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Sentencias de NulidadPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓNJAVIER DOMÍNGUEZ BETANCURfalse28/10/2019Numeral 8º del artículo 22 del Decreto 1510 de 17 de julio de 2013 Identificadores10030204043true1313270original30178619Identificadores

Fecha Providencia

28/10/2019

Fecha de notificación

28/10/2019

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Numeral 8º del artículo 22 del Decreto 1510 de 17 de julio de 2013

Demandante:  JAVIER DOMÍNGUEZ BETANCUR

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019)

Referencia: 11001-03-26-000-2015-00068-00 (53897)

Demandante: JAVIER DOMÍNGUEZ BETANCUR

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Procede la Sala a resolver la demanda presentada por Javier Domínguez Betancur, mediante la cual solicitó la declaración de la nulidad del numeral 8º del artículo 22 del Decreto 1510 de 17 de julio de 2013 “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”, compilado posteriormente por el numeral 8º del artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional”

El texto impugnado es el siguiente:

“DECRETO 1510 DE 2013

(Julio 17)

Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 80 de 1993, la Ley 361 de 1997, la Ley 590 de 2000, la Ley 816 de 2003, la Ley 1150 de 2007, la Ley 1450 de 2011, la Ley 1474 de 2011, el Decreto-ley número 4170 de 2011 y el Decreto-ley número 019 de 2012, y

CONSIDERANDO:

Que el Gobierno Nacional por medio del Decreto-ley número 4170 de 2011 creó la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, como ente rector de la contratación pública para desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas orientadas a asegurar que el sistema de compras y contratación pública obtenga resultados óptimos en términos de la valoración del dinero público a través de un proceso transparente.

(…)

DECRETA:

Artículo 22. Pliegos de condiciones. Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos la siguiente información:

(…)

8. Los riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del Riesgo entre las partes contratantes.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dado en Bogotá D.C., a los 17 días del mes de julio del año 2013

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

El Subdirector Sectorial del Departamento Nacional de Planeación, encargado de las funciones del Despacho del Director del Departamento Nacional de Planeación,

Mauricio Perfetti del Corral.”

  1. ANTECEDENTES

A. LA DEMANDA

1.- Javier Domínguez Betancur presentó, el 16 de abril de 2015, acción de nulidad (Fls. 1 - 22), con solicitud de suspensión provisional, contra el numeral 8º del artículo 22 del Decreto 1510 del 17 de julio de 2013 “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”, compilado posteriormente por el numeral 8 del artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional”

i. Primer Cargo

2.- El primero de los cargos contra el acto administrativo transcrito se fundamentó en la violación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Al respecto, adujo que a través de la norma demandada se ejerció en forma indebida el poder reglamentario, puesto que en lugar de desarrollar y detallar los conceptos contenidos en la norma reglamentada en materia de distribución de riesgos en los contratos estatales, esto es, el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, los modificó, suprimió o alteró.

ii. Segundo cargo

3.- A juicio del demandante, mientras el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007 estableció en cabeza de las entidades estatales responsables de la elaboración de los pliegos de condiciones o equivalentes, el deber de “incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles...”, el numeral acusado lo contraviene, puesto que:

En relación con este punto, advierte que la asignación de un riesgo imprevisible “es incongruente con otras figuras que son propias del contrato estatal; como quiera que aquéllos que surjan con posterioridad a la presentación de la oferta o la celebración del contrato, según el caso, no son elementos configurativos de un riesgo, sino eventos que podrían llegar a alterar el equilibrio económico del contrato.”

Sobre el punto añadió que la norma demandada, al limitarse a disponer que el pliego debía contener “la asignación del Riesgo entre las partes contratantes”, no se ocupó de detallar la forma como debería realizarse tal tarea “señalando, por ejemplo, los criterios que deben tener en cuenta las entidades estatales para determinar la parte contractual que deberá soportar total o parcialmente la ocurrencia del riesgo, previamente tipificado y estimado”

Sobre el punto añadió que el documento CONPES atrás reseñado indicó que, en materia contractual, tipificar es “el proceso de caracterización de los riesgos que puedan preverse en las diferentes etapas del contrato, agrupándolos dentro de diferentes clases que presenten características similares. Así, la tipificación de los riesgos previsibles podrá consistir en la identificación de los distintos riesgos que pueden ocurrir durante la ejecución del contrato y su incorporación en una clase si ella existe.”

iii. Tercer cargo

4.- Según el demandante, al hacer mención a la asignación del riesgo, el artículo impugnado desconoció el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, que dispone la celebración de una audiencia con el objeto de precisar el contenido y alcance de los pliegos de condiciones. En esta audiencia, además, se revisa la asignación de riesgos a los que refiere el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, esto es, los riesgos previsibles y no otros.

iv. Cuarto cargo

5.- La demanda advirtió que el numeral impugnado desconocía el principio de seguridad jurídica, pues modificaba, adicionaba o alteraba el contenido de la ley, “so pretexto de lograr su correcta aplicación” y generaba incertidumbre para las entidades estatales, toda vez que no sabrían si aplicar la norma legal (artículo 4 de la Ley 1150 de 2007) o su reglamento (numeral 8º del artículo 22 del Decreto 1510 de 2013) cuyas disposiciones son abiertamente divergentes.

6.- Dicha incertidumbre se extendía, a su juicio, a los particulares que participaran en los procesos de contratación, quienes no tendrían certeza de cuáles riesgos se distribuirían en el proceso respectivo, como tampoco el alcance de la tipificación y estimación de los mismos.

7.- Sobre el principio de seguridad jurídica invocó el preámbulo de la Constitución Política y los artículos 1º,2º,4º,5º superiores, así como jurisprudencia constitucional que estimó pertinente[1].

v. Quinto cargo

8.- El demandante consideró que la norma desconocía la obligación legal del Estado de prevenir la ocurrencia del daño antijurídico, la cual cuenta con reconocimiento expreso en el artículo 5º de la Ley 1444 de 2011 que dio origen a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación (Decreto Ley 4085 de 2011).

9.- En sustento de esta consideración, advirtió que en un aspecto tan litigioso como el relacionado con los riesgos de la contratación, una reglamentación con las deficiencias señaladas se traduciría en cuantiosos pleitos judiciales, por lo que vaticinó el incremento de litigios en materia de contratación pública y “por esa vía, se estaría incumpliendo el postulado de la prevención del daño antijurídico.”

10.- Luego de reiterar las consideraciones expresadas en el segundo cargo, el demandante solicitó la suspensión provisional de la norma impugnada.

B. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN

11.- Mediante auto expedido por el Despacho el 21 de mayo de 2015 (Fl. 106), se dispuso admitir la demanda por reunir los requisitos formales, y se ordenó la notificación al Presidente de la República y al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

i).- Contestación de la demanda por la Presidencia de la República

12.- Mediante escrito del 21 de agosto de 2015 (Fl. 118), el apoderado de la Presidencia de la República se opuso a la pretensión de la nulidad de la norma acusada, así como a la notificación al Presidente de la República y al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y expresó que los argumentos de la demanda partían del errado supuesto de que la norma reglamentaria tenía la fuerza jurídica suficiente para anular lo previsto en la Ley 1150 de 2007. Así, advirtió que la norma no eliminó el deber de las entidades de tipificar, estimar y asignar los riesgos previsibles involucrados en la contratación pública.

13.- Indicó que el Decreto 1510 de 2013 se ocupó de reglamentar asuntos relacionados con el riesgo contractual y no solo con los riesgos previsibles. Así, observó que el decreto incluso incorporó una definición de riesgo. En cuanto al riesgo previsible, expresó que se trataba de aquél que toda entidad pública debía incluir en los documentos del proceso contractual, “porque el que no es previsible, no puede incluirse, porque no es previsible, así como tampoco lo son su estimación o su asignación entre las partes.”

