200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030040177CC-SENTENCIAC485C202019/11/2020CC-SENTENCIA_C_485_C_2020_19/11/2020300401942020LA CORTE CONSTITUCIONAL RESOLVIÓ ESTARSE A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-415 DE 2020 QUE NEGÓ LA INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY 1955 DE 2019 POR VICIOS DE FORMA Y DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD DEL PARÁGRAFO 2º DEL ARTÍCULO 293 DE ESA MISMA LEY.
CONSTITUCIONALIDAD19/11/2020Cristina Pardo SchlesingerLey 1955 de 2019Identificadores20030232366true1349433original30204614Identificadores

Fecha Providencia

19/11/2020

Fecha de notificación

19/11/2020

Magistrado ponente:  Cristina Pardo Schlesinger

Norma demandada:  Ley 1955 de 2019


LA CORTE CONSTITUCIONAL RESOLVIÓ ESTARSE A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-415 DE 2020 QUE NEGÓ LA INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY 1955 DE 2019 POR VICIOS DE FORMA Y DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD DEL PARÁGRAFO 2º DEL ARTÍCULO 293 DE ESA MISMA LEY.

1. Norma demandada


Además de la inexequibilidad de toda la Ley 1955 de 2019, “(p)or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, se solicitó la inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 293 de esa misma ley, que se resalta en negrilla y subraya a continuación:


ARTÍCULO 293. PROYECTOS DE EXPANSIÓN DE REDES DE GLP. El Ministerio de Minas y Energía fomentará la promoción y cofinanciación de proyectos de expansión de redes de GLP para conectar a los usuarios donde sea técnica y económicamente viable y priorizará los municipios con niveles altos e intermedios de Necesidades Básicas Insatisfechas, municipios rurales y zonas de difícil acceso.

PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Minas y Energía definirá los términos y condiciones para la asignación de recursos públicos destinados a la ampliación de cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible, entre las que se incluirán las condiciones de eficiencia económica incluidas en el Plan indicativo de expansión de cobertura de gas combustible elaborado por la UPME.


PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Minas y Energía definirá los términos y condiciones para la asignación de recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural (FECFGN) destinados a la ampliación de cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible, entre las que se incluirán las condiciones de eficiencia económica incluidas en el Plan Indicativo de Expansión de cobertura de gas combustible elaborado por la UPME.

2. Decisión


Primero. Estarse a lo resuelto en Sentencia C-415 de 2020 que declaró la exequibilidad de la Ley 1955 de 2019, por violación al principio de publicidad, para los efectos del cargo elevado en el expediente de la referencia por violación a los principios de publicidad y transparencia.

Segundo. DeclararEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 por las razones expuestas en esta providencia.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


3. Síntesis de la providencia


3.1. Primeramente, frente de los cargos ejercidos contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por violación a los principios de publicidad y transparencia dentro de su trámite legislativo (CP, artículo 157), la Corte resolvió estarse a lo resuelto en Sentencia C-415 de 20201 mediante la cual se resolvió declarar su exequibilidad “por el cargo de violación del principio de publicidad”. En sustento de lo anterior se sostuvo que como mediante en la sentencia atrás citada se resolvió un cargo elevado contra la Ley 1955 de 2019 por las mismas razones que se adujeron como fundamento de la demanda a resolver, ello bastaba para estarse a lo resuelto en dicha sentencia respecto de la violación de los dos principios a que aludió el demandante.


3.2. Por otra parte, respecto de los cargos esgrimidos en contra del parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 por desconocimiento de los artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución Política, la Corte estimó que no eran aptos para propiciar un pronunciamiento de fondo. Y negó que dicho parágrafo violara los artículos 13 y 363 de la Constitución y/o el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por lo cual declaró la exequibilidad de dicho parágrafo.


Para este efecto la sentencia comenzó por hacer un análisis del mercado de los gases combustibles de uso domiciliario que comprenden tanto el Gas Natural (GN) como el Gas Licuado de Petróleo (GLP); análisis este en donde concluyó que “(i) que el tamaño del mercado del GN supera ampliamente al tamaño del mercado del GLP; (ii) que la demanda de ambos mercados se sitúa muy mayoritariamente en áreas urbanas y muy minoritariamente en áreas rurales; y (iii) que, en términos proporcionales, el mercado del GLP se encuentra mayormente asociado a la prestación del servicio público domiciliario”. Así mismo se sostuvo que, de acuerdo con distintas notas de prensa, llevar el GLP a zonas remotas del país era más factible que llevar el GN a dichas zonas.


Luego la Corte pasó a pronunciarse sobre la aplicación del principio de solidaridad en materia parafiscal y aludió a varias sentencias en donde la Corte se pronunció sobre dicha relación y la posibilidad de que los recursos que genere un tributo parafiscal puedan retribuir en beneficio de los distintos miembros del sector socioeconómico a que pertenecen los sujetos gravados con dicho tributo. Así, luego de explicar por qué el GN y el GLP son, ambos, “gases que se encuentran indudablemente ligados jurídica y socialmente dentro de un mismo sector socioeconómico pues, es a través de uno u otro que se presta un mismo tipo de servicio público domiciliario”, la Corte concluyó positivamente sobre la posibilidad de que los remitentes del sistema de transporte del GN contribuyan a un fondo que puede, entre otros, destinarse a la ampliación de la cobertura del GLP.


Finalmente, la Corte señaló que la ampliación de la cobertura del GLP resultaría indispensable para que el servicio público de gas combustible llegue a las zonas rurales de difícil acceso del país “de modo tal que el Estado brinde a todos los habitantes del territorio nacional unos mismos servicios públicos que coadyuven a lograr el principio de igualdad material porque propende el Estado Social de Derecho”.

4. Salvamentos de voto


El magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR se apartó de la decisión y consideró que el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 ha debido ser declarado inexequible, por las siguientes razones:


1) Porque con el tributo creado se grava a un único grupo o sector económico que lo paga, pero no se invierte exclusivamente en dicho grupo o sector económico. Es cierto que la contribución no tiene que redundar en favor del contribuyente individualmente considerado, pero sí tiene que destinarse a favor del sector económico al que se encuentra vinculado y por el cual tributa.

Eso es diferente a que se trasladen a otros sectores cuyos sujetos pasivos no tributan. Por lo tanto, al variarse la destinación sectorial, se violan directamente los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política. A contrario sensu, se beneficia a un sector que no tributa: el gas licuado del petróleo.

2) En efecto, la Ley 401 de 1997, que creó el Fondo Especial Cuota de Fomento al Gas Natural, determinó que serían sujetos de la cuota todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural. Este sector es diferente del sector Gas Combustible GLP (Gas Licuado de Petróleo).

3) Según la misma Ley 401 de 1997, artículo 15, los recursos se destinaban para promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales y que tengan el mayor índice de necesidades básicas insatisfechas.

4) Ahora, la norma demandada reasigna los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento Gas Natural a la ampliación de cobertura del servicio público domiciliario de Gas Combustible (GLP) y además dice que en los términos que señale el Ministerio de Minas, con lo cual la determinación del destino del tributo queda en manos de una autoridad administrativa y sale del marco de la definición legal lo cual vulnera de manera flagrante los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política que consagran el principio de legalidad del tributo y, de contera, el principio democrático, al tiempo que vulneran indirectamente el Estatuto Orgánico del Presupuesto contenido en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 que define la parafiscalidad y los elementos integrantes de ella.

5) La Corte mayoritariamente ha adoptado una decisión en equidad y términos sociales, pero con todo respeto, ha pretermitido garantizar el respeto del orden constitucional económico y, de contera, el orden público económico.


De igual modo, el magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO no compartió la decisión mayoritaria, que declaró la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” ya que, a su juicio, la norma era inconstitucional, por las siguientes razones:


Por una parte, el cambio de destinación de los recursos parafiscales del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural (FECFGN) vulnera el artículo 338 de la Carta y la norma orgánica del presupuesto nacional que señala que las contribuciones parafiscales afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. Estos recursos se destinarán sólo al objeto previsto en la Ley. Esta vulneración afecta igualmente los principios de justicia y equidad tributaria, al modificar los beneficiarios de la contribución de la que se nutre dicho fondo, pero dejando intactos a los contribuyentes originales del tributo.

De esta manera, el Legislador permitió que los proveedores del servicio público de gas licuado de petróleo (GLP) se beneficien de recursos que resultan de la “cuota de fomento” para la promoción y cofinanciación de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural, contribución especial creada por el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, que pesa exclusivamente sobre los remitentes de gas natural pero, sin justificación constitucional válida, no extendió la carga tributaria sobre los remitentes del sector de GLP. De esta manera, la norma bajo control rompió el principio de igualdad frente a las cargas públicas en materia tributaria y, por esta razón, debió ser declarada inexequible.


Resaltó el Magistrado Linares que aunque la contribución parafiscal del FECFGN habían sido objeto de diversas modificaciones de rango legal, en cuanto a su administración (artículo 1° de la Ley 887 de 2004 y artículo 63 de la Ley 1151 de 2007) e, incluso, en lo que concierne al destino de los recursos, para permitir la financiación de la red interna necesaria para el uso del gas natural de usuarios de estratos 1 y 2 (artículo 98 de la Ley 1450 de 2011) o para, temporalmente, financiar, además de la realización de las redes internas y cubrir el valor de los contadores, el pago de las facturas y subsidios (artículo 10 del Decreto Legislativo 798 de 2020), todas esas modificaciones mantenían los recursos de la contribución especial que pesa sobre los remitentes de gas natural, con destino a la prestación del servicio de gas natural, contrario a la norma que le correspondía juzgar ahora a la Corte Constitucional la que, por demás, antitécnicamente permitió que el destino de las contribuciones parafiscales – asunto con reserva de ley – fuera determinado por la decisión administrativa del Ministerio de Minas y Energía.


Así, a más del desconocimiento de los principios de igualdad, justicia y equidad tributarias, explicó el magistrado LINARES que al declarar la exequibilidad de la norma, la sentencia respaldó una interpretación contraria a la intención original de la Ley 401 de 1997, que consistía en movilizar recursos para ampliar la cobertura del gas natural, como gas combustible limpio e ideal, en términos de calidad, comodidad y seguridad del servicio, porque se autorizó la descapitalización de dicho fondo, al permitir que sea utilizado para ampliar la cobertura del GLP, sin definir fuentes de financiación alternas a los recursos aportados por los remitentes de gas natural. De esta manera, la norma demandada distorsiona la competencia que, en determinados lugares, existe entre las empresas dedicadas a la prestación del servicio de gas natural, frente a aquellas cuyo objeto es la distribución de GLP.


Para el magistrado LINARES no es correcto, desde el punto de vista de la tipología de los tributos establecida por el Constituyente, que se acuda al principio de solidaridad, propio de los impuestos, para desnaturalizar la esencia de las contribuciones parafiscales y justificar, por esta vía, que empresas de GLP, no contribuyentes, se beneficien indebidamente de recursos captados de los remitentes de gas natural, sobre quienes sí pesa la carga tributaria. Puso de presente que, en realidad, el principio de solidaridad que se predica de los impuestos, implica que dichos recursos se destinen a través de las apropiaciones del presupuesto general de Nación y no a través de la imposición de una carga tributaria excepcional de destinación específica a determinados sujetos, como la que resulta de las contribuciones parafiscales, pero con una exención implícita e injustificada de ciertos beneficiarios de los recursos.


Por último, indicó el magistrado LINARES que, aunque no se trataba del cargo formulado en la demanda, existía igualmente vulneración del principio de unidad de materia, porque la modificación de la destinación específica de una contribución parafiscal que pesa sobre los remitentes de gas natural carece de conexidad directa e inmediata con los elementos teleológicos del Plan Nacional de Desarrollo y, por lo tanto, tal modificación debía realizarse mediante el debate propio de una ley ordinaria y no mediante este tipo de ley instrumental multitemática. De esta manera, se hubiera permitido el debate democrático amplio que es propio de la modificación de las cargas tributarias.

1 MP José Fernando Reyes Cuartas.