Fecha Providencia | 12/09/2002 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Norma demandada: Declaratoria de nulidad del inciso 2º del artículo 14 del Decreto 1541 de 1978
Demandante: ANGELA ROCÍO URIBE MARTÍNEZ
INCORA - Titulación de tierras aledañas a ríos o lagos: exclusión de áreas hasta de 30 metros / RIOS O LAGOS - Franjas hasta de treinta metros son bienes inalienables e imprescriptibles / ACCESION POR DESVIACION O DESECAMIENTO - Improcedencia para predios ribereños / DERECHOS ADQUIRIDOS POR ALUVION - Invulneración por el artículo 14 del Decreto 1541 de 1978 / BIENES DE USO PUBLICO - Lo son las franjas hasta de 30 metros de ríos y lagos / ALUVION / ACCESION COMO MODO DE ADQUIRIR EL DOMINIO
De la confrontación de los textos transcritos (Artículo 83, literal d), del Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 14 del Decreto 1541 de 1978, artículo 719, 720 y 724 del Código Civil) se colige que, conforme lo anotó el Ministerio del Medio Ambiente al contestar la demanda, la modificación proviene directamente del artículo 83 literal d) del Decreto Ley 2811 de 1974, que fue el que estableció la franja de hasta 30 metros, paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, que consideró como bienes inalienables e imprescriptibles del Estado, franja de la que no se ocuparon las citadas normas del Código Civil. De tal manera que lo que hace el acto acusado es desarrollar un texto legal, lo cual es materia propia del reglamento, y su alcance no es, como lo entendió la actora, extender el carácter de bien de uso público, más allá del cauce y la franja de terreno, pues su contenido es claro y coincide enteramente con el de la norma que reglamenta, en el sentido de precisar que hasta una franja de treinta metros de ancho de los suelos que forman los lechos o cauces de las riberas de los ríos, lagos o arroyos que permanentemente están al descubierto por desviación o desecamiento de las aguas, debido a causas naturales, no accederán a los predios ribereños. Cabe advertir que desde la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974 se dejaron a salvo los derechos adquiridos, esto es, los terrenos que se hubieren formado por el fenómeno de aluvión, con anterioridad a tal expedición que accedieron a las heredades ribereñas, los que no se consideran bienes inalienables e imprescriptibles, lo cual significa que pueden ser de propiedad privada. NOTA DE RELATORIA: La sentencia se refiere a los conceptos de aluvión, terreno de aluvión y a la accesión como modo de adquirir el dominio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6306-01(6306)
Actor: ANGELA ROCÍO URIBE MARTÍNEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
La ciudadana ANGELA ROCÍO URIBE MARTÍNEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del inciso 2º del artículo 14 del Decreto 1541 de 1978, expedido por el Gobierno Nacional.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
1º: El artículo 14 del Decreto 1541 de 1978, dispone:
"Para efectos de aplicación del artículo 83, letra d, del decreto ley 2811 de 1974, cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, pretenda titular tierras aledañas a ríos o lagos procederá, conjuntamente con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, Inderena, a delimitar la franja o zona a que se refiere este artículo, para excluirla de la titulación.
Tratándose de terrenos de propiedad privada situados en las riberas de los ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona a que se refiere el artículo anterior, cuando por mera desviación o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales, quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que los forman no accederán a los predios ribereños sino que se tendrán como parte de la zona o franja a que alude el artículo 83, letra d), del decreto-ley 2811 de 1974, que podrá tener hasta treinta (30) metros de ancho".
Señala que la norma acusada viola el artículo 120, numeral 3 de la Constitución Nacional de 1886, vigente al momento de su expedición, así como los artículos 720 y 724 del Código Civil y 83 del Código de Recursos Naturales, pues el Gobierno no tenía competencia para modificar o derogar por vía de un decreto las normas que regulan los modos de adquirir la propiedad establecidos en el Código Civil.
Expresa que el artículo 83 del Código de Recursos Naturales Renovables en parte alguna hace referencia a los predios de propiedad privada, sino que, simplemente, se limita a reservar como dominio del Estado un franja paralela al cauce del río, pero respetando los derechos adquiridos; es decir, que esta norma lo que hace es dar un mejor sustento jurídico a las aguas en cuanto que son bienes de uso público. En el literal d extiende el carácter de uso público a una franja paralela hasta de 30 metros de la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de los ríos.
En su opinión, lo que hace la norma acusada es modificar el artículo 83, pues extendió el carácter de bien de uso público más allá del cauce y franja de terreno del que habla dicha disposición y modificó los artículos 720 y 724 del C.C., ya que la propiedad privada del riberano la incorpora al bien de uso público de que trata el artículo 83.
Reitera que la norma acusada deroga tácitamente el derecho de los riberanos a acceder cuando ocurran los fenómenos de aluvión o de cambio de curso del agua, ya que se pretende que esos terrenos se conviertan en bienes imprescriptibles e inalienables del Estado, o bienes de uso público, al asimilar que dicha franja de terreno se tendrá como aquella de que trata el artículo 83 del Código de Recursos Naturales.
Destaca que los mencionados artículos del Código Civil no hacen referencia expresa al propietario, sino a la heredad riberana, con lo cual está señalando, claramente, que se trata de una prerrogativa otorgada al predio por razones de compensación, fenómeno propio de la accesión, en virtud de que el dueño de la cosa pasa a serlo de lo que ésta produce o de lo que a ella se junta.
2º: Aduce que se incurrió en falta de competencia por extralimitación en la potestad reglamentaria, ya que de acuerdo con el artículo 76, numeral 2, de la Carta de 1886, la modificación de los Códigos solo puede darse a través de normas de igual jerarquía, es decir, a través de otra ley expedida por el Congreso o por el Presidente facultado para ello en virtud de atribuciones extraordinarias de que trata el numeral 12, ibídem.
3º: Estima que hubo desviación de poder, porque en este caso se está planteando una expropiación sin indemnización y modificando el régimen de adquisición de la propiedad a través de una reglamentación encaminada a desarrollar el tema del uso y aprovechamiento del recurso hídrico.
Enfatiza en que el objetivo del Código de Recursos Naturales fue proteger el cauce permanente del río, no entrar a cambiar el régimen de los modos de adquisición.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
II.1-. La Nación -Ministerio de Defensa Nacional-, a través de apoderado, contestó la demanda y, para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, que no se puede expropiar lo que con anterioridad no ha pertenecido al riberano y, por ende, menos puede hablarse de indemnización; que lo que hace la norma acusada es señalar las autoridades que deben intervenir para delimitar la franja o zona a que él alude (folios 114 a 118).
II.2-. La Nación -Ministerio de Transporte-, a través de apoderada, contestó la demanda, manifestando su oposición a las pretensiones, porque en síntesis, no se están derogando las normas del Código Civil a que alude la actora, sino que debe adecuarse a lo estipulado en el Decreto 1541 para la demarcación.
Explica que los riberanos acceden por aluvión a la franja de terreno que aumenta la rivera de lo ríos, pero no al cauce ni al lecho, ya que estos son bienes de la Unión, imprescriptibles e inalienables.
Resalta que la norma acusada no está ampliando ni quitando nada a nadie, sino, simplemente, reserva una zona de 30 metros que por derecho propio le pertenece al Estado, salvo lo relacionado con los derechos adquiridos (folios 137 a 146).
II.3-.La Nación- Ministerio de Minas y Energía, a través de apoderado, contestó la demanda y en oposición a la prosperidad de sus pretensiones, manifestó, principalmente, que lo regulado en el acto acusado es para el caso de no encontrarse determinada la faja de terreno contemplada en el literal d) del artículo 83, toda vez que cumplido este supuesto se entendería, en relación con el área restante, que es absolutamente viable la accesión para los predios ribereños (folios 153 a 157).
II.4-. La Nación -Ministerio del Medio Ambiente-, a través de apoderada, contestó la demanda y, para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, expresó, en resumen, que el artículo 83 del Código de Recursos Naturales respeta los derechos adquiridos de accesión; que con la expedición de dicho Código surgió a la vida un nuevo ordenamiento jurídico de carácter especial que introdujo profundas reformas al Código Civil, pues sustrajo de la órbita del derecho privado no solo la administración y manejo de los recursos naturales renovables, sino, también, el modo de adquirir derecho a usar tales recursos.
Resalta que así lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C-126 de 1998, respecto de una demanda instaurada contra dicho Código de Recursos Naturales.
Hace hincapié en que la accesión no fue eliminada en el Código de Recursos Naturales, sino que sufrió una mediatización para que pueda conformarse la franja paralela a la línea de mareas máximas o al cauce permanente de ríos o lagos de que trata el literal d) del artículo 83, que fue desarrollado por el inciso 2º del artículo 14 del Decreto 1541 de 1978; y que una vez se delimite dicha franja de protección, que puede ser de uno hasta treinta metros, según las características del respectivo cuerpo de agua, el resto de terreno que haya quedado permanentemente descubierto por las aguas, obviamente puede acceder a los predios riberanos (folios 163 a 184).
II.5-. La Nación -Departamento Nacional de Planeación-, a través de apoderado, contestó la demanda, manifestando oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, para lo cual adujo, en esencia, que quien estableció una propiedad excluyente a favor del Estado fue una norma con fuerza de ley: el Código de Recursos Naturales, que es el que modifica el alcance de las figuras de accesión y aluvión a que se refiere el Código Civil y la norma reglamentaria lo que hace es otorgar efectos prácticos a lo dispuesto en el literal d) del artículo 83 del Código de Recursos Naturales (folios 185 a 187).
II.6-. La Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-, a través de apoderada, también contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, expresó, en síntesis, que la norma acusada está respetando derechos adquiridos y no meras expectativas, independientemente del cauce que tome el río como consecuencia de fenómenos naturales y está reglamentando las franjas o zonas que no se han delimitado, a que hace referencia la norma reglamentada (folio 194 a 197).
II.7-. La Nación -Ministerio de Salud-, a través de apoderado, al contestar la demanda se opuso a su prosperidad, básicamente, porque consideró que al expedir el Gobierno el Decreto 1541 de 1978 no hizo otra cosa que regular mediante el mecanismo del ejercicio de la potestad reglamentaria, aspectos relacionados con las aguas no marítimas (folios 202 a 207).
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, el Presidente de la República no excedió la potestad reglamentaria, sino que dentro del límite de su competencia reglamentó la disposición contenida en el artículo 83, literal d), del Código de Recursos Naturales, norma esta que deja a salvo los derechos adquiridos por aluvión.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 83, literal d), del Decreto Ley 2811 de 1974, es del siguiente tenor:
"Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado:
d)Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho".
Prevé el artículo 14 del Decreto 1541 de 1978:
"Para efectos de aplicación del artículo 83, letra d, del decreto ley 2811 de 1974, cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, pretenda titular tierras aledañas a ríos o lagos procederá, conjuntamente con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, Inderena, a delimitar la franja o zona a que se refiere este artículo, para excluirla de la titulación.
Tratándose de terrenos de propiedad privada situados en las riberas de los ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona a que se refiere el artículo anterior, cuando por mera desviación o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales, quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que los forman no accederán a los predios ribereños sino que se tendrán como parte de la zona o franja a que alude el artículo 83, letra d), del decreto-ley 2811 de 1974, que podrá tener hasta treinta (30) metros de ancho".
Conforme al artículo 719 del Código Civil "Se llama aluvión el aumento que recibe la ribera de un río o lago por el lento e imperceptible retiro de las aguas".
Según el artículo 720, ibídem, "El terreno de aluvión accede a las heredades riberanas, dentro de sus respectivas líneas de demarcación, prolongadas directamente hasta el agua ...".
El artículo 724, ibídem, establece: "Si un río varía de curso, podrán los propietarios riberanos, con permiso de autoridad competente, hacer las obras necesarias para restituir las aguas a su acostumbrado cauce, y la parte de este que permanentemente quedare en seco, accederá a las heredades contiguas, como el terreno de aluvión en el caso del artículo 720".
A juicio de la actora la norma acusada está modificando uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes, regulados en el Código Civil: el de la accesión.
Al respecto, la Sala observa lo siguiente:
De la confrontación de los textos transcritos se colige que, conforme lo anotó el Ministerio del Medio Ambiente al contestar la demanda, la modificación proviene directamente del artículo 83 literal d) del Decreto Ley 2811 de 1974, que fue el que estableció la franja de hasta 30 metros, paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, que consideró como bienes inalienables e imprescriptibles del Estado, franja de la que no se ocuparon las citadas normas del Código Civil.
De tal manera que lo que hace el acto acusado es desarrollar un texto legal, lo cual es materia propia del reglamento, y su alcance no es, como lo entendió la actora, extender el carácter de bien de uso público, más allá del cauce y la franja de terreno, pues su contenido es claro y coincide enteramente con el de la norma que reglamenta, en el sentido de precisar que hasta una franja de treinta metrosde ancho de los suelos que forman los lechos o cauces de las riberas de los ríos, lagos o arroyos que permanentemente están al descubierto por desviación o desecamiento de las aguas, debido a causas naturales, no accederán a los predios ribereños.
Cabe advertir que desde la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974 se dejaron a salvo los derechos adquiridos, esto es, los terrenos que se hubieren formado por el fenómeno de aluvión, con anterioridad a tal expedición que accedieron a las heredades ribereñas, los que no se consideran bienes inalienables e imprescriptibles, lo cual significa que pueden ser de propiedad privada.
De otra parte, es preciso señalar que si bien el Código Civil no utiliza la expresión "propietario", sino heredad riberana, no lo es menos que nada impide considerar que una y otra tienen una misma connotación pues, según el Diccionario de la Real Academia Española heredad es "Porción de terreno cultivado perteneciente un mismo dueño", y dueño, a su vez, generalmente se utiliza como sinónimo de propietario.
Finalmente, resalta la Sala que el Decreto Ley 2811 de 1974 fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-126/98, que lo halló exequible y entre otras consideraciones, merece destacarse la precisión que allí se hizo acerca de que "... la variación de normas del código civil en ejercicio de facultades extraordinarias para expedir un código de recursos naturales y actualizar la legislación sobre recursos naturales es admisible, y no implica extralimitación del Gobierno, siempre y cuando se trate de normas civiles que se encuentren directamente relacionadas con el tema ambiental ...".
Así pues, estima la Sala que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar, razón por la cual deben denegarse las pretensiones, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
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CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de septiembre de 2002.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
Presidente
MANUEL S. URUETA AYOLA