100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000154SENTENCIAPRIMERA1100103240002000616901(6169)200212/12/2002SENTENCIA__PRIMERA__1100103240002000616901(6169)__2002_12/12/2002100001542002PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Procede control de legalidad pro efectos del actos antes de su decaimiento por inexequibilidad / DECAIMIENTO - Pérdida de fuerza ejecutoria por inexequibilidad Sea lo primero advertir que el pronunciamiento que corresponde hacer a la Sala en este caso es de fondo y no inhibitorio, como lo plantea la parte demandada, pues el hecho de que la Ley 508 de 1999, cuyo artículo 99 fue objeto de reglamentación por los actos acusados, hubiera sido declarada inexequible por vicios de forma, hace que haya operado el fenómeno de la pérdida de su fuerza ejecutoria, según las voces del artículo 66 del C.C.A., pero no incide en los efectos que haya podido producir el acto antes de su decaimiento, pues tal declaratoria de inexequibilidad opera hacia el futuro. En consecuencia, es indispensable analizar la legalidad en el lapso en que los actos estuvieron llamados a producir efectos. PROGRAMAS DE ATENCION INTEGRAL - Niñez: menores de seis años / JORNADA ESCOLAR COMPLEMENTARIA - Rangos de edad: 5 y 15 años / GASTO PUBLICO SOCIAL - Criterios de distribución de recursos Al confrontar las normas acusadas con los textos legales reglamentados no vislumbra la Sala la contrariedad alegada por el actor. En efecto, no se advierte de qué manera puede el artículo 3º del Decreto 2405, modificado por el artículo 1º del Decreto 348 de 2000, restringir los beneficiarios pues, precisamente, fue el Legislador quien en el artículo 5.2.5.1. del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 508) determinó la edad de la niñez que sería beneficiaria de los programas de atención integral al disponer que «se promoverá la atención integral a los niños pobres menores de seis años», criterio que reiteró en el literal b) del artículo 99 ibídem al establecer cuáles serían los recursos destinados a financiar al programa de atención integral y el de jornada escolar complementaria, reiterando para la jornada escolar complementaria los rangos de edad en los que el artículo 67 de la Constitución Política hizo obligatoria la educación básica para la población que está "entre los cinco y los quince años de edad", criterio que desarrolla el artículo 18 de la Ley 115 de 1994. Los criterios que para la distribución territorial de los recursos destinados a los programas de atención integral y de jornada escolar complementaria adoptaron los actos acusados coinciden con los que por mandato del Constituyente gobiernan la distribución de los recursos destinados a gasto público social y los del sistema general de participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, como se infiere de los artículos 350, inciso 2º, 356, incisos 4º y 6º, y 357 de la Constitución Política. NOTA DE RELATORIA.-Las normas se refieren a la Atención Integral, principios generales, beneficiarios, destinación de los recursos del FOVIS, prioridad de la inversión y celebración de Convenios de Asociación, distribución territorial y por programa de los recursos. FONDO OBLIGATORIO PARA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Recursos de destinación específica: criterios de distribución Del texto del artículo 99 de la Ley 508 claramente se advierte que la voluntad del Legislador es prever la existencia de un Fondo Obligatorio de Interés Social cuyos recursos tengan una destinación específica (vivienda de interés social y atención integral de la niñez y educación) y en el porcentaje que allí se determina. Está ínsito en la Ley el criterio de favorecer en la distribución de los recursos a la población con necesidades básicas insatisfechas que resalta el Constituyente, que, desde luego, no puede escindirse de un criterio territorial, pues no puede concebirse la realización de programas sin determinar el ámbito de su aplicación. Y los factores que se deben emplear para hacer viable esa voluntad es tarea del reglamento, pues el está concebido para hacer expedita la ley y so pretexto de que esta no se ocupó de describir en detalle de cómo se harían efectivos esos recursos, previamente definidos en destinación y porcentaje por ella, no puede el Gobierno sustraerse a esa voluntad y dejar desamparado a un grupo vulnerable de la población que, se repite, es la destinataria de los recursos en mención. PROGRAMAS DE ATENCION INTEGRAL - Administración de los recursos del Fovis por Cajas de Compensación mediante celebración de Convenios / CONVENIOS - Su celebración en programas de atención integral de la niñez no afecta autonomía de las Cajas de Compensación / CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Requisito de aprobación de la Superfamiliar de los Convenios en programas de Atención Integral de la Niñez / CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Inversión directa de recursos sin traslado al Fovis El artículo 98 de la Ley 508 de 1999, como se evidencia de la transcripción que antecede, prevé que los aportes del Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social sean administrados por las Cajas de Compensación Familiar en forma autónoma; y el artículo 101, ibídem, reitera dicha autonomía y además señala que la administración en esas condiciones se hará "de conformidad con los procedimientos señalados por el Gobierno Nacional". De tal manera que nada impide considerar que la celebración de convenios constituye un procedimiento señalado por el Gobierno Nacional, facultado por la ley, para que las Cajas de Compensación puedan desarrollar los programas de Atención Integral a la niñez y jornada escolar complementaria. No ve la Sala de qué forma la celebración de convenios afecte la autonomía de las Cajas de Compensación Familiar y tampoco en los antecedentes de la Ley 508 de 1999 se extrae la voluntad del legislador de excluir a los Convenios como procedimiento para el manejo de los aportes que constituyen los recursos que habrán de destinarse a los indicados fines por mandato del artículo 99, ibídem. El concepto de autonomía no es sinónimo de un manejo sin control de los recursos. De ahí que no resulte contrario a la ley someter a la aprobación de la Superintendencia de Subsidio Familiar los convenios que se celebren con el aludido propósito. Cuando el legislador en el artículo 99 ibídem empleó la expresión "directamente", para referirse a que las Cajas de Compensación Familiar pueden invertir los recursos en dicha forma, lo hizo para hacer énfasis en cuanto a que no se requería trasladar los recursos al Fovis, pues así lo manifestó expresamente, cuando al efecto dijo: "...Estos recursos podrá ser invertidos directamente en dichos programas por las Cajas de Compensación Familiar sin necesidad de trasladarlos al Fovis". NOTA DE RELATORIA: Las normas se refieren a la atención integral, principios generales, beneficiarios, destinación de los recursos del Fovis, prioridad de la inversión y celebración de convenios de asociación, distribución territorial y por programas de los recursos, etc. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil dos (2002)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOMANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSAAcción de nulidad contra los Decretos núms. 2405 del 30 de noviembre de 1999, "Por la cual se reglamenta el artículo 99 de la ley 508 de 1.999" y 348 de 1 de marzo del 2.000, "Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2405 de 1999".Identificadores10010000155true192Versión original10000155Identificadores

Fecha Providencia

12/12/2002

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Norma demandada:  Acción de nulidad contra los Decretos núms. 2405 del 30 de noviembre de 1999, "Por la cual se reglamenta el artículo 99 de la ley 508 de 1.999" y 348 de 1 de marzo del 2.000, "Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2405 de 1999".

Demandante:  MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA


PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Procede control de legalidad pro efectos del actos antes de su decaimiento por inexequibilidad / DECAIMIENTO - Pérdida de fuerza ejecutoria por inexequibilidad

Sea lo primero advertir que el pronunciamiento que corresponde hacer a la Sala en este caso es de fondo y no inhibitorio, como lo plantea la parte demandada, pues el hecho de que la Ley 508 de 1999, cuyo artículo 99 fue objeto de reglamentación por los actos acusados, hubiera sido declarada inexequible por vicios de forma, hace que haya operado el fenómeno de la pérdida de su fuerza ejecutoria, según las voces del artículo 66 del C.C.A., pero no incide en los efectos que haya podido producir el acto antes de su decaimiento, pues tal declaratoria de inexequibilidad opera hacia el futuro. En consecuencia, es indispensable analizar la legalidad en el lapso en que los actos estuvieron llamados a producir efectos.

PROGRAMAS DE ATENCION INTEGRAL - Niñez: menores de seis años / JORNADA ESCOLAR COMPLEMENTARIA - Rangos de edad: 5 y 15 años / GASTO PUBLICO SOCIAL - Criterios de distribución de recursos

Al confrontar las normas acusadas con los textos legales reglamentados no vislumbra la Sala la contrariedad alegada por el actor. En efecto, no se advierte de qué manera puede el artículo 3º del Decreto 2405, modificado por el artículo 1º del Decreto 348 de 2000, restringir los beneficiarios pues, precisamente, fue el Legislador quien en el artículo 5.2.5.1. del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 508) determinó la edad de la niñez que sería beneficiaria de los programas de atención integral al disponer que «se promoverá la atención integral a los niños pobres menores de seis años», criterio que reiteró en el literal b) del artículo 99 ibídem al establecer cuáles serían los recursos destinados a financiar al programa de atención integral y el de jornada escolar complementaria, reiterando para la jornada escolar complementaria los rangos de edad en los que el artículo 67 de la Constitución Política hizo obligatoria la educación básica para la población que está "entre los cinco y los quince años de edad", criterio que desarrolla el artículo 18 de la Ley 115 de 1994. Los criterios que para la distribución territorial de los recursos destinados a los programas de atención integral y de jornada escolar complementaria adoptaron los actos acusados coinciden con los que por mandato del Constituyente gobiernan la distribución de los recursos destinados a gasto público social y los del sistema general de participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, como se infiere de los artículos 350, inciso 2º, 356, incisos 4º y 6º, y 357 de la Constitución Política. NOTA DE RELATORIA.-Las normas se refieren a la Atención Integral, principios generales, beneficiarios, destinación de los recursos del FOVIS, prioridad de la inversión y celebración de Convenios de Asociación, distribución territorial y por programa de los recursos.

FONDO OBLIGATORIO PARA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Recursos de destinación específica: criterios de distribución

Del texto del artículo 99 de la Ley 508 claramente se advierte que la voluntad del Legislador es prever la existencia de un Fondo Obligatorio de Interés Social cuyos recursos tengan una destinación específica (vivienda de interés social y atención integral de la niñez y educación) y en el porcentaje que allí se determina. Está ínsito en la Ley el criterio de favorecer en la distribución de los recursos a la población con necesidades básicas insatisfechas que resalta el Constituyente, que, desde luego, no puede escindirse de un criterio territorial, pues no puede concebirse la realización de programas sin determinar el ámbito de su aplicación. Y los factores que se deben emplear para hacer viable esa voluntad es tarea del reglamento, pues el está concebido para hacer expedita la ley y so pretexto de que esta no se ocupó de describir en detalle de cómo se harían efectivos esos recursos, previamente definidos en destinación y porcentaje por ella, no puede el Gobierno sustraerse a esa voluntad y dejar desamparado a un grupo vulnerable de la población que, se repite, es la destinataria de los recursos en mención.

PROGRAMAS DE ATENCION INTEGRAL - Administración de los recursos del Fovis por Cajas de Compensación mediante celebración de Convenios / CONVENIOS - Su celebración en programas de atención integral de la niñez no afecta autonomía de las Cajas de Compensación / CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Requisito de aprobación de la Superfamiliar de los Convenios en programas de Atención Integral de la Niñez / CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Inversión directa de recursos sin traslado al Fovis

El artículo 98 de la Ley 508 de 1999, como se evidencia de la transcripción que antecede, prevé que los aportes del Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social sean administrados por las Cajas de Compensación Familiar en forma autónoma; y el artículo 101, ibídem, reitera dicha autonomía y además señala que la administración en esas condiciones se hará "de conformidad con los procedimientos señalados por el Gobierno Nacional". De tal manera que nada impide considerar que la celebración de convenios constituye un procedimiento señalado por el Gobierno Nacional, facultado por la ley, para que las Cajas de Compensación puedan desarrollar los programas de Atención Integral a la niñez y jornada escolar complementaria. No ve la Sala de qué forma la celebración de convenios afecte la autonomía de las Cajas de Compensación Familiar y tampoco en los antecedentes de la Ley 508 de 1999 se extrae la voluntad del legislador de excluir a los Convenios como procedimiento para el manejo de los aportes que constituyen los recursos que habrán de destinarse a los indicados fines por mandato del artículo 99, ibídem. El concepto de autonomía no es sinónimo de un manejo sin control de los recursos. De ahí que no resulte contrario a la ley someter a la aprobación de la Superintendencia de Subsidio Familiar los convenios que se celebren con el aludido propósito. Cuando el legislador en el artículo 99 ibídem empleó la expresión "directamente", para referirse a que las Cajas de Compensación Familiar pueden invertir los recursos en dicha forma, lo hizo para hacer énfasis en cuanto a que no se requería trasladar los recursos al Fovis, pues así lo manifestó expresamente, cuando al efecto dijo: "...Estos recursos podrá ser invertidos directamente en dichos programas por las Cajas de Compensación Familiar sin necesidad de trasladarlos al Fovis". NOTA DE RELATORIA: Las normas se refieren a la atención integral, principios generales, beneficiarios, destinación de los recursos del Fovis, prioridad de la inversión y celebración de convenios de asociación, distribución territorial y por programas de los recursos, etc.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6169-01(6169)

Actor: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Acción de nulidad contra los Decretos núms. 2405 del 30 de noviembre de 1999, "Por la cual se reglamenta el artículo 99 de la ley 508 de 1.999"; y 348 de 1 de marzo del 2.000, "Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2405 de 1999" expedidos por el Gobierno Nacional.

El ciudadano MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los Decretos núms. 2405 del 30 de noviembre de 1999, "Por la cual se reglamenta el artículo 99 de la ley 508 de 1.999"; y 348 de 1 de marzo del 2.000, "Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2405 de 1999" expedidos por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujó, en esencia, los siguientes cargos de violación:

1º: Que el Decreto 2405 demandado, en especial sus artículos 3 a 7, excede la potestad reglamentaria, porque en lugar de desarrollar la ley, como lo exige el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, por ende vulnerado, creó nuevas condiciones y nuevos procedimientos que no se encuentran en las leyes que invoca como fundamento, lo cual viola también el artículo 99 de la ley 508 de 1.999.

Opina que el artículo 3º del Decreto 2405 de 1999, excede la potestad reglamentaria, al restringir los beneficiarios definidos en la ley que reglamenta, pues el artículo 99, literal b), se refiere al porcentaje restante, después de destinar el anterior para la atención integral a la niñez de cero (0) a seis (6) años y la jornada escolar complementaria; en tanto que aquél alude a los niños pertenecientes a los niveles 1, 2, y 3 del SISBEN, incluyendo los niños con discapacidad pertenecientes a los mismos niveles y a aquellos en situación de exclusión social, alto riesgo o indigencia; que el programa de atención integral comprenderá a todos los niños mencionados en el inciso anterior menores de 6 años; y para el programa de jornada escolar complementaria los que tengan entre 7 y 15 años o que, independientemente de su edad, estén matriculados en un grado de la educación básica.

Que en el artículo 5º, con el pretexto de fijar prioridades termina de privilegiar a unos niños frente a otros, ya que ordena que por lo menos el 85% de los recursos sean destinados a los que pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBEN.

Expresa que el artículo 4º inventa dos criterios de distribución de los recursos que no se deducen de la norma legal reglamentada, pues esta no hace referencia alguna a un factor territorial.

Considera que el artículo 6º, ibídem, excede la potestad reglamentaria, ya que crea un procedimiento para la inversión de los recursos no previsto en la ley; convierte en coadministración, lo que debe ser inversión directa de tales recursos, invadiendo la autonomía de las cajas de compensación familiar, al imponerle a sus órganos directivos la obligación de negociar con entes extraños y externos, los programas de atención integral a la niñez; y vulnera el derecho de asociación, pues obliga a dichas cajas a asociarse con otros para cumplir las responsabilidades que se derivan de la ley reglamentada.

En su criterio, el artículo 7º exige que en determinados supuestos en él previstos, la manera de hacer la inversión sea focalizada por "áreas", no por tipos de beneficiarios o grados de necesidades de los diferentes niños o impacto cualitativo del programa o tantas otras maneras que existen mucho más eficientes y sensibles a las necesidades de los niños, que un vago criterio territorial.

2º: Señala que el Decreto en mención se ocupa de materias que le competen al Congreso de la República en la medida en que versan sobre los derechos fundamentales de los niños, lo cual viola los artículos 150, 152 y 44 de la Constitución.

Estima que los derechos constitucionales deben ser desarrollados por el legislador; y que la definición que hace el Decreto demandado de los beneficiarios incluidos y excluidos regula el goce efectivo de la esencia de los derechos de los niños, y los procedimientos inventados establecen trabas también a su disfrute oportuno y efectivo.

Manifiesta que excluir a unas personas del acceso a las prestaciones sociales definidas como atención integral y jornada escolar complementaria, en detrimento de la universalidad y la solidaridad, solo puede hacerlo el legislador.

3º: Considera que el artículo 6o del Decreto demandado y las normas concordantes con éste (artículos 4º, 5º y 7º), que se refieren a los convenios de asociación para la destinación de los recursos del FOVIS, a las prioridades de inversión y a los controles de conveniencia ejercidos por la Superintendencia, al invadir la órbita propia de las Cajas de Compensación Familiar, violan el derecho a la autonomía de estas personas jurídicas privadas, el cual es reconocido por los artículos 39 y 46 de la Ley 21 de 1.982, el artículo 2 de la Ley 225 de 1.997, el artículo 98 de la Ley 508 de 1.999,en concordancia con su artículo 99 literal b, y por el artículo 103 inciso 2 de la Constitución, en concordancia con el artículo 16 de la carta.

Sostiene que ni la Ley del Plan ni ninguna otra exige a las Cajas celebrar primero, convenios de asociación; segundo, celebrarlos de manera obligatoria y sin ninguna opción; tercero, gestionar todos sus recursos destinados a una determinada materia (la atención a la niñez y la jornada complementaria) de común acuerdo con otras personas jurídicas públicas o privadas, así como tampoco la obligación de celebrar convenios de asociación que impidan una gestión directa dentro del marco de autonomía que les corresponde.

Destaca que las exigencias relacionadas con la intervención de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que aprueba los convenios de asociación (artículo 6º, inciso 2º) y el porcentaje de los recursos a nivel departamental (artículo 7º) afecta la

autonomía de las cajas. Que lo mismo sucede con las prioridades de inversión y la concertación.

Al efecto trae a colación diversas providencias de esta Corporación y de la Corte Constitucional sobre la autonomía de las personas jurídicas.

4º: Manifiesta que el artículo 6o del Decreto demandado, al obligar a las Cajas a asociarse, viola el derecho fundamental a la libre asociación, consagrado en al artículo 38 de la Constitución.

En su opinión, constreñir a las cajas a asociarse con ciertas personas para un objeto predeterminado es una violación del derecho de asociación consagrado en la Constitución, y el Decreto demandado contradice las normas legales y constitucionales sobre el derecho de asociación que ha debido respetar, pues volvió obligatorio lo que estas normas definen como facultativo y les impuso a las cajas nuevos socios o asociados.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

II.1.1. La Nación- Ministerio de Salud contestó la demanda solicitando no acceder a las pretensiones de la misma, por considerar que los Decretos a que pertenecen las normas acusadas perdieron su vigencia; ya que la Ley objeto de la reglamentación fue declarada inconstitucional por sentencia C-557 de 16 de mayo del 2000.

