Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Norma demandada:  declaratoria de nulidad del Decreto 895 de 18 de mayo de 2000, "por el cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994".

Demandante:  ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER

FACULTAD REGLAMENTARIA - Comprende todas las leyes / JUSTICIA ROGADA - Aplicación

Del contenido de dicho canon constitucional (artículo 189 numeral 11) no emerge la conclusión a la que arriba el actor, en el sentido de que la Carta Política solo autoriza al Presidente de la República para reglamentar las leyes ordinarias, pues tal disposición se refiere en forma general a todas las leyes, sin entrar a distinguirlas. En el caso sub examine, el actor no señaló cuales de las disposiciones del Decreto acusado excedió los límites de la potestad reglamentaria, ni mucho menos indicó la razón del exceso. En estas condiciones, dado el carácter rogado de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede la Sala entrar a confrontar cada una de aquéllas con los textos de la Ley 134 de 1994 objeto de reglamentación.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 19 de febrero de 1998 expediente AI-015, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola. Igualmente se cita sentencia de 21 de junio de 2001, expediente núm. 6378, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, en la que, precisamente, se analizaron unas normas del Decreto 895 de 2000 aquí acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6335-01(6335)

Actor: ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano y abogado ANDRES DE ZUBIRÍA SAMPER, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 895 de 18 de mayo de 2000, "por el cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994", expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación.

1º: Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 152 de la Constitución Política, la Ley 134 de 1994 es de carácter estatutario, leyes éstas que no pueden ser reglamentadas ni por el legislativo, a través de leyes ordinarias, y menos, por el Gobierno Nacional, a través de un Decreto Reglamentario.

2°: Agrega que el artículo 1° de la Carta Política, estableció expresamente lo que puede denominarse como las características de la organización estatal en Colombia, así: 1) Estado social de derecho, en el sentido de que existen tanto un ordenamiento jurídico, como unos mecanismos para hacerlo cumplir (acción de tutela, acción de cumplimiento y acciones populares); 2) República unitaria, al conservarse un Estado de tipo centralista; 3)Con descentralización y autonomía de las entidades territoriales, ya que algunas funciones públicas les corresponde asumirlas a los entes

territoriales: regiones, departamentos, provincias, municipios, distritos y territorios indígenas; 4) Democrático, en el sentido de la forma de gobierno prevaleciente; 5) Participativo, al incorporar mecanismos de participación política (ciudadana) y comunitaria (social); y 6) Pluralista, desde la perspectiva política, ideológica, religiosa, étnica y cultural.

Que al confrontar la precitada norma constitucional con el acto administrativo acusado, se advierte que la vulnera en forma directa, dado que el ejecutivo se arroga una función exclusiva del legislativo, cual es la de expedir leyes de carácter estatutario.

3°: Aduce que conforme al artículo 152, ibídem, "Mediante leyes estatutarias el Congreso de la República regulará las siguientes materias: d). Instituciones y mecanismos de participación ciudadana".

4°: Señala que el artículo 153, ibídem, precisa el trámite especial que se debe surtir para la discusión y aprobación de las leyes estatutarias.

Que existen cuatro clases de leyes: las orgánicas, que son las más generales después de la Constitución, a las cuales está sujeta la actividad legislativa posterior (reglamentos del Congreso, planeación, presupuestación y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales), de acuerdo con el artículo 151, ibídem; las estatutarias, que regulan en forma exclusiva cinco materias a saber: derechos y deberes fundamentales; la administración de justicia; organización de los partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y las funciones electorales; las ordinarias, que son las que expide el legislativo en ejercicio de sus funciones propias, contenidas en el artículo 150; y las marco, que son creación de la doctrina y la jurisprudencia nacionales, referidas a normas expedidas por el legislativo en forma genérica para que el Gobierno las implemente, como son las atinentes a materias salariales y prestacionales.

A juicio del actor se vulneraron los citados artículos 152 y 153, porque el Decreto acusado se refiere exactamente a las mismas materias que son reguladas en la Ley 134 de 1994.

6°: Que la Carta Política solo autoriza al Gobierno para reglamentar las leyes ordinarias y jamás las estatutarias u orgánicas, conforme se deduce del texto del artículo 189, pues ello es del resorte del legislativo.

7°: Que el artículo 91, ibídem, precisa como competencia del jefe del Ejecutivo nacional la de: "Ejercer potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de leyes.

Que de lo anterior se concluye que el único competente para expedir normas de carácter estatutario es el legislativo.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio del Interior - a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que no existe duda alguna sobre la competencia del legislativo en la expedición de las leyes estatutarias dentro de los parámetros de los artículos 151 y 152 de la Constitución Política.

Agrega que en el numeral 11 del artículo 189, ibídem, no se establecen excepciones, limites, ni restricciones expresas frente a la facultad reglamentaria del Presidente, de las cuales se infiera que no está legitimado para expedir cuando se considere que en la ley, así ésta sea estatutaria, faltan pormenores para su correcta aplicación y que se requiera proveer la regulación de esos detalles, con lo cual no se usurpan las facultades y autonomía del Congreso de la República, no se vulnera el concepto del Estado Social del Derecho, y, por ende, no se abusa del poder reglamentario como suprema autoridad administrativa.

A su juicio, era dable hacer la reglamentación a través del decreto acusado, máxime si se determina que las materias contenidas en éste no exceden la voluntad del legislador, por un parte, y por otra, que en el texto acusado, se limita el ejecutivo a hacer implícito lo que está expreso en la Ley 134 de 1994, fundamento de la reglamentación de los aspectos operativos, establecido en la parte considerativa y el artículo 1° del texto acusado.

Que la Corte Constitucional en sentencias C-145, C-313 y C-425 de 1994, ha sostenido que las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero que no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan; y que si se prohijara la tesis extrema de que la totalidad de las implicaciones o facetas propias de los derechos constitucionales fundamentales deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, se llegaría a la situación absurda de configurar un ordenamiento integrado en su mayor parte por esta clase de leyes, que, al expandir en forma inconveniente su ámbito, petrificarían una enorme proporción de normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de su contenido, dejándole un escaso margen de operatividad, al punto tal de que lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa, por lo que se impone, entonces, en cuanto toca con los derechos fundamentales, una interpretación restrictiva de la reserva de la ley estatutaria.

Agrega, que en lo atinente a las materias objeto de regulación a través de leyes estatutarias, previsto en el artículo 152, ibídem, la Corte Constitucional en sentencia C-247 de 1995, expresó: "La reserva de la ley estatutaria si bien debe exigirse como requisito de forma indispensable cuando la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los temas señalados en el artículo 152, no es exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno de aquellos sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de alguna manera guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite excepcional previsto para esa clase de leyes. Deducir de esa consideración que todas las normas de procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes estatutarias implica interpretación exagerada del artículo 152 de la Constitución Política y convierte la excepción allí incluida en regla general que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos los códigos procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos o modificarlos".

Para concluir, aduce que al concepto de la violación no se le encuentra el mérito para la declaración de nulidad absoluta del Decreto 895 de 2000, en tanto que no se han vulnerado disposiciones constitucionales en su expedición, ni se está invadiendo la órbita de las competencias del Congreso de la República, ni se configura en consecuencia, abuso de poder por parte del Gobierno Nacional; y que la expedición del Decreto acusado no solo responde al cumplimiento del deber constitucional de velar por la debida ejecución de la ley, sino, esencialmente, al ejercicio de la potestad reglamentaria, consagrada en el numeral 11, del artículo 189, ibídem, la cual se materializa, mediante la expedición de decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, función atribuida por la Constitución Política al Gobierno Nacional, sobre la cual no se establece expresamente limitación, trátese de leyes marco, orgánicas, o leyes estatutarias.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de no acceder a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, de la lectura de los textos constitucionales que invoca el actor como sustento del acto administrativo acusado, no se advierte por ninguna parte limitación a la potestad reglamentaria en razón de la naturaleza de las leyes (ordinarias, orgánicas, estatutarias, leyes marco) por lo que ha de entenderse que dicha potestad es ilimitada por este aspecto y deviene por igual del mismo ordenamiento superior para las leyes estatutarias.

Aduce que la potestad reglamentaria como facultad constitucional del Presidente de la República, sólo tiene como limitantes las señaladas en la misma Constitución y en la ley que se reglamenta en cuanto ésta únicamente puede ejercerse cuando la necesidad así lo exija, para el cumplido desarrollo y ejecución de la ley, sin que dicha potestad implique a la vez una modificación, ampliación, restricción o limitación del mandato sustantivo objeto de reglamentación.

Señala que si el legislador superior hubiese tenido la intención o el pensamiento de limitar la potestad reglamentaria del ejecutivo por razón de la materia o de cualquier otra circunstancia, lo hubiera categorizado en forma expresa como una situación de carácter excepcional; que discurrir de manera diferente sería contrariar el pensamiento del legislador y darle a los textos constitucionales una interpretación que no cabe y un sentido que en forma alguna el legislador quiso darles.

Añade que es cierto que la Carta Política fijó en el Congreso de la República la competencia para regular las instituciones y mecanismos de participación ciudadana, a través de una ley estatutaria, señalando requisitos especiales o exigencias excepcionales para su aprobación, modificación o derogación, tales como la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, su trámite en una sola legislatura y la revisión previa de exequibilidad del proyecto, por parte de la Corte Constitucional, de lo cual no se pude inferir una limitante a la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

Indica que la Corte Constitucional ha sostenido que los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento, nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, que tanta será la materia reglamentable cuanto determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley, y la potestad reglamentaria de las leyes está referida a cualesquiera leyes, sin distinciones, que establece, la norma constitucional.

A su juicio, no queda duda alguna de que el Ejecutivo nacional es competente para reglamentar cualquier clase de leyes, por ser su poder reglamentario ilimitado en el tiempo y en la materia, por lo que al reglamentar la norma estatutaria contenida en la Ley 134 de 1994 a través del decreto acusado, si tenía capacidad para hacerlo sin que por tal motivo desbordara su potestad reglamentaria e invadiera las competencias propias del Congreso de la República.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Conforme se evidencia del resumen que antecede, todos los cargos de la demanda parten del supuesto de que el Ejecutivo, en ejercicio de la facultad contenida en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, no puede reglamentar leyes estatutarias, carácter este que tiene la Ley 134 de 1994, objeto de reglamentación, sino únicamente leyes ordinarias; y que la materia relativa a instituciones y mecanismos de participación ciudadana, que es la contenida en la referida ley, sólo se puede regular mediante ley.

El Decreto acusado invoca como fundamento para su expedición el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, el cual prevé:

"Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".

Como lo advirtió la Sala en la providencia que resolvió la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, y ahora lo reitera, del contenido de dicho canon constitucional no emerge la conclusión a la que arriba el actor, en el sentido de que la Carta Política solo autoriza al Presidente de la República para reglamentar las leyes ordinarias, pues tal disposición se refiere en forma general a todas las leyes, sin entrar a distinguirlas.

Cabe resaltar que esta Corporación en sentencia de 19 de febrero de 1998 (Expediente núm. AI-015, Actora: Doris Esguerra Rubio, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), que la Sala prohija en esta oportunidad, señaló:

"....La potestad reglamentaria en derecho colombiano está referida por mandato constitucional a la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes,... de manera que cuando el Presidente de la República ejerce dicha facultad, lo hace con la finalidad de conseguir la cumplida ejecución de la ley que reglamenta y de todas las leyes en general...." (Negrilla fuera de texto).

Asunto diferente es si en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Ejecutivo se excede en los límites de la misma, pues ello sí le está vedado.

Sobre este aspecto han sido numerosos los pronunciamientos en que esta Corporación ha reiterado cuál es la verdadera función que cumple el reglamento.

Es así como en sentencia de 21 de junio de 2001 (Expediente núm. 6378, Actor: Partido Liberal Colombiano, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), en la que, precisamente, se analizaron unas normas del Decreto 895 de 2000 aquí acusado, la Sala sostuvo:

"...no podía el Presidente de la República, so pretexto de ejercer la potestad de reglamentar la ley, introducir aspectos no contenidos en la ley que reglamenta, pues es necesario recordar que el ámbito del reglamento se circunscribe a la regulación de la forma de hacer operativas las regulaciones de la ley que reglamenta, en la medida en que el ejercicio de la función reglamentaria es la expresión, por excelencia, de la función administrativa que ejerce el Presidente de la República. Debe entenderse, por lo tanto, como la facultad para expedir normas generales, impersonales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de las leyes. De tal manera, el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede desconocer el marco general de la ley, pues su ejercicio solo se justifica en la medida en que, para proveer a la adecuada ejecución de ésta, se requiera precisar circunstancias o pormenores no contenidos en ella, por no haber sido regulados. En efecto, como resulta imposible que la ley contenga todas las previsiones indispensables para su cabal cumplimiento, corresponde al reglamento precisar los pormenores necesarios para la ejecución de la ley, es decir, hacer explícito lo implícito"".

En el caso sub examine, el actor no señaló cuales de las disposiciones del Decreto acusado excedió los límites de la potestad reglamentaria, ni mucho menos indicó la razón del exceso. En estas condiciones, dado el carácter rogado de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede la Sala entrar a confrontar cada una de aquéllas con los textos de la Ley 134 de 1994 objeto de reglamentación.

Así las cosas, y teniendo en cuenta, conforme a lo expresado precedentemente, que el Ejecutivo puede reglamentar todas las leyes, incluidas, lógicamente, las estatutarias, deben denegarse las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de octubre de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA