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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032298SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull729 - 730199023/10/1990SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_729 - 730__1990_23/10/1990300322961990PRESIDENTE DE LA REPUBLICA / DELEGACION DE FUNCIONES / MINISTRO DELEGATORIO / DOCUMENTOS / TELEFAX El decreto demandado expedido por el Presidente de la República, refrendado y comunicado por el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contenido en Telefax, es un documento - instrumento público - auténtico. El artículo 128 de la Constitución no sujeta al Presidente de la República a la autorización del Senado, o en receso de éste de la Corte Suprema de Justicia, para fines de viajar al extranjero en ejercicio de su cargo; se trata de una decisión v de un hecho autónomo del Ejecutivo. Las funciones constitucionales, sin distingo alguno entre las de naturaleza política y las puramente administrativas, son delegables en el Ministro Delegatorio, razón que explica, precisamente, por qué el artículo 135 de la Carta resultaba insuficiente, en el evento del traslado del Presidente de la República a territorio extranjero en ejercicio del cargo, pues dicha norma hace relación exclusivamente a funciones de naturaleza administrativa.
Sentencias de NulidadPRESIDENCIA DE LA REPUBLICAHUGO ESCOBAR SIERRA Y JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIADecreto No 1766 de 16 de septiembre de 1.987Identificadores10030120126true1212945original30118255Identificadores

Fecha Providencia

23/10/1990

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Decreto No 1766 de 16 de septiembre de 1.987

Demandante:  HUGO ESCOBAR SIERRA Y JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIA

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA


PRESIDENTE DE LA REPUBLICA / DELEGACION DE FUNCIONES / MINISTRO DELEGATORIO / DOCUMENTOS / TELEFAX

El decreto demandado expedido por el Presidente de la República, refrendado y comunicado por el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contenido en Telefax, es un documento - instrumento público - auténtico. El artículo 128 de la Constitución no sujeta al Presidente de la República a la autorización del Senado, o en receso de éste de la Corte Suprema de Justicia, para fines de viajar al extranjero en ejercicio de su cargo; se trata de una decisión v de un hecho autónomo del Ejecutivo. Las funciones constitucionales, sin distingo alguno entre las de naturaleza política y las puramente administrativas, son delegables en el Ministro Delegatorio, razón que explica, precisamente, por qué el artículo 135 de la Carta resultaba insuficiente, en el evento del traslado del Presidente de la República a territorio extranjero en ejercicio del cargo, pues dicha norma hace relación exclusivamente a funciones de naturaleza administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa (1990)

Radicación número: 729-730

Actor: HUGO ESCOBAR SIERRA Y JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIA

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a Proferir sentencia en los procesos acumulados, radicados bajo los números 729 y 730, originados en las demandas instauradas en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública contemplada en el artículo 84 del C.C.A., por los ciudadanos y abogados HUGO ESCOBAR SIERRA Y JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIA, con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad del Decreto No 1766 de 16 de septiembre de 1.987, proferido por el señor Presidente de la República, "Por el cual se prorroga la delegación de funciones constitucionales".

A. LA DEMANDA

1. Como pretensión formulan los actores ante esta Corporación y contra la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -, la declaratoria de nulidad del Decreto No' 1766 del 16 de septiembre de 1.987, expedido por el señor Presidente de la República de Colombia, doctor Virgilio Barco Vargas, "Por el cual se prorroga la delegación de funciones constitucionales".

2.- Como hechos de las demandas se aducen, en síntesis, los siguientes.

a. - El 1 de septiembre de 1.987, el señor Presidente de la República con fundamento en el artículo 128 de la Constitución Nacional y previo aviso al Senado, dictó el Decreto No. 1685 "Por el cual se delegan algunas funciones constitucionales".

En los considerandos del mismo se expresó que el Presidente había aceptado ¡a invitación que le hicieran los Gobiernos de la República Popular China, Corea y Filipinas y que para atender tales invitaciones oficiales se ausentaría del país entre los días 5 y 16 de septiembre, inclusive, del mismo año, período dentro del cual se desempeñaría como Ministro Delegatorio el Ministro de Relaciones Exteriores, encargado del Despacho del Ministerio de Gobierno, por razones de precedencia y de filiación política.

En el artículo 1 se indicaron las funciones materia de delegación, cuales fueron:

En relación con el congreso, las señaladas en los numerales 5, 6, 7, y 8: del artículo 118 de la Carta.

En relación con la administración de justicia, las previstas en los numerales 2 y 4 del artículo 119 ibídem;

Como Jefe del Estado y Suprema Autoridad Administrativa, todas las contempladas en el artículo 120 ibídem, con la única excepción de las señaladas en el numeral 20. Igualmente las establecidas por los artículos 121 y 122 del mismo Estatuto.

El Decreto en mención fue publicado en el Diario Oficial No. 38.028 de 1 de septiembre de 1.987.

b.- El 16 de septiembre de 1.987, el señor Presidente de la República expidió en Seúl, República de Corea, el presunto Decreto Nº 1766, acusado, prorrogando hasta el 20 de septiembre, inclusive, la delegación contenida en el Decreto 1685, en razón a que se prolongaría hasta tal fecha su estadía en territorio extranjero.

En el citado Decreto se hace constar su expedición en Seúl, su refrendación y comunicación en Bogotá, en la misma fecha, por el señor Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

c.- En la fecha anotada, 16 de septiembre, el Secretario General de la Presidencia de la República comunicó al Presidente del Congreso, que aquél "ha decidido prolongar hasta el 20 de septiembre próximo su permanencia en territorio extranjero", agregando que por tal razón había dispuesto prorrogar hasta tal fecha la delegación de funciones constitucionales ya conferida y que el aviso previo al Senado había tenido lugar según nota de 1 de septiembre.

3.- Como normas violadas y concepto de la violación, plantean los actores, en resumen, los siguientes:

Se infringieron los artículos 57, 128, 30, 118 numeral 80, 119 numeral 4, 120 a excepción del numeral 20, 121 y 122 de la Constitución Nacional y el Decreto No 1685 del 1 de septiembre de 1.987,

a.- De conformidad con el artículo 57 de la Carta Política "el Presidente de la República y los Ministros del Despacho o los Jefes de Departamento Administrativo, y en cada negocio particular el Presidente y el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo correspondiente constituyen el Gobierno". Su inciso segundo prescribe: "Ningún acto del Presidente excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea refrendado y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Jefe de Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se constituyen responsables".

Siendo un hecho público y notorio que el 16 de septiembre de 1.987, el doctor Virgilio Barco Vargas se encontraba recluido en el Hospital Universitario de Seúl, República de Corea y que el señor Germán Montoya Vélez, Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, se hallaba y residía en Bogotá, es evidente que el original del Decreto 1766 sólo fue firmado por el Presidente, violándose la norma citada que requiere que las firmas se estampen en forma instantánea, simultánea y armónica.

Además no existe Decreto original distinguido con el NO 1766 firmado y refrendado por los funcionarios mencionados, pues el prenombrado Decreto se transmitió utilizando los servicios de un telefax. Es decir, la fotocopia del Decreto transmitida por vía electrónica fue refrendada y comunicada por el Jefe del citado Departamento Administrativo. De esta forma la decisión no fue tomada por quienes de conformidad con la norma en mención, constituían Gobierno.

De otra parte, la fotocopia en cuestión no es documento auténtico de acuerdo con las leyes colombianas, se trata de un "TELE-DECRETO exótico, inaudito, sin antecedentes en la administración pública Colombiana".

b.- El aviso al Senado de la República, para efectos de la permanencia en el exterior del señor Presidente de la República, entre los días 18 y 20 de septiembre, lo dio el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia y no el Presidente como lo exige el artículo 128 de la Carta Política, ello "quiere decir que el señor Presidente de la República no está autorizado constitucionalmente para permanecer en el exterior durante los días 18 y 20 porque la citada autorización se produce de manera automática tan pronto el Presidente comunica por sí mismo, y no por interpuesta persona o funcionario, que estará ausente del país. No pudo hacerlo seguramente porque se encontraba en el Hospital Universitario de Seúl y no en el territorio nacional pero hubiera podido hacerlo en forma irregular utilizando también los servicios del fantástico TELEFAST". (sic).

c.- Las funciones que el señor Presidente de la República se reservó, en cuanto no fueron materia de delegación, o bien se habían agotado en su ejercicio con relación al período de su ausencia del país, como las de los numerales 1, a 4, del artículo 118, l. del artículo 119 de la Carta Política, o bien no le facultaban para dictar el llamado Decreto 1766, pues habiendo delegado todas sus funciones en ese momento susceptibles de ejercicio, a excepción de las del numeral 3, del artículo 119 y las del numeral 20 del artículo 120 ibídem, éstas no le permitían expedir el Decreto citado, con lo cual además, se infringió el Decreto No. 1685 de l' de septiembre de 1.987.

Tampoco podía expedirlo con invocación del artículo 135 ibídem, porque la ley no le atribuye tal función y las competencias delegadas las ejerce el delegatorio bajo su propia responsabilidad.

d.- El Jefe del Estado ejerce jurisdicción de manera natural, plena y soberana, con las limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes en el territorio de la República, delimitado en el artículo 3' de la Constitución Política. El ordenamiento jurídico regula la órbita de su competencia en la República de Colombia y no en el exterior con la sola excepción contemplada en el artículo 128 de aquélla, por lo cual no puede ejercer todas sus funciones en el exterior.

Para justificar lo injustificable se ha querido hacer entender que el Presidente Barco dictó el decreto 1766 dentro de la sede de la Embajada de Colombia en Corea con asiento en Seúl, para amparar la inconstitucionalidad e ilegalidad del acto en el principio de la extraterritorialidad diplomática cuando estuvo todo el tiempo en el Hospital Universitario de aquella ciudad y sólo durante media hora abandonó el Centro Hospitalario el 17 de septiembre para hacer una visita oficial al Presidente de la República de Corea, y una vez concluida volvió al Hospital".

e.- El Ministro Delegatario no asume la plenitud de las funciones presidenciales, ni tiene sus mismos poderes y preeminencia, por cuanto éste no es elegido por el pueblo. "Por eso Duverger proclamó que 'Si todos los hombres son libres e iguales, ninguno puede mandar a los demás, SALVO QUE HAYA SIDO ELEGIDO POR ELLOS PARA HACERLO". Empero el nombramiento que es la designación pero no por elección, no confiere los mismos poderes, y este es el caso de los Ministros, así sean delegatarios de funciones presidenciales, porque para ser Ministro solamente se requiere que el Presidente quiera nombrarlo.- Por eso el Ministro aún delegatario de funciones constitucionalmente presidenciales, no es Presidente y menos Jefe del Estado, porque no pierde su condición de subalterno del Presidente ni su status de ministro simplemente".

"Por eso los 'poderes' que mediante elección el pueblo confiere a la persona que designa como su Presidente de la República, o su Jefe de Estado, nunca son por sic delegables en cuanto son poderes de ‘mando’, y esos poderes especialmente señalados en los artículos 120, 121 y 122 de la Constitución Política de Colombia, no puede traspasarlos ni transferirlos su titular a ninguno de sus subalternos nombrados. Son Suyos, exclusiva y privativamente". Igual acontece con las funciones previstas en el numeral 8, del artículo 11 8, pues la expedición de Decretos con fuerza legislativa es privativa del Presidente, como lo es la estatuida en el numeral 4 del artículo 119 ibídem atinente a la concesión de indultos por delitos políticos.

Al prorrogar el Decreto NO 1766 la delegación de funciones antes mencionadas violó ostensiblemente las disposiciones citadas, como también las infringió, por la misma razón el Decreto 1685 (fls. 19 al 30 Proceso No 729 y 3 al 12 Proceso No 730).

B. LA IMPUGNACION

La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República por conducto de apoderados debidamente reconocidos como tales, en uno y otro proceso (fls. 84 y 85 Proceso No 729 y 52 a 54 Proceso No 730), procedió a contestar las demandas, haciendo precisiones en cuanto a los hechos, solicitando el decreto y práctica de pruebas y oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones sobre la base del ajuste a la normatividad vigente del acto acusado (fls. 73 a 81 Proceso Nº 729 y 37 a 48 Proceso Nº 730).

C. LOS ALEGATOS DE CONCLUSION

La parte demandada expone que como se desprende de la inspección judicial practicada en la Casa de Nariño, con fecha 7 de julio de 1.988, se demostró que el Decreto acusado es auténtico, su texto es idéntico al primeramente emitido y en él aparecen las firmas del señor Presidente de la República y del Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia, siendo así numerado, fechado y publicado.

De otra parte reitera los planteamientos expuestos en la contestación de las demandas que la Sala sintetiza, así:

a.- El artículo 57 de la Constitución, solamente exige que la decisión del Presidente sea refrendada por el Ministro o Jefe del Departamento Administrativo, pero no implica que no pueda preferirse en el exterior y ser refrendado por el último en territorio nacional.

b.- La ciencia moderna ha perfeccionado el sistema de las reproducciones electrónicas para la transmisión de documentos, con plena garantía de su fidelidad y cuya validez "no puede desconocerse aún cuando el legislador no contemple expresamente o autorice su utilización".

Lo que interesa para efectos legales es que el documento en el que conste el acto auténtico, lo que se establece según el artículo 252 del C.R.C. "cuando existe certeza sobre la persona que lo ha firmado o elaborado".

El demandante no duda en ningún momento que el Decreto 1766 de 16 de septiembre de 1.987 "fue firmado por el Presidente de la República". Al utilizar el procedimiento moderno del telefax, el Decreto en referencia está conformado por un juego de documentos que integran una unidad probatoria perfecta, como son el texto del Decreto expedido en Seúl con la firma manuscrita del Presidente de la República, el telefax 01 1-57-2867434 por medio del cual se transmitió el anterior documento y que contiene la firma de los señores Presidente de la República y Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, un texto igual con la firma del señor Presidente debidamente autenticada por el Cónsul de Colombia en la ciudad de Seúl y otro texto con la firma autógrafa del señor Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

No puede sostenerse entonces que el texto del Decreto no fue expedido y suscrito por el señor Presidente y el mismo texto refrendado por el Jefe del respectivo Departamento Administrativo. Lo sustantivo es la unidad ideológica y dispositivo del acto, no la mecánica o forma de expedición y firma que la determinan circunstancias de hecho.

e.- El artículo 128 de la Carta no impone autorización por parte del Congreso al Presidente de la República, se trata de un simple aviso. Tampoco presupone que el aviso deba darlo el Presidente en comunicación manuscrita por él, máxime cuando, como se sabe, la Secretaría General de la Presidencia es la encargada precisamente de tramitar todo el sistema de comunicaciones entre la Presidencia y los distintos organismos del Estado, con mayor razón cuando el Presidente está fuera del país.

Además, la formalidad del aviso se cumplió con la nota del 1 de septiembre, en la que no se indicó la fecha de regreso. La nota de 16 de septiembre no podría ser la prevista por el artículo 128 de la Constitución, puesto que no se trataba del traslado del Presidente a territorio extranjero, pues ya estaba ausente del país. Su finalidad era informar al Senado sobre la permanencia del Presidente en el exterior por mayor tiempo del inicialmente previsto y la consecuencial prórroga de la delegación de funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Es impropio, de otra parte, hablar de reintegro del Presidente al cargo a su regreso del exterior, puesto que al ausentarse del país conservando su investidura no hace dejación del cargo, luego mal puede reintegrarse al mismo.

d.- Ninguna norma constitucional o legal clasifica las atribuciones Presidencia - les en inferiores y superiores, como para que pueda afirmarse que en ejercicio del artículo 128 de la Carta sólo puedan delegarse las primeras y, por tanto, no es dable sostener que son indelegables aquellas funciones que competen al Presidente como Jefe de Estado, como lo pretende el demandante con apoyo en la sentencia de 12 de diciembre de 1.986, de la Corte Suprema de Justicia, Expediente Nº 5-R, actor Javier Hernando Alvarez (fls. 141, 142, 73 a 81 Proceso Nº 729 y 37 a 49 Proceso Nº 730).

EL CONCEPTO DE LA FISCALIA

Considera el señor Fiscal Primero de esta Corporación debe negarse la súplica de las demandas, por cuanto el Decreto 1766 fue expedido dentro de las formalidades y funciones propias del Presidente de la República; no se violaron normas superiores al proferirlo y finalmente el telefax es un nuevo sistema de comunicaciones que implica un avance tecnológico que no puede desconocerse aunque no existía. norma expresa al respecto, ya que la legislación no tiene la capacidad de avance y actualización de una ciencia tan sofisticado como las telecomunicaciones (fls. 146 a 154 Expediente Nº 729).

CONSIDERACIONES

I. Encuentra la Sala debidamente acreditados los siguientes hechos:

a.- Elaboración y envío en Bogotá - Presidencia de la República - con firma autógrafa del Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República del Proyecto de Decreto "Por el cual se prorroga la delegación de funciones constitucionales", por telefax de fecha 15 de septiembre de 1.987, a las 17:27, No. TELEO 1 1-572867434 PAGE -05 (fls. 114 y 63 Expedientes 729 y 730, respectivamente).

b.- Recepción del Proyecto del Decreto en Seúl, por parte del señor Presidente de la República, quien lo suscribió en forma autógrafa (fls. 115 y 62 Expedientes 729 y 730, respectivamente).

c. Remisión del acto mencionado por la misma vía - telefax - el 16 de septiembre de 1.987, a las 10:31, reuniéndose así en éste las dos firmas a que se ha hecho mención (fls. 116 y 61 Expedientes 729 y 730, respectivamente).

d.- Comunicación de 16 de septiembre de 1.987, por parte del Secretario General de la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso, sobre la prolongación hasta el 20 del mismo mes y año de la estadía del señor Presidente de la República en territorio extranjero y sobre la prórroga hasta tal fecha de la delegación de funciones constitucionales en el Ministro Delegatario, según aviso previo del 1 del mismo mes y año (fls. 2 y 79 Expedientes 729 y 730, respectivamente).

e.- Publicación del Decreto No 1766 de 16 de septiembre de 1.987 en el Diario Oficial No 38.045 de esta fecha (fls. 45 y 73, Expedientes 729 y 730, respectivamente).

f.- Práctica de una intervención quirúrgica, al señor Presidente de la República, doctor Virgilio Barco Vargas, con fecha 8 de septiembre de 1.987, en Seúl, Hospital Universitario, habiendo sido dado de alta el 16 del mismo mes y año, y salido de regreso a Colombia el día 18.

g.- Expedición del Decreto No 1685 de 1 de septiembre de 1.987 "Por el cual se delegan algunas funciones constitucionales" y publicación del mismo en el Diario Oficial Nº 38.028 de la misma fecha (fls. 104 y 105 Expediente Nº 730).

Il. Analizará la Sala los diferentes cargos planteados, así:

1.- Para que pueda predicarse la existencia de la manifestación de voluntad en virtud de la cual el Presidente de la República delega precisas funciones que la Constitución Política le confiere en el llamado Ministro Delegatario, conforme a las previsiones del artículo 128 del Estatuto citado, se requiere que haya certeza sobre la emisión de tal manifestación, aspecto éste que hace relación a la forma como ella debe contenerse, que no es otra que el escrito procedente del primero, refrendado y comunicado por el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, funcionarios éstos dos que para el caso constituyen el Gobierno, según voces del artículo 57 de la Carta Política.

De manera pues que el documento, para este caso denominado Decreto, es simplemente el instrumento destinado a contener la respectiva declaración, dándole de esta manera seguridad, certeza y precisión a la misma. Aparecen así, dos aspectos nítidamente diferenciables, cuales son el acto o decisión propiamente dicho, manifestación de voluntad con vocación de producción de efectos jurídicos, elemento ideológico y dispositivo, y el documento escrito que lo contiene y que viene a ser el elemento formal que le da certeza, constituyéndose así en la prueba de expedición del primero.

El artículo 251 del C. de P.C. preceptúa que "Son documentos los escritos,... y en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo..." y el artículo 3° del Decreto-Ley Nº 2279 de 7 de octubre de 1.989, otorga expresamente a los "telegramas, telex, fax..." el carácter de documento.

De otra parte, la norma primeramente citada confiere el carácter de documento público, con la categoría de instrumento público, al escrito "autorizado suscrito por el respectivo funcionario..." y el artículo 252 ibídem, modificado por la regla o numera¡ 115 del Decreto Nº 2282 de 1.989, dispone que el documento es auténtico "cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado o firmado" y, que "El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad".

De lo anterior se desprende que el Decreto No. 1766 de 16 de septiembre de 1.987 expedido por el señor Presidente de la República, refrendado y comunicado por el Jefe de Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, se contiene en el TELEFAX Nº 011-57-1-2867434 de l6 de septiembre de 1.987, siendo éste un documento - instrumento público - auténtico,

No puede la ciencia jurídica ignorar o colocarse al margen de las innovaciones y progresos que la tecnología moderna y especialmente en el terreno de la electrónica impone en materia de concreción y transmisión del pensamiento. El derecho como tal es expresión de una cultura y al establecer las reglas que han de regular la conducta y las formas de manifestación de ésta, tanto para los Gobernantes, como para los gobernados, no puede deshacerse, olvidar o relegar los descubrimientos o invenciones provenientes de la tecnología y que como tales hacen parte de dicha cultura.

No se ha incurrido pues, en infracción, por este aspecto, del artículo 57 de la Constitución Nacional, pues el Decreto en mención, como ya se anotó, fue expedido por el señor Presidente de la República, refrendado y comunicado por el Jefe del Departamento Administrativo correspondiente, como lo requiere la norma en cita.

En cuanto a la presunta violación de la norma en mención, que los actores hacen consistir en el hecho de no haber sido simultáneamente, en tiempo y lugar, suscrito el Decreto No 1766 por parte de los dos funcionarios prenombrados, anota la Sala que dicha norma no consagra tal exigencia. Ella hace relación a que para la determinación de la fecha de expedición del acto, para efectos de su validez y fuerza se requiere que haya sido suscrito por los funcionarios que para el caso conformen el Gobierno y en el evento en estudio, el acto - Decreto N' 1766 - satisfizo tales requisitos.

No prospera el cargo.

2.- El artículo 128 de la carta Política impone al Presidente de la República para fines de su traslado a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, la obligación de dar aviso previo al Senado o, en receso de éste, a la Corte Suprema de Justicia, so pena de incurrir en abandono del cargo.

Anota la Sala, de una parte, que la comunicación de 16 de septiembre de 1.987, no contiene aviso alguno de traslado, por parte del Jefe del Estado Colombiano, a territorio extranjero, puesto que dicho aviso fue dado con fecha l' de septiembre del mismo año. Resulta pues inaplicable la norma respecto del cargo formulado, lo cual sería suficiente para derivar la no prosperidad del mismo.

Sin embargo considera conveniente la Sala hacer algunas precisiones atinentes a los planteamientos expuestos por los demandantes. -

La norma en mención, no sujeta al Presidente de la República a la autorización del Senado, o en receso de éste de la Corte Suprema de Justicia, para fines de viajar al extranjero en, ejercicio de su cargo. Se trata de una decisión y de un hecho autónomo del Ejecutivo, desprovisto de toda injerencia de las otras dos ramas del Poder Público. Su obligación se limita a poner en conocimiento del Senado de la República tal hecho. Tampoco exige la norma en comento que el escrito contentivo del aviso sea suscrito directa y personalmente por aquél, teológicamente la norma se encamina a poner en conocimiento del Senado el traslado del Jefe del Estado al exterior, y la asunción de las funciones constitucionales que éste delegue por parte del Ministerio Delegatario y ello por razones del ejercicio del control político que compete al Congreso con relación a las actuaciones del Presidente de la República dentro del sistema Presidencial, como lo es el colombiano.

No prospera el cargo.

3.- No encuentra tampoco la Sala infracción de la Constitución Nacional y del Decreto N' 1685 de 1.987 originada en el hecho de que, como se afirma en la demanda que dio origen al proceso Nº 729 habiendo delegado el Presidente de la República todas sus funciones susceptibles en ese momento de ejercicio, a excepción de las previstas en el numeral 3 del artículo 119 y en el numeral 20 del artículo 120 de la Carta, carecía de sustento constitucional para proferir el Decreto Nº 1766 acusado.

El Presidente de la República no delegó todas sus funciones constitucionales con excepción de las antes enumeradas, sino únicamente las que expresamente señala en forma por demás precisa el Decreto N' 1685 de l' de septiembre de 1.987.

Las atribuciones constitucionales del Presidente de la República no se encuentran exclusivamente contenidas en los artículos 118, 119, 120, 121 y 122 de la Carta Política, por el contrario a lo largo de su articulado se hallan previstas y asignadas a éste distintas competencias. Concretamente para el caso sub-judice la facultad ejercitada no emana de ninguna de las normas contentivas de las facultades que fueron materia de delegación, ella emerge del inciso tercero del artículo 128 del Estado Fundamental que hace relación, en su inciso primero, a un hecho, y en su inciso tercero a un acto jurídico provenientes uno y otro de quien ostenta, única y exclusivamente, el carácter de Presidente de la República, ya que éstos y dados los supuestos fácticos de la norma no pueden dimanar de quien se desempeñe como Ministro Delegatario, pues como es bien sabido el Ministro Delegatario no ostenta ni asume tal carácter en razón de la delegación que el primero haga en él de algunas funciones constitucionales a éste atribuidas.

No prospera el cargo.

4.- Es incuestionable que el artículo 31 de la Constitución Nacional delimita el ámbito geográfico de la República de Colombia, que dentro de éste tienen su asiento las autoridades y que en consecuencia y en principio es apenas natural que los actos jurídicos que de ellas emanen sean proferidos dentro del tal ámbito. Ello no significa sin embargo, que no pueda el Presidente ejercer sus funciones constitucionales cuando se halla en el exterior en ejercicio del cargo, como que ostenta la investidura de tal, profiriendo decisiones que han de surtir sus efectos en territorio colombiano, máxime cuando se trata precisamente de atender las prescripciones del artículo 128 de la Carta atinentes al ejercicio de funciones por parte del Ministro Delegatorio. No se requiere para tales efectos invocar el principio de la extraterritorialidad diplomática, a más de que no se encuentra acreditado en el plenario que el Decreto No 1766 no fue proferido dentro de la sede de la Embajada de Colombia en Seúl.

Además, no se ve por qué razón la expedición de un acto jurídico en el exterior cuyos efectos han de producirse en territorio colombiano, sin que trasciendan en forma alguna a territorio extranjero, implique desconocimiento de los límites de Colombia con los países vecinos.

No prospera el cargo.

5.- El Decreto No 1766 demandado no contiene decisión alguna atinente al señalamiento de las funciones constitucionales materia de delegación en el Ministro delegatario, pues se contrae a disponer la prórroga de tal delegación por el período comprendido entre el 19 y el 20 de septiembre de 1.987.

Fue el Decreto Nº 1685 de 1 de septiembre del mismo año el que se ocupó de determinar las funciones que el Ministro Delegatario podía ejercer dentro del período en que el Presidente de la República se encontrara, en ejercicio de sus funciones, en el exterior y que inicialmente fue el comprendido entre los días 5 y 18 de septiembre, inclusive, de 1.987.

Mal puede entonces pretenderse obtener la declaratoria de nulidad del Decreto primeramente citado con fundamento en haberse efectuado una delegación de funciones que por su naturaleza eran indelegables, sin cuestionar y más exactamente impugnar la decisión en virtud de la cual se confirió tal delegación. Es decir, la infracción de las disposiciones Constitucionales que los actores derivan, en decir de éstos, de haberse dispuesto la delegación de funciones Constitucionales del Presidente de la República en el Ministro Delegatario, siendo tales funciones indelegables, tiene su origen en el acto - Decreto Nº 1685- en virtud del cual se confirió tal delegación no en el acto - Decreto No 1766- que dispuso la prórroga del tal delegación el primero de tales actos no ha sido materia de impugnación.

El razonamiento anterior sería suficiente para desechar el cargo. Sin embargo, estima conveniente la Sala, de una parte, precisar que en la sentencia de 15 de octubre de 1.985, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Miguel Betancourt Rey, Procesos Nos. 1134 y 1142, Acumulados, esta Corporación, no sentó la tesis que el actor en una de las demandas que ahora se decide, pretende encontrar y, de otra parte, reiterar lo que a éste respecto expresó esta misma Sala en sentencia de 14 de febrero de 1.990, con ponencia del Consejero Simón Rodríguez Rodríguez, Proceso N' 722.

En efecto:

a.- En el fallo primeramente citado, sostuvo esta Corporación y en lo que puede hacer relación al lema materia del cargo que se analiza, lo siguiente:

"...es absolutamente claro que haber ejercido la Presidencia difiere de haber sido Ministro Delegatario de funciones presidenciales, por razones diversas: porque el Presidente tiene el todo de las funciones y el ministro apenas la parte, pues el supuesto de hecho consiste en que el Presidente viaja a territorio extranjero en ejercicio de] cargo, es decir, con funciones presidenciales. y el ministro sólo recibe las funciones parciales que aquél tenga a bien delegarle (ib. art. 128, inc. 4'); porque el Presidente ejerce funciones propias y el Ministro apenas funciones delegadas; porque el cargo de Presidente es en propiedad y el de delegatario en interinidad; y porque el cargo de Presidente es una institución de funcionamiento normal, regular, ordinario, necesario, al paso que el de Ministro Delegatario es de funcionamiento por entero excepcional, y bien podría dejar de presentarse durante todo un período presidencial o durante varios....

"...la institución del Ministerio Delegatario de funciones presidenciales se creó mediante el Acto Legislativo Nº 1 de 1.977. Obedeció a una larga cadena de dificultades constitucionales teóricas y prácticas que surgían cada vez que el Presidente de la República viajaba a tierra extranjera 'en ejercicio de funciones presidenciales'. No se sabía a que norma acudir; si al artículo 135, éste resultaba demasiado estrecho porque sólo autoriza delegación de funciones administrativas y exige una ley; si al 124, resultaba inadecuado, ora porque la salida del Presidente no es 'falta', ora porque el Designado quedaba con todas las facultades del Presidente, y ora porque entonces, contrariando el sistema unipersonal de la presidencia que tenía la constitución, aparecían dos Presidentes simultáneos; uno adentro y otro afuera."

De la lectura de los apartes transcritos del fallo mencionado, no se desprende que esta Corporación haya sostenido en él que las funciones que la Constitución Nacional atribuye al Presidente de la República en su carácter del Jefe de Estado sean indelegables en el Ministro Delegatario, circunscribiéndose así, la posibilidad de tal delegación a aquellas funciones que le competen como Suprema Autoridad Administrativa. Por el contrario, de la simple lectura de los mismos se concluye que las funciones constitucionales, sin distingo alguno entre las de naturaleza política y las puramente administrativas, son delegables en el Ministro Delegatario, razón que explica, precisamente, porque el artículo 135 de la Carta resultaba insuficiente, en el evento del traslado del Presidente de la República a territorio extranjero en ejercicio del cargo, pues dicha norma hace relación exclusivamente a funciones de naturaleza administrativa.

b.- En el segundo de los fallos mencionados, se expresó lo siguiente:

"La Sala examina la teoría de la delegación para concluir si efectivamente la Constitución Política establece categorías en las atribuciones por delegar entre las cuales haya algunas que sean indelegables.

"Para la Sala es claro que la Constitución Nacional establece dos clases de delegación: la mencionada del artículo 128 (que es atribución de funciones constitucionales) y la del artículo 135 (que es la que el presidente de la República puede efectuar en sus ministros para llevar a cabo una especie de desconcentración).

"No hay que olvidar que la institución de la delegación del 128 tuvo origen en la inconveniencia de que fuera el Primer Designado quien supliera las ausencias temporales del Presidente de la República. Mientras el delegado, según el artículo 128 de la Constitución Nacional es un reemplazo del Presidente de la República, según el artículo 135 es un mero colaborador. Respecto de esta disposición el Consejo de Estado se ha pronunciado acerca de materias que le están vedadas al funcionario delegado.

"En relación con el inciso 4° del artículo 128 de la Constitución Política se debe observar que no se habla de ninguna limitación a la posibilidad de delegar funciones constitucionales. La interpretación más confiable lleva a pensar que depende de la discrecionalidad del Presidente de la República y de las necesidades del momento la determinación de las funciones delegadas. El precepto en mención no señala restricción alguna a las facultades que por vía de delegación puede ejercer el ministro encargado mientras dura el viaje del Presidente de la República al exterior".

Por las razones antes aducidas y al reiterar la jurisprudencia de esta Corporación en la materia, no puede tampoco prosperar este cargo.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIONPRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Niégase la pretensión de la declaratoria de nulidad del Decreto Nº 1766 de 16 de septiembre de 1.987, formulada en las demandas que dieron origen a los procesos Nos. 729 y 730.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida por la Sala en su sesión de fecha diecinueve de octubre de mil novecientos noventa.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA

AUSENTE CON EXCUSA LEGAL