II.1.2. La Nación-Ministerio de Desarrollo Económico, presentó oportunamente contestación de la demanda manifestando que teniendo en cuenta que las normas impugnadas mediante acción pública de nulidad en la actualidad no tienen efectos jurídicos, puesto que ha ocurrido el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, en razón a que desaparecieron los hechos que sirvieron de base para su expedición y ello conlleva que no exista el presupuesto procesal de la competencia para decidir de fondo la litis, por lo que solicita al Consejo de Estado que adopte una decisión inhibitoria.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda ya que, a su juicio, los cargos son infundados pues el artículo 99 de la ley 508 de 1999, no le da el alcance de prohibir la celebración de convenios de asociación para la inversión de los recursos destinados por el Fovis para los programas de atención integral de la niñez y de la jornada escolar complementaria; y que siendo tan amplia dicha norma en su contenido, no puede sostenerse que el reglamento creó nuevas condiciones y nuevos procedimientos para la inversión de los mencionados dineros, ya que lo que está es explicitando lo que se halla implícito en la ley, sin que se advierta contradicción alguna entre las disposiciones de los Decretos cuestionados y la norma reglamentada, siendo por el contrario su complementación y desarrollo respecto de los procedimientos de inversión de los dineros del Fovis en los mencionados programas, constituyéndose tales disposiciones en la vía expedita para la aplicación cumplida y correcta de la norma legal reglamentada.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Sea lo primero advertir que el pronunciamiento que corresponde hacer a la Sala en este caso es de fondo y no inhibitorio, como lo plantea la parte demandada, pues el hecho de que la Ley 508 de 1999, cuyo artículo 99 fue objeto de reglamentación por los actos acusados, hubiera sido declarada inexequible por vicios de forma, hace que haya operado el fenómeno de la pérdida de su fuerza ejecutoria, según las voces del artículo 66 del C.C.A., pero no incide en los efectos que haya podido producir el acto antes de su decaimiento, pues tal declaratoria de inexequibilidad opera hacia el futuro. En consecuencia, es indispensable analizar la legalidad en el lapso en que los actos estuvieron llamados a producir efectos.

Las normas del Decreto 2405 de 30 de noviembre de 1999, prevén:

"Artículo 1º. Atención integral. Se entiende como atención integral, el conjunto de acciones que se dirigen a un mejoramiento en la calidad de vida de los menores de cero a seis años, y contribuyen a su adecuado desarrollo físico y sicoafectivo, con la participación activa de la comunidad y de la familia en la ejecución y seguimiento de los programas.

Artículo 2º. Principios generales. Para el desarrollo de los programas se tendrán en cuenta los siguientes principios generales:

a).- Integralidad de las intervenciones;

b).- Atención poblaciones vulnerables;

c).- Propender por la concertación entre los distintos actores para su implementación;

d).-Adecuación de los programas a los grupos poblacionales objeto de los mismos y a la realidad local.

Artículo 3º.- Beneficiarios. La población objeto de intervención en el desarrollo de los programas contemplados en el litera b) del artículo 99 de la Ley 508 de 1999, corresponde a los niños pertenecientes a los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, incluyendo los niños con discapacidad, pertenecientes a los mismos niveles.

Artículo 4º. Destinación de los recursos de Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, Fovis. Los recursos del Fovis definidos en el literal b) del artículo 99 de la Ley 508 de 1999 se destinarán en los porcentajes que se indiquen en los convenios de que trata el artículo 6º del presente decreto, los cuales se determinarán teniendo en cuenta las circunstancias y necesidades de la población de cada región.

Parágrafo 1o. Si al corte de cada vigencia anual, estos recursos incluidos los rendimientos respectivos, no han sido ejecutados, pasarán en forma automática e inmediata a atender los programas en la vigencia siguiente.

Parágrafo 2o. Los recursos a invertir entre ciudad capital y el resto de los municipios del departamento donde tenga presencia la (s) caja (s) se distribuirán de acuerdo con la proporción de los niños de los niveles 1 y 2 del Sisbén entre la ciudad capital y su área metropolitana, cuando sea pertinente, y los respectivos municipios del departamento. Esta distribución queda determinada en los convenios de que trata el artículo 6º del presente decreto.

Artículo 5º. Prioridad de la inversión de los recursos. Los recursos para los programas de Atención Integral a la niñez de cero a seis años y de Jornada Complementaria, se destinarán en no menos de un 85% para los niños pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbén.

Artículo 6º. Celebración de convenios. Los nuevos modelos de atención integral a la niñez de cero a seis años y de Jornada Complementaria, se legalizarán mediante convenios de asociación suscritos entre el ICBF, las Cajas de Compensación Familiar, los gobiernos departamentales, distritales y municipales, ONG's de reconocida trayectoria en el tema de niñez y de educación, y/o en general, con entidades públicas y personas jurídicas privadas idóneas para el desarrollo del respectivo programa.

Las Cajas de Compensación Familiar someterán a aprobación de la Superintendencia de Subsidio Familiar, los convenios que pretenda firmar con las entidades antes mencionadas. La Superintendencia tendrá 10 días hábiles contados a partir de la fecha de radicación de los mismos, para decidir sobre su legalidad, viabilidad y conveniencia.

Artículo 7º. Áreas prioritarias de inversión. Cuando el monto de los recursos de que trata el literal b) del artículo 99 de la Ley 508 de 1999 a nivel departamental, sea inferior al porcentaje que defina la Superintendencia de Subsidio Familiar, las Cajas de Compensación Familiar mediante un esfuerzo concertado, deberán focalizar la inversión de dichos recursos en las áreas donde exista mayor número de beneficiarios".

El artículo 3º del Decreto 2405 de 1999, modificado por el artículo 1º del Decreto 348 del 2000, es del siguiente tenor:

"Beneficiarios. La población objeto de intervención en el desarrollo de los programas contemplados en el literal b) del artículo 99 de la Ley 508 de 1999, corresponde a los niños pertenecientes a los niveles 1, 2 y 3 del Sisben, incluyendo los niños con discapacidad pertenecientes a los mismos niveles y a aquellos en situación de exclusión social, alto riesgo o indigencia.

Para el programa de Atención Integral, se comprenderá a todos los niños mencionados en el inciso anterior menores de seis (6) años y, para el programa de Jornada Escolar Complementaria, a aquellos que tengan entre siete (7) y quince (15) años o que, independientemente de su edad, estén matriculados en un grado de la educación básica".

El artículo 4º del Decreto 2405 de 1992, modificado por el artículo 2º del Decreto 348 de 2000, establece:

"Destinación de los recursos del Fondo Obligatorio de Vivienda de Interés Social- Fovis-. Los recursos del Fovis definidos en el literal b) del artículo 99 de la Ley 508 de 1999 se distribuirán así:

Distribución territorial. Los recursos correspondientes a la (s) respectiva (s) Caja (s) de Compensación se distribuyen entre la ciudad capital y/o Distrito y el resto de los municipios del Departamento en donde ésta (s) tenga (n) presencia de acuerdo con la participación de la población entre 0 y 15 años de la capital y/o Distrito en el total de la población de la Capital y o/Distrito y dichos municipios, y la participación de la población de 0-15 años de los municipios del departamento con presencia de las Cajas en el total de la población de la Capital y/o Distrito y dichos municipios. Las proyecciones de población serán certificadas anualmente por el DANE.

Entiéndese por presencia de las Cajas de Compensación en un municipio, el hecho de que la respectiva Caja de Compensación esté ejecutando algunos de los programas comprendidos en los numerales 1 a 6 del artículo 62 de la Ley 21 de 1982, lo cual será certificado por la Superintendencia de Subsidio Familiar.

Distribución entre programas: Posteriormente a la distribución territorial, se distribuyen los recursos entre los programas de Atención Integral y Jornada Escolar Complementaria en los porcentajes que se indiquen en los convenios de que trata el artículo 6º del presente decreto, los cuales se determinarán teniendo en cuenta las circunstancias y necesidades de la población de cada región.

Parágrafo. Si al corte de cada vigencia anual estos recursos, incluidos los rendimientos respectivos, no han sido ejecutados, pasarán en forma automática e inmediata a atender los mismos programas en la vigencia siguiente".

Por su parte, los artículos 98 y 99 de la Ley 508 de 1999, preveían:

" Artículo 98.- El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social (Fovis), estará constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente Caja de Compensación Familiar, los cuales continuarán administrados directamente por las Cajas en forma autónoma en sus etapas de postulación, calificación, asignación y pago, en los porcentajes mínimos que se refieren a continuación...".

"Artículo 99.- Destinación de los recursos del Fovis. Los recursos adicionales que se generen respecto de los establecidos con anterioridad a la presente ley, se destinarán de la siguiente manera:

a) No menos del 50% para vivienda de interés social;

b) El porcentaje restante después de destinar el anterior, para la atención integral a la niñez de cero (0) a seis (6) años y la jornada escolar complementaria. Estos recursos podrán ser invertidos directamente en dichos programas por las Cajas de Compensación sin necesidad de trasladarlos al Fovis".

Al confrontar las normas acusadas con los textos legales reglamentados no vislumbra la Sala la contrariedad alegada por el actor.

En efecto, no se advierte de qué manera puede el artículo 3º del Decreto 2405, modificado por el artículo 1º del Decreto 348 de 2000, restringir los beneficiarios pues, precisamente, fue el Legislador quien en el artículo 5.2.5.1. del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 508) determinó la edad de la niñez que sería beneficiaria de los programas de atención integral al disponer que «se promoverá la atención integral a los niños pobres menores de seis años», criterio que reiteró en el literal b) del artículo 99 ibídem al establecer cuáles serían los recursos destinados a financiar al programa de atención integral y el de jornada escolar complementaria, reiterando para la jornada escolar complementaria los rangos de edad en los que el artículo 67 de la Constitución Política hizo obligatoria la educación básica para la población que está "entre los cinco y los quince años de edad", criterio que desarrolla el artículo 18 de la Ley 115 de 1994.

Aduce el actor que el artículo 5º con el pretexto de fijar prioridades termina privilegiando a unos niños frente a otros, ya que ordena que por lo menos el 85% de los recursos sean destinados a los que pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBEN.

Sobre el particular, estima la Sala que el mayor porcentaje para la distribución de los recursos con destinación a los niños de los niveles 1 y 2 del sisbén obviamente conlleva un mayor beneficio para este grupo de niños; empero también resulta lógico entender que a los niveles 1 y 2 pertenece la población más necesitada, que es a la que se le pretende brindar mayor protección, según se deduce del contenido de los objetivos propuestos en el artículo 1º de la Ley 508 de 1999, contentiva del Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002, a la que pertenecen las disposiciones objeto de reglamentación de los actos acusados.

En efecto, dentro de los objetivos señalados en la citada ley se cuenta el de ofrecer incentivos para la población que se halle en condiciones de especial vulnerabilidad, por sus características socioeconómicas, culturales, etc., para lo cual el Estado deberá "incidir de manera profunda sobre las oportunidades de acceso que los pobres y los segmentos de la población de bajos ingresos tienen a activos sociales".

El actor sostiene que el artículo 4º acusado inventa dos criterios de distribución de los recursos que no se deducen de la norma legal reglamentada, pues esta no hace referencia alguna a un factor territorial.

Sobre este punto es preciso resaltar que los criterios que para la distribución territorial de los recursos destinados a los programas de atención integral y de jornada escolar complementaria adoptaron los actos acusados coinciden con los que por mandato del Constituyente gobiernan la distribución de los recursos destinados a gasto público social y los del sistema general de participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, como se infiere de los artículos 350, inciso 2º, 356, incisos 4º y 6º, y 357 de la Constitución Política, que en lo pertinente preceptúan:

"Artículo 350....

En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley".

"Artículo 356....

La Ley fijará los plazos para la cesión de estos ingresos y el traslado de las correspondientes obligaciones, establecerá las condiciones en que cada departamento asumirá la atención de los mencionados servicios y podrá autorizar a los municipios para prestarlos directamente en forma individual o asociada. No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Un quince por ciento del situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. El resto se asignará en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial.

Cada cinco años la ley a iniciativa de los miembros del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución".

"Artículo 357....

Los Municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La Ley, a iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los efectos de esta participación, la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.

Los recursos provenientes de esta participación serán distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esta parte a los municipios menores de 50.000 habitantes. La ley precisará el alcance, los criterios de distribución aquí previstos y dispondrá que un porcentaje de estos ingresos se invierta en las zonas rurales. Cada cinco años, la ley a iniciativa del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución" (subraya fuera de texto).

Ahora, del texto del artículo 99 de la Ley 508 claramente se advierte que la voluntad del Legislador es prever la existencia de un Fondo Obligatorio de Interés Social cuyos recursos tengan una destinación específica (vivienda de interés social y atención integral de la niñez y educación) y en el porcentaje que allí se determina. Está ínsito en la Ley el criterio de favorecer en la distribución de los recursos a la población con necesidades básicas insatisfechas que resalta el Constituyente, que, desde luego, no puede escindirse de un criterio territorial, pues no puede concebirse la realización de programas sin determinar el ámbito de su aplicación. Y los factores que se deben emplear para hacer viable esa voluntad es tarea del reglamento, pues el está concebido para hacer expedita la ley y so pretexto de que esta no se ocupó de describir en detalle de cómo se harían efectivos esos recursos, previamente definidos en destinación y porcentaje por ella, no puede el Gobierno sustraerse a esa voluntad y dejar desamparado a un grupo vulnerable de la población que, se repite, es la destinataria de los recursos en mención.

Considera el actor que el artículo 6º excede la potestad reglamentaria, ya que crea un procedimiento para la inversión de los recursos no previsto en la ley; convierte en coadministración, lo que debe ser inversión directa de tales recursos, invadiendo la autonomía de las cajas de compensación familiar, al imponerle a sus órganos directivos la obligación de negociar con entes extraños y externos, los programas de atención integral a la niñez; y vulnera el derecho de asociación, pues obliga a dichas cajas a asociarse con otros para cumplir las responsabilidades que se derivan de la ley reglamentada.

Estima que dicha norma invade la órbita propia de las Cajas de Compensación Familiar, violando el derecho a la autonomía de estas personas jurídicas privadas, el cual es reconocido por los artículos 39 y 46 de la Ley 21 de 1.982, el artículo 2 de la Ley 225 de 1.997, el artículo 98 de la Ley 508 de 1.999, en concordancia con su artículo 99 literal b, y por el artículo 103 inciso 2 de la Constitución, en concordancia con el artículo 16 de la carta.

Argumenta que ni la Ley del Plan ni ninguna otra exige a las Cajas celebrar primero, convenios de asociación; segundo, celebrarlos de manera obligatoria y sin ninguna opción; tercero, gestionar todos sus recursos destinados a una determinada materia (la atención a la niñez y la jornada complementaria) de común acuerdo con otras personas jurídicas públicas o privadas, así como tampoco la obligación de celebrar convenios de asociación que impidan una gestión directa dentro del marco de autonomía que les corresponde.

Destaca que las exigencias relacionadas con la intervención de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que aprueba los convenios de asociación (artículo 6º, inciso 2º) afecta la autonomía de las cajas. Que lo mismo sucede con las prioridades de inversión y la concertación.

Al respecto, la Sala observa lo siguiente:

El artículo 98 de la Ley 508 de 1999, como se evidencia de la transcripción que antecede, prevé que los aportes del Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social sean administrados por las Cajas de Compensación Familiar en forma autónoma; y el artículo 101, ibídem, reitera dicha autonomía y además señala que la administración en esas condiciones se hará "de conformidad con los procedimientos señalados por el Gobierno Nacional".

De tal manera que nada impide considerar que la celebración de convenios constituye un procedimiento señalado por el Gobierno Nacional, facultado por la ley, para que las Cajas de Compensación puedan desarrollar los programas de Atención Integral a la niñez y jornada escolar complementaria.

No ve la Sala de qué forma la celebración de convenios afecte la autonomía de las Cajas de Compensación Familiar y tampoco en los antecedentes de la Ley 508 de 1999 se extrae la voluntad del legislador de excluir a los Convenios como procedimiento para el manejo de los aportes que constituyen los recursos que habrán de destinarse a los indicados fines por mandato del artículo 99, ibídem.

El concepto de autonomía no es sinónimo de un manejo sin control de los recursos. De ahí que no resulte contrario a la ley someter a la aprobación de la Superintendencia de Subsidio Familiar los convenios que se celebren con el aludido propósito.

Tampoco es sinónimo de autonomía el manejo caprichoso de los recursos o, por lo menos, esa no fue la voluntad del legislador, sino todo lo contrario, según se infiere de las discusiones que el tema en estudio suscitó en el seno de Congreso.

En efecto, se lee en los antecedentes de la Ley 588, página 37, última columna de la Gaceta del Congreso del jueves 13 de mayo de 1999:

"...Una última anotación sobre este tema, que se van a pasar los Hogares Infantiles, los hogares de Bienestar a los municipios y a las Cajas de Compensación Familiar, lo que dice el plan es todo lo contrario, lo que dice el Plan es que las Cajas de Compensación Familiar que hoy hacen lo que quieren con sus platas y son platas parafiscales, de ahora en adelante van a tener que hacer tres cosas muy elementales, el 50% para el Fondo de Vivienda, el 25% para Bienestar Familiar y el otro 25% de sus recaudos para capacitación en ciencia y tecnología de sus afiliados.....será malo exigirles a las Cajas de Compensación Familiar que en lugar de hacer teatros, o de hacer hoteles o de hacer centros de recreación....le demos ahora prioridad a la capacitación de las madres comunitarias para que tengan las condiciones y sepa hacer estimulación temprana...".

Ahora, observa la Sala que cuando el legislador en el artículo 99 ibídem empleó la expresión "directamente", para referirse a que las Cajas de Compensación Familiar pueden invertir los recursos en dicha forma, lo hizo para hacer énfasis en cuanto a que no se requería trasladar los recursos al Fovis, pues así lo manifestó expresamente, cuando al efecto dijo: "...Estos recursos podrá ser invertidos directamente en dichos programas por las Cajas de Compensación Familiar sin necesidad de trasladarlos al Fovis".

Finalmente, en lo que respecta al artículo 7º, el actor sostiene que exige que en determinados supuestos en él previstos, la manera de hacer la inversión sea focalizada por "áreas", no por tipo de beneficiarios o grados de necesidad de los diferentes niños o impacto cualitativo del programa o tantas otras maneras que existen mucho más eficientes y sensibles a las necesidades de los niños, que un vago criterio territorial.

A juicio de la Sala el cargo en estudio no está llamado a prosperar pues no contiene en sí un concepto de violación frente a una norma de rango superior sino que envuelve un concepto subjetivo del actor, como es considerar que el criterio aplicado para hacer la inversión es vago, pues debieron tenerse en cuenta otros más eficientes, frente a lo cual no es posible establecer violación alguna.

En consecuencia, las súplicas de la demanda deben denegarse, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de diciembre de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA