200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030034604CC-SENTENCIAC013201814/03/2018CC-SENTENCIA_C_013__2018_14/03/2018300346032018LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A LA ESTRUCTURA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN NO CONTRADICEN LA CONSTITUCIÓN, NI DESBORDAN LA HABILITACIÓN CONFERIDA AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ. LA REFORMA RESPONDE A LAS NECESIDADES DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL Y A LA REALIZACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO. GARANTÍA DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES DE LOS SERVIDORES DE DICHA ENTIDAD EXPEDIENTE 031- SENTENCIA C-013/18
CONSTITUCIONALIDADAlberto Rojas RíosDecreto Ley 898 de 2017,Identificadores20030142349true1238091original30139715Identificadores

Fecha Providencia

14/03/2018

Magistrado ponente:  Alberto Rojas Ríos

Norma demandada:  Decreto Ley 898 de 2017,


LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A LA ESTRUCTURA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN NO CONTRADICEN LA CONSTITUCIÓN, NI DESBORDAN LA HABILITACIÓN CONFERIDA AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ. LA REFORMA RESPONDE A LAS NECESIDADES DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL Y A LA REALIZACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO. GARANTÍA DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES DE LOS SERVIDORES DE DICHA ENTIDAD

EXPEDIENTE 031- SENTENCIA C-013/18

1. Decreto Ley objeto de revisión

DECRETO LEY 898 DE 2017 (mayo 29)
Creación de la Unidad Especial de Investigación en la Fiscalía General de la Nación, para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.
Determina los lineamientos básicos para la conformación de dicha Unidad y en consecuencia, modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se profieren otras disposiciones.
Da cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
El texto completo del Decreto Ley 898 de 2017 puede ser consultado en el Diario Oficial No. 50.248 http://www.imprenta.gov.co/diariop/diario2.pdf p_tipo=3574&p_numero=898&p_fecha=29/05/2017&p_consec=1368975

2. Decisión


Primero. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso, mediante Auto 345 del 12 de julio de 2017.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el Punto 3.4.4. del Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”, por vicios de procedimiento en su formación.

Tercero. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 65, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017, con excepción del artículo 62, que se declara EXEQUIBLE, en el entendido de que los derechos constitucionales laborales se protegerán de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


3. Síntesis de los fundamentos de la providencia

La Corte Constitucional asumió el control oficioso de constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017, por el que se crea la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres (artículos 1 a 24); se modifica parcialmente la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación (artículos 25 a 55); se cambia la denominación de algunos cargos (artículos 56 y 57) y se crean y suprimen empleos de la planta global de personal de la entidad (artículos 58 a 67).

La Sala efectuó el examen de los elementos y requisitos formales y de competencia que deben satisfacer los decretos leyes que se expiden con base en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, y concluyó que el texto normativo se ajusta a la Constitución Política.

3.1. Examen de cumplimiento de los requisitos formales de expedición del Decreto ley


El escrutinio efectuado sobre los requisitos formales permitió constatar que: (i) se satisfizo la competencia orgánica, en tanto que el decreto fue expedido por el Presidente de la República y fue suscrito además por el Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública; (ii) se verificó la afinidad de la titulación del Decreto Ley con su contenido, que atiende a la creación de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de organizaciones criminales y la modificación parcial de la estructura de la Fiscalía General de la Nación; (iii) fue satisfecho el requisito de competencia funcional, pues el Decreto Ley 898 de 2017 fue expedido con base en la habilitación hecha por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016; y (iv) se contó con la motivación suficiente, ya que el decreto desarrolla lo consignado en el Punto 3.4. del Acuerdo Final; la necesidad de proteger a los líderes sociales y defensores de derechos humanos; y la exigencia de dotar a la Fiscalía de la estructura y elementos necesarios para cumplir debidamente las tareas y funciones surgidas del Acuerdo Final.

3.2. Examen de cumplimiento de los requisitos de competencia del Decreto Ley


Verificado lo anterior, la Sala determinó el cumplimiento de los requisitos de competencia en la expedición del Decreto Ley 898 de 2017, lo que fue hecho en dos partes, la primera de ellas destinada a la creación de la Unidad Especial de Investigación, y la segunda, al ajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación.


En lo que tiene que ver con los requisitos de competencia de creación de la Unidad Especial de Investigación, la Sala: (i) constató el cumplimiento del criterio temporal, pues el Decreto Ley 898 fue expedido el 29 de mayo de 2017, dentro del término de 180 días otorgado por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016; (ii) verificó la satisfacción de la conexidad objetiva, explicitando el vínculo genérico que existe entre el punto 3.4 del Acuerdo Final, referido al “Acuerdo sobre garantías de Seguridad y Lucha contra Organizaciones Criminales” y los artículos 12 al 24 del Decreto Ley; (iii) identificó el cumplimiento de la conexidad estricta, patente en el hecho de que existe un vínculo directo y cierto entre el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final, que dispone la creación de la referida Unidad y los artículos 1 al 24 del Decreto Ley; (iv) constató la realización de la conexidad suficiente, al encontrar que existe una proximidad estrecha entre lo regulado entre los artículos 1 al 24 del Decreto Ley (sobre creación, objeto, funciones, estructura y cuerpos de dirección de la Unidad Especial) y los puntos 3.4 y 3.4.4 del Acuerdo Final. En lo que tuvo que ver con la estricta necesidad, (v) la Corte verificó que la creación de la Unidad Especial es indispensable por la alta victimización de líderes sociales y defensores de derechos humanos; que la potestad reglamentaria era insuficiente en el caso, por existir reserva material de ley; que dicha regulación es de carácter urgente tanto por la victimización de los líderes sociales, como por las experiencias de procesos de paz anteriores; y que la adopción de las medidas por decreto era imperiosa, pues los canales deliberativos resultaban lentos y demorados. Finalmente (vi) la Sala determinó que la regulación contenida en el decreto ley no desarrolla materias reservadas a actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes que requieren mayorías especiales, códigos, ni decreta impuestos.


En segundo término y en relación con los requisitos de competencia en la reestructuración de la Fiscalía General de la Nación, la Corte: (i) verificó el cumplimiento de la conexidad objetiva, es decir del vínculo genérico entre los artículos 25 a 67 del Decreto Ley 898 de 2017 y el Punto 3.4 del Acuerdo Final titulado “Acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres (…)”; (ii) constató la realización de la conexidad estricta, que exige una lectura integral y transversal del Acuerdo Final, en lo relacionado con la voluntad de las partes y la necesidad de fortalecer las capacidades investigativas y de judicialización del Estado, evidente en el Punto 1.1.1 sobre Reforma Rural Integral; los puntos 2.1.2.1 y 2.1.2.2 sobre Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política y Seguridad para los Líderes; el Punto 3.4.3 sobre Comisión Nacional de garantías; el Punto 3.4.7 sobre Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política; el Punto 5.1.2 sobre Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; el Punto 4.3.1 sobre Judicialización Efectiva; el Punto 5.1.3.7 sobre Política de atención y reparación integral de las Víctimas; el Punto 4.3.2 sobre Estrategia contra el lavado de activos; el Punto 4.3 sobre Producción y comercialización de narcóticos y el Punto 2.3.3.1 sobre Transparencia en procesos electorales; (iii) comprobó que el articulado cumple con la conexidad suficiente al existir proximidad entre las normas que contienen la reorganización administrativa y la modificación de la planta de personal, y los diversos contenidos del Acuerdo Final que se implementan por medio de aquellas. La estricta necesidad (iv) también fue comprobada por la Corte, al identificar la exigencia de adoptar medidas urgentes destinadas a fortalecer la capacidad investigativa de la Fiscalía; así como el carácter imperioso de la reforma, dado el imperativo de ajustar la estructura de la entidad y de su planta de personal, a las necesidades surgidas de las investigaciones penales por hechos acaecidos en los territorios durante el conflicto interno. La Corte encontró (v) que el trámite legislativo ordinario y especial resultaban inidóneos en este caso, por las condiciones de urgencia que impusieron la necesidad de expedir el decreto ley, refiriendo además, que las reformas a la estructura de la Fiscalía hechas en el pasado, también fueron efectuadas por medio de decretos ley expedidos con base en facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, con verificación de su regularidad constitucional.

3.3. Examen material del Decreto Ley 898 de 2017

Realizado el escrutinio de los requisitos formales y de competencia, la Corte procedió al examen material del Decreto Ley 898 de 2017, siguiendo el mismo orden de análisis y exposición.

3.3.1. Examen material de la creación de la Unidad Especial de Investigación (artículos 1 al 24)

Respecto de la creación de la Unidad Especial de Investigación, la Sala concluyó que el conjunto de normas se encuentra ajustado a la Constitución, que su expedición corresponde al margen de configuración del Legislador habilitado y que se encuentran vinculadas al Punto 3.4.4 del Acuerdo Final, que previó la creación de la Unidad Investigativa y por consecuencia, la modificación de la estructura de la Fiscalía. De este modo el Decreto Ley reguló lo relacionado con la creación de la Unidad; su coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía General de la Nación; los principios orientadores de su accionar; las funciones que debe cumplir; la importancia que tiene en la construcción de los contextos de realización de las conductas criminales; y su estructura orgánica, en la que fue determinada la figura del Director (especificando el modo de elección y funciones), así como los grupos que la integran y los Coordinadores Regionales que le corresponden. Respecto de los recursos necesarios para su funcionamiento, la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 24, que dispone la financiación para el funcionamiento de la Unidad, proveniente del Presupuesto General de la Nación, mediante recursos que se incluirán dentro de la partida que le corresponde a la Fiscalía en el proyecto de ley anual de presupuesto que debe proponer el Ejecutivo para que sea tramitado por el Congreso de la República.

