200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030036583CC-SENTENCIAC233201929/05/2019CC-SENTENCIA_C_233__2019_29/05/2019300365812019
CONSTITUCIONALIDAD29/05/2019Luis Guillermo Guerrero PérezLEY 599 DE 2000 Identificadores20030192116true1298044original30168015Identificadores

Fecha Providencia

29/05/2019

Fecha de notificación

29/05/2019

Magistrado ponente:  Luis Guillermo Guerrero Pérez

Norma demandada:  LEY 599 DE 2000


LA TIPIFICACIÓN DEL DELITO DE ELECCIÓN ILÍCITA DE CANDIDATOS NO DESCONOCE EL PRINCIPIO DE INTERVENCIÓN MÍNIMA Y EXCEPCIONAL DEL LEGISLADOR, Y RESULTA SER UNA MEDIDA NECESARIA PARA IMPEDIR QUE SEAN ELEGIDOS CANDIDATOS INHABILITADOS QUE SE INSCRIBIERON A SABIENDAS DE LA INHABILIDAD, CONTRA PROHIBICIONES PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN O LA LEY, CON AFECTACIÓN GRAVE DEL SISTEMA ELECTORAL Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO

1. Norma acusada

LEY 599 DE 2000

(agosto 31)

Por la cual se expide el Código Penal

ARTÍCULO 389A. ELECCIÓN ILÍCITA DE CANDIDATOS. [Artículo adicionado por el artículo 5 de la Ley 1864 de 2017]. El que sea elegido para un cargo de elección popular estando inhabilitado para desempeñarlo por decisión judicial, disciplinaria o fiscal incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y multa de doscientos (200) a ochocientos (800) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

2. Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 389A del Código Penal, por los cargos analizados.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


3. Síntesis de la providencia

En esta oportunidad, le correspondió a la Corte resolver (i) si el delito de elección ilícita de candidatos desconoce el principio de mínima intervención del derecho penal y su utilización como instrumento de última ratio, en tanto el sistema jurídico contempla otros dispositivos para la prevención y sanción de este mismo fenómeno; y (ii) si la circunstancia de que el tipo penal de elección ilícita de candidato se estructure en función de la elección del sujeto activo y no en función de su inscripción como candidato, infringe la prohibición de proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva.

La Corte desestimó el primer cuestionamiento de la demanda, toda vez que, aunque comparte la tesis de que el Estado cuenta con diferentes instrumentos para evitar que personas inhabilitadas para ocupar cargos de elección popular se inscriban como candidatos, adelanten la campaña política, participen en los comicios y resulten elegidas, discrepa de las consecuencias que de esta premisa extrae la accionante. A su juicio, el tipo penal de elección ilícita de candidatos responde a un fenómeno creciente y de difícil control que provoca una afectación grave a uno de los bienes jurídicos más importantes dentro del ordenamiento constitucional, como es el sistema electoral a través del cual se materializa el principio democrático, frente al cual, el esquema ordinario de control ha resultado insuficiente. De esta forma, el tipo penal contenido en el artículo 389A del Código Penal atiende a la necesidad de blindar el sistema electoral y en general, los mecanismos de participación democrática, mediante la prevención y castigo de la corrupción electoral y así, salvaguardar uno de los bienes esenciales del ordenamiento constitucional.

Para este tribunal, la conducta sancionada en la disposición demandada envuelve una afectación grave al sistema electoral y en general al sistema democrático, porque:

(i) La elección de los candidatos envuelve una defraudación a las expectativas del electorado, ya que en la hipótesis que se sanciona, una persona inhabilitada, avalada por un partido o un movimiento político y de la organización electoral como tal, inscribe su candidatura, adelanta la correspondiente campaña y participa en el certamen electoral, a pesar de que tiene vedada la posibilidad de desempeñar cargos de elección popular por recaer en cabeza suya una inhabilidad objetiva, decretada previamente por una condena penal, por una sanción disciplinaria o por una decisión de las instancias fiscales. De este modo, el electorado que toma sus decisiones basado en un principio de confianza hacia la organización electoral, hacia los partidos y sus candidatos, encuentra defraudada su confianza al descubrir, luego del proceso de elección, que alguno de los candidatos no podía ejercer cargos públicos.

(ii) Una elección viciada por la inhabilidad de un candidato genera traumatismos graves en el funcionamiento del sistema electoral. Como en la hipótesis del tipo penal en cuestión, una persona incursa en una inhabilidad logra ser elegida, pero no puede ocupar y desempeñar el cargo, el ciudadano que finalmente lo asume no resulta ser el mismo que fue elegido originalmente en las urnas, lo cual, por sí mismo, tiene un alto costo en términos del principio democrático. Además, en el caso de los cargos uninominales, la elección de un candidato inhabilitado puede dar lugar a la necesidad de realizar elecciones atípicas, fuera del tiempo ordinario, con todo el desgaste en términos económicos, sociales y políticos que ello implica, como lo demuestran las cifras aportadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, respecto del número de elecciones atípicas efectuadas entre 1999 y 2018 y los inmensos costos de cada una de esas elecciones (vgr. 2.400 millones de pesos para la alcaldía de Tumaco).

(iii) La participación de un candidato inhabilitado, la consecución de votos y su eventual elección, también provoca diversas distorsiones en el sistema electoral, independientemente de su elección efectiva. Entre ellas, la distorsión de los resultados del umbral y la cifra repartidora, puesto que los votos de una persona inhabilitada pueden ser capitalizados por el partido o movimiento al que pertenece para obtener el umbral y mayor número de curules. Así mismo, la participación de un candidato inhabilitado, la consecución de votos y su eventual elección, provoca graves afectaciones en el esquema de financiación de los partidos y movimientos y de las campañas políticas, cuyo monto depende, entre otras cosas, de los votos obtenidos por los candidatos