14.- Señaló que el demandante no demostró ningún tipo de falta de correspondencia entre la norma acusada y las normas superiores que consideró violadas y que ello solo era producto de una interpretación muy subjetiva, ajena al examen de legalidad que correspondía en este caso. En esas circunstancias, indicó que la “pretensión anulatoria es inocua, porque no es necesario decretar la nulidad del artículo acusado para resolver los casos que sean cobijados por la misma, pues basta acudir a criterios de integración hermenéutica jurídica porque no todo conflicto de interpretación normativa debe resolverse declarando la nulidad de las normas.”

ii. Contestación de la demanda por Departamento Nacional de Planeación

15.- Mediante escrito del 31 de agosto de 2015 (Fl. 125), el Departamento Nacional de Planeación, mediante apoderado, contestó la demanda en cuyo texto planteó consideraciones impertinentes al presente proceso, pues se ocuparon de la defensa del artículo 159 del Decreto 1510 de 2013, norma demandada en otro trámite ante esta Corporación.

iii. Ministerio Público

16.- Mediante escrito del 9 de agosto de 2019 (Fl. 251), el Ministerio Público solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. Antes de señalar sus argumentos, manifestó que la norma demandada estaba vigente, puesto que el artículo 22 del Decreto 1510 de 2013 fue incorporado al Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015.

17.- Debidamente notificada, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardó silencio.

C. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y TRASLADOS

18.- El 23 de julio de 2015 (Fl 48 cuaderno medidas cautelares), este Despacho negó la solicitud de suspensión provisional por considerar que efectivamente la norma acusada en lugar de violar la ley, la acataba, comoquiera que los riesgos de que trata el Decreto 510 de 2013 no son diferentes de los referidos en la Ley 1150 de 2007. Y mediante auto del 8 de septiembre de 2016 (Fl. 59 cuaderno medidas cautelares), se rechazó por improcedente el recurso de súplica interpuesto contra el auto anterior.

D. AUDIENCIA INICIAL Y ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

19.- El 15 de julio del 2019, el Magistrado Ponente llevó a cabo la audiencia inicial a la que hace referencia el artículo 180 del CPACA. En dicha oportunidad, el Magistrado (i) realizó el saneamiento del proceso, (ii) fijó el litigio, (iii) negó las pruebas solicitadas por el demandante y (iv) corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión en el proceso.

20.- En sus alegatos, el accionante insistió en la ilegalidad de la norma acusada. A su vez, la Presidencia de la República y Colombia Compra Eficiente reiteraron los argumentos planteados a lo largo del proceso, y en general, manifestaron que la norma demandada era un simple acatamiento de la Ley 1150 de 2007, particularmente del artículo 4º. El Departamento Nacional de Planeación, de otro lado, alegó que la norma demandada hacía referencia a los riesgos previsibles, y no a riesgos que no podían preverse, como equivocadamente lo interpretó el accionante.

21.- El Ministerio Público, por su parte, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda. En primer lugar, señaló que la norma demandada no estaba derogada, toda vez que el texto del artículo 22 del Decreto 1510 de 2013 fue incorporado al Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015. Con respecto a los cargos de la demanda, señaló que la norma demandada (i) no eliminó la obligación de estimar y tipificar los riesgos previsibles y (ii) no eximía a la entidad de la realización de la audiencia de asignación de riesgos. Además, manifestó que de la norma demandada no se desprendía (iii) la potencial existencia incertidumbre jurídica o (iv) de daños patrimoniales que debería soportar el Estado.

II. CONSIDERACIONES

A. Jurisdicción y competencia

22.- De conformidad con el numeral 1º del artículo 149 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de nulidad contra el Decreto 1510 de 2013 (parcial), pues se trata de un acto administrativo expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

23.- A su vez, de acuerdo a lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 mediante el cual se adoptó el reglamento interno del Consejo de Estado, corresponde a esta Sección el conocimiento de la presente demanda, toda vez que se trata de un proceso de simple nulidad contra actos administrativos que, entre otros temas, versen sobre asuntos contractuales.

B. ASUNTOS POR DISCUTIR

  1. Cuestión previa:

24.- Como cuestión previa, la Sala analizará el argumento presentado por la Presidencia de la República, entidad que considera que la norma demandada se encuentra derogada por cuenta de la expedición del Decreto 1082 de 2015, o Decreto Único del Sector Administrativo de Planeación Nacional. Por su parte, el demandante afirma que la mencionada norma se encuentra vigente, ya que el Decreto 1082 de 2015 es puramente compilatorio y no tiene efectos derogatorios, al señalar expresamente la continuidad de las normas en el ordenamiento jurídico.

25.- Sobre este particular, la Sala encuentra fundado el argumento del demandante, es decir, considera que el numeral 8 del artículo 22 del Decreto 1510 de 2013 se encuentra vigente y que el Decreto 1082 de 2015 simplemente efectuó una compilación de las normas jurídicas relacionadas con el sector de planeación nacional para efectos prácticos.

26.- Tanto es ello así, que el artículo 2.2.1.1.2.1.3 del Decreto 1082 de 2015 reprodujo la norma acusada en su integridad:

“Artículo 2.2.1.1.2.1.3. Pliegos de condiciones. Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos la siguiente información:

(…)

8. Los Riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del Riesgo entre las partes contratantes”.

27.- En estas condiciones, la expedición del Decreto 1082 de 2015 tuvo un propósito estrictamente compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, y sus contenidos materiales trascendieron sin solución de continuidad. Ello, en ejercicio de la potestad reglamentaria, cuyo alcance está también previsto para la compilación de normas de la misma naturaleza.

28.- Con todo, la Sala no pasa por alto que el propio Decreto 1082 de 2015 en su artículo 3.1.1 dispuso la derogatoria de todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector de planeación nacional que versan sobre las mismas materias de las que se ocupó el mencionado decreto tras invocar el artículo 3 de la Ley 153 de 1887.

29.- Al interpretar los efectos de dicha determinación, la subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado[2] (52.055) estimó que la circunstancia de que el acto demandado hubiere sido derogado ocasionaba la cesación de sus efectos hacia el futuro.

30.- La Sala se aparta de tal consideración y estima que la disposición sometida a examen en esta oportunidad ha mantenido sus efectos, pues, aunque el decreto compilatorio dijo derogar las disposiciones compiladas, no es posible atribuir al Presidente de la República la intención de expulsarlas del ordenamiento jurídico, ni ello ocurrió así en la práctica.

31.- Lo anterior es evidente si se tiene en cuenta que los contenidos normativos se reprodujeron en forma idéntica en el decreto compilatorio, por lo menos en lo que refiere al artículo sometido a examen. Incluso, también se conservaron los considerandos de los decretos que originalmente incorporaron al ordenamiento jurídico dichas disposiciones como, en este caso, los del Decreto 1510 de 2013. Así lo dispuso el Decreto 1082 de 2015 al prever:

“Que por cuanto este decreto constituye un ejercicio de compilación de reglamentaciones preexistentes, los considerandos de los decretos fuente se entienden incorporados a su texto, aunque no se transcriban, para lo cual en cada artículo se indica el origen del mismo.”

32.- De manera que, a juicio de la Sala, no ha operado la derogatoria de la disposición demandada del Decreto 1510 de 2013 ni este se ha expulsado del ordenamiento jurídico. En contraste, el ejercicio de la facultad reglamentaria ha garantizado la continuidad de sus contenidos en un solo cuerpo jurídico.

33.- Así, pues, aunque el acto aludió a un fenómeno derogatorio, lo hizo con el único propósito de que la referencia a la norma se hiciera en adelante con la mención al decreto compilatorio, cuya expedición estuvo motivada en la necesidad de racionalizar y simplificar el ordenamiento jurídico y no en la de expulsar del ordenamiento las normas pertinentes del sector.

34.- A lo dicho se suma que el demandante, en este caso, se aseguró de referirse, tanto al Decreto 1510 de 2013, como al decreto que lo compiló junto con las demás normas de rango reglamentario del sector de planeación nacional, lo que también ratifica la vigencia de la norma sometida a examen

  1. Análisis de los cargos de la demanda:

35.- En este capítulo, la Sala se pronunciará sobre cada uno de los cargos de la demanda. En primer lugar, analizará conjuntamente los cargos primero y segundo, por estar relacionados y, posteriormente, responderá a cada uno de los demás.

Primer y segundo cargo

36.- Como se indicó en el acápite de antecedentes, el demandante afirmó que el Presidente transgredió la potestad reglamentaria contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución al modificar, suprimir o alterar el contenido del artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, norma que señala que los pliegos de condiciones deberán “incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles”. El accionante considera que la norma acusada morigera la obligación de tipificación, estimación y asignación de riesgos previsibles, toda vez que sólo estableció que los “pliegos de condiciones deben contener al menos los riesgos asociados, la forma de mitigarlos y la asignación del riesgo”. En opinión del accionante, esta redacción reduce las exigencias legales del pliego de condiciones contenidas en el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007.

37.- La Sala desestima los argumentos del demandante por las siguientes razones:

  1. En primer lugar, del texto del numeral 8º del artículo 22 del Decreto no se desprende la trasgresión de la norma a la que alude el demandante, pues contrario a lo que sugiere su argumento, la norma acusada es de naturaleza prescriptiva y no exceptiva. Dicho de otro modo, el numeral acusado solo se ocupa de indicar o prescribir el contenido de los pliegos de condiciones en materia de riesgos, y su texto no es contrario de la disposición superior invocada, sino complementario de lo que ella dispone. De esta forma, las entidades públicas no están exentas del deber de incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles.

Por ello, la norma acusada debe interpretarse armónicamente con el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, el cual es de mayor jerarquía y de obligatorio cumplimiento por los operadores jurídicos.

Así, la Sala comprende que los riesgos a los que alude la norma reglamentaria acusada (i) son aquellos de naturaleza previsible y que, a su vez, (ii) deberán ser estimados, tipificados y asignados por parte de la entidad pública, de acuerdo con lo señalado en el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007.

De otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que el ejercicio de la potestad reglamentaria no debe confundirse con una reiteración textual de la ley, pues ello resultaría inocuo en el ordenamiento jurídico. El propósito de un decreto reglamentario es precisamente desarrollar aspectos no incluidos en la norma legal que resulten necesarios para su aplicación, y no la simple reproducción de la norma objeto de reglamentación[3].

En el caso que nos ocupa, la norma demandada sí incluyó un aspecto adicional a los planteados en el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, a saber, el de la “mitigación del riesgo”, elemento que también se encuentra incluido en el documento CONPES 3714 de 2011 que el accionante adjuntó con la presentación de la demanda. No obstante, este elemento adicional no contraría las disposiciones del artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, sino que las complementa, como se explicará a continuación.

Como lo hemos indicado, el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007 establece que las entidades públicas deberán “incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la contratación” y la norma demandada dispone que los “pliegos de condiciones deben contener por lo menos los riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del riesgo”.

Para la Sala, la norma demandada incluyó la expresión “la forma de mitigación del riesgo” para desarrollar las obligaciones contenidas en el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, particularmente en lo atinente a la asignación de los riesgos asociados al contrato.

De esta manera, dicho aspecto no contradice el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, sino que desarrolla con mayor precisión la obligación de asignación del riesgo, al establecer la obligación de prever en el pliego de condiciones las medidas que deben tomarse para disminuir la posibilidad de la ocurrencia de un riesgo y las medidas dirigidas a morigerar sus consecuencias o disminuir su impacto y establecer a cuál de las partes le corresponde adoptarlas.

En efecto, el CONPES 3714 de 2011 define la mitigación como la toma de medidas para amortiguar el impacto ante la ocurrencia del riesgo y esta definición es armónica con el CONPES 3714 de 2011, que en su acápite de antecedentes señala que una de las finalidades de dicho documento es permitir que las partes del contrato estatal realicen las previsiones necesarias para mitigar los riesgos asignados, y que a su vez, se dé cumplimiento a las obligaciones contenidas en el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, así:

“Como medida para el fortalecimiento de los procesos de planeación precontractual; dar claridad en las reglas de participación de los oferentes en los procesos contractuales; contribuir a la reducción de controversias judiciales y extrajudiciales en contra del Estado; y lograr que las partes del Contrato Estatal puedan hacer las previsiones necesarias para la mitigación de los riesgos efectivamente asumidos, el artículo 4° de la Ley 1150 de 2007 incluyó la obligación de incorporar en los pliegos de condiciones la “estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la contratación estatal”. (Subraya fuera del texto)

Así, la Sala observa que cuando la norma demandada hace referencia a la mitigación del riesgo, lo hace para desarrollar la obligación de asignación de los riesgos asociados al contrato en la elaboración de los pliegos de condiciones. Por tal razón ello no es contradictorio con la norma superior, esto es, con el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007.

  1. Ahora bien, como segundo argumento, el accionante plantea que la norma demandada permite a las entidades públicas asignar todo tipo de riesgos asociados al contrato, incluso los riesgos imprevisibles. La Sala tampoco comparte esta interpretación de la norma. En efecto, como lo explicaron la Presidencia de la República y la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, sólo los riesgos previsibles pueden ser asignados en un contrato, tal como lo señala expresamente el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007, y es en este sentido en que debe interpretarse la norma demandada.

Por las razones señaladas, la Sala desestima el segundo cargo.

Tercer cargo

38.- El demandante afirma que la norma acusada viola el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, que dispone la celebración de una audiencia para determinar el contenido y alcance de los pliegos de condiciones, y en la que se revisa la asignación de riesgos previsibles contenidos en el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007.

39.- No obstante, la Sala no evidencia ninguna razón para afirmar que la audiencia del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 no deba o no pueda realizarse, por lo que considera que el demandante efectúa un reproche, no sobre el texto acusado, sino sobre una lectura subjetiva de sus alcances. En efecto, el numeral 8º del Decreto 1015 de 2013 únicamente tiene como finalidad desarrollar los requisitos del artículo 4º de la Ley 1150 de 2007. Por tal razón, desestima el tercer cargo.

Cuarto cargo

40.- El demandante manifiesta que la norma acusada vulnera el principio de seguridad jurídica y genera incertidumbre para las entidades estatales y particulares que participan en los procesos de contratación, quienes no tendrán certeza de los riesgos que se distribuirán en el proceso respectivo, como tampoco el alcance de la tipificación y estimación de los mismos.

41.- Como se ha explicado, tanto las entidades públicas como los contratistas deben ajustar sus actuaciones a las normas y principios que regulan los procesos de contratación, entre éstos los de la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007. Por tal razón, la alegada inseguridad jurídica que formula el demandante como cargo contra la norma demandada solo sería sostenible si a ella se le atribuye el efecto de anular la necesidad de observar dichas disposiciones superiores, el cual por supuesto no tiene.

Quinto cargo

42.- El demandante manifiesta que la norma controvertida desconoce la obligación legal del Estado de prevenir la ocurrencia del daño antijurídico contenida en el artículo 5º de la Ley 1444 de 2011, puesto que con la norma demandada aumentarían sustancialmente las probabilidades de litigios contra las entidades estatales.

43.- No obstante, la Sala no acoge el argumento del accionante, toda vez que, como se explicó, la norma atacada únicamente tiene como objetivo desarrollar el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007. En este sentido, la probabilidad de litigios es una afirmación del accionante que no se desprende del texto acusado que, como se ha dicho, solo se limita a hacer un desarrollo de la norma superior.

44.- Ahora bien, la acción de nulidad no es el escenario para hacer una corrección sobre la calidad del desarrollo reglamentario o para discutir si ha podido hacerse de manera más o menos detallada, cuidadosa, o útil, o si en su realización se ha tenido en cuenta que la claridad y precisión de las reglas es esencial para facilitar la actividad de las entidades públicas y los particulares sometidos a ellas. El proceso, en cambio, se limita a establecer si existen motivos para determinar la existencia de un vicio de legalidad de la norma acusada; a esta labor se circunscribe la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y, en ese contexto específico, el demandante no ha traído los argumentos necesarios para acreditarlos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de nulidad del numeral 8º del artículo 22 del Decreto 1510 de 2013.

Parágrafo. De la presente decisión se notificará a las partes.

SEGUNDO: SIN condena en costas.

TERCERO: En firme la decisión, archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado



[1] Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-502 de 2012

[2] Ver Sentencia del 11 de abril de 2019, Subsección A de la Sección Tercera (52.055), Consejera Ponente Adriana Marín.

[3] Ibid.