Examinó la Corte la compatibilidad del diseño de la Unidad Especial de Investigación, respecto de los principios constitucionales de Unidad de Gestión y Jerarquía, previstos en el artículo 251 de la Constitución, introducidos por el Acto Legislativo 03 de 2002. Concluyó que dichos principios, que permiten el adecuado ejercicio de la misión de la Fiscalía, rigen plenamente en contextos transicionales, teniendo en cuenta que los fines que persiguen se encuentran revalorizados en las necesidades de la implementación del Acuerdo Final. Encontró el tribunal que si bien podrían existir tensiones orgánicas y funcionales entre la configuración de la Unidad Especial de Investigación y dichos principios, el Fiscal General de la Nación cuenta con importantes instrumentos que materializan la Jerarquía y la Unidad de Gestión, entre otros, el deber de someter los nombramientos al Fiscal General, el deber de poner a su consideración y aprobación un plan anual de priorización y la posibilidad de que organice y dirija comités técnico-jurídicos respecto de dicha Unidad, mecanismo cuya constitucionalidad fue declarada mediante la sentencia C-232 de 2016.

3.3.2. Examen material de la reforma a la estructura de la Fiscalía General de la Nación (artículos 25 a 67)

Efectuado lo anterior, la Sala procedió al examen material de los artículos 25 a 67 del Decreto en revisión, que dispusieron la modificación de la estructura orgánica de la Fiscalía. Tras el examen de cada una de las disposiciones, la Corte concluyó: que las modificaciones introducidas no controvierten la Carta Política, ni desbordan la habilitación efectuada al Presidente de la República; que el proceso de ajuste institucional se circunscribe a cambios en la denominación de algunas dependencias, a la fusión y creación de direcciones y subdirecciones, a modificaciones administrativas y en general, a ajustes organizacionales que responden a retos derivados de la implementación del Acuerdo Final; y que la reforma responde a las necesidades de la justicia transicional y la realización de los derechos de las víctimas del conflicto.

La Corte comprobó que de conformidad con las pruebas allegadas por la Fiscalía, de los 5.737 cargos suprimidos, solamente se encontraban ocupados 1.364. Adicionalmente precisó esa entidad, que 1.117 servidores se reincorporarían a la planta en cargos distintos a los que ocupaban, de donde se deriva, que tan solo 254 servidores se desvinculan de forma definitiva; que las modificaciones realizadas en la planta de personal refuerzan el área misional, en la medida en que se suprimen cargos directivos, y que se reduce el número de dependencias de la Dirección de Apoyo a la Gestión, pasando de 24 Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones Regionales, aconteciendo una disminución importante en los cargos del nivel directivo, lo que conlleva a una reducción en los gastos de personal.

Como asunto constitucional concurrente con las modificaciones de la planta de personal, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017, en el entendido de que los derechos constitucionales laborales de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, respecto de quienes se suprimen los cargos que venían ocupando con ocasión del proceso de ajuste institucional, deberán ser constitucionalmente protegidos, de conformidad con las normas aplicables al retén social.

Finalmente, consideró la Sala Plena que la reestructuración de la Fiscalía responde, adicionalmente, a la necesidad de adecuarla al cumplimiento del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las graves infracciones al derecho internacional humanitario, lo cual constituye para las víctimas de tales violaciones y/o infracciones condición necesaria para la satisfacción de su derecho a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, y ello implica para la Fiscalía la obligación constitucional, con fundamento en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, de priorizar la investigación de las conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, atribuidas a sujetos respecto de los cuales tenga competencia en el marco de la justicia transicional, de la cual forma parte de conformidad con el diseño adoptado por el constituyente. En particular, tal priorización debe tener por objeto establecer la responsabilidad de terceros que hubieren tenido una participación activa o determinante en la comisión de los delitos de genocidio, lesa humanidad, graves crímenes de guerra, toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, tortura, ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada, acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado y el reclutamiento de menores, entre otros, teniendo en cuenta los tiempos previstos en el Acto Legislativo 01 de 2017 para el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz. En este sentido, concluyó la Corte que era necesario reestructurar otras áreas de la Fiscalía, con la finalidad de armonizar el ejercicio de la investigación y el juzgamiento en el marco del proceso de justicia transicional, fundado en tres fundamentos centrales, a saber: (i) la necesidad jurídica y moral de satisfacer los derechos de las víctimas del conflicto interno; (ii) el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las violaciones de los derechos humanos; y, (iii) la sistemática morosidad de la que adolece la jurisdicción penal ordinaria.

No participaron en la anterior decisión los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien se encontraba impedida en el asunto y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien se encontraba ausente, con permiso.

4. Aclaraciones de voto

Los magistrados Diana Fajardo Rivera, Antonio José Lizarazo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, formularon aclaraciones de voto alrededor del presupuesto de estricta necesidad, cuyo reiterado criterio han hecho explícito siempre, en el sentido de que éste es ajeno en el marco de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016.

El magistrado Alejandro Linares Cantillo compartió la anterior aclaración de voto y se reservó la posibilidad de aclarar su posición respecto de otros aspectos de la parte motiva de la decisión, en lo relativo a la conexidad y la reserva de ley orgánica, entre otros asuntos.

El magistrado Carlos Bernal Pulido se reservó el derecho de aclarar el voto respecto de algunos de los contenidos de la decisión.