha entidad le corresponde:

"1.- Organizar, coordinar, regular, controlar y asistir la navegación aérea en todo el espacio aéreo nacional y ejercer soberanía sobre el mismo.

2.- En lo de su competencia, prestar los servicios necesarios para garantizar la operación segura y eficaz del transporte aéreo. Para tal efecto, se dará aplicación a los sistemas de contraprestación respectivos.

3.- Desarrollar, interpretar y aplicar en todos sus aspectos las normas sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su cumplimiento.

4.- Desarrollar la política tarifaria en materia de transporte aéreo, nacional e internacional.

5.- Efectuar los estudios y ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener, administrar, operar y vigilar la infraestructura aeronáutica que sea de su competencia, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo anterior.

6.- Dirigir, organizar y operar, con exclusividad y en lo de su competencia, las comunicaciones aeronáuticas.

7.- Velar por el desarrollo ordenado y seguro de la infraestructura aeronáutica. En ejercicio de dicha función le corresponde autorizar toda obra o actividad vinculada con este aspecto y tomar todas las medidas necesarias para impedir o evitar acciones que tiendan a generar situaciones de riesgo en la operación aérea. En virtud de lo anterior, podrá obligar la suspensión de cualquier obra no autorizada o que estándolo, se aparte de los términos autorizados por la Entidad.

8.- Imponer sanciones a quienes infrinjan los reglamentos por ella expedidos, sanciones que podrán consistir en amonestaciones, multas, suspensión o cancelación de matrículas, registros, permisos, licencias o autorizaciones, conforme lo determine el Gobierno Nacional.

9.- Establecer las tasas, tarifas, derechos y demás cobros que deben pagar las personas naturales o jurídicas por los servicios que les preste la Aeronáutica Civil y por la expedición de permisos, licencias, autorizaciones y matrículas. Aplicar, liquidar y recaudar las mismas y llevar el registro estadístico correspondiente.

10.- Coordinar sus funciones con las demás entidades que tengan a su cargo funciones complementarias a la aviación y el transporte aéreo.

11.- Conducir, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, las relaciones con las Autoridades Aeronáuticas de otros países y con Organismos Internacionales de aviación civil.

12.- Presentar informes periódicos al Ministerio de Transporte sobre la ejecución del Plan Modal de Transporte Aéreo, para efectos del análisis de gestión por parte de la Dirección de Transporte Aéreo.

13.- Comprar o arrendar los bienes muebles e inmuebles que se necesiten para el servicio de la Entidad, proveer lo necesario para su adecuación, mantenimiento o conservación y vigilancia, y vender o dar en arrendamiento aquellos que estando a su disposición, no se requieran para su servicio.

14.- Celebrar con los usuarios de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, o con las Entidades que tengan relación con ésta, para la compra o venta de servicios.

15.- Proveer los recursos requeridos para la realización de los estudios y de las obras necesarias para conformar la infraestructura aeronáutica de su competencia, para su adquisición, adecuación, mantenimiento o conservación y vigilancia, celebrar los contratos que se requieran para tales efectos.

16.- Las demás que le señale la ley, o le delegue el Ministro de Transporte".

Según el artículo 48 de la Ley 105 de 1993, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil está autorizada, para efectos de la descentralización aeroportuaria, entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a entidades departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que estas los administren en forma directa o indirecta; celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos; ejercer funciones de reglamentación, control, supervisión y sanción sobre quienes prestan los servicios aeroportuarios; realizar estudios y diseños para especializar el uso de los aeropuertos; mejorar la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegación; autorizar, limitar o suspender rutas aéreas.

Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado, que contiene las funciones de la Dirección General del Transporte Aéreo y confrontarlo con las funciones asignadas a la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil no se vislumbra la duplicidad de funciones a que alude la demanda y comparte el criterio de la Agencia del Ministerio Público en cuanto a que la mencionada Dirección tiene a su cargo la función de asesoría, diseño de políticas en materia de transporte aéreo y coordinación con las actividades de la Aerocivil, en tanto que a ésta le corresponde su ejecución; y dado que propenden por un mismo fin, como es la prestación del servicio de transporte aéreo en forma eficiente, oportuna y adecuada, se observa necesariamente una correlación entre las mismas, lo que se haya en total armonía con el principio consagrado en el artículo 54, literal e), de la Ley 489 de 1998, que busca garantizar coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, y que no resulta ajeno a los principios de modernización, eficiencia y administración gerencial que en materia de reestructuración administrativa consagra el artículo 37 de la Ley 105 de 1993, que también se invoca como sustento del acto acusado.

Finalmente, resalta la Sala que la facultad de "Modificar la estructura...." de las entidades señaladas en el artículo 189, numeral 16 de la Carta Política, lleva implícita la de dejar sin efecto las disposiciones legales que fijaban una estructura diferente, siempre cuando se haga "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", como quedó visto en este caso.

Así pues, debe la Sala denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de febrero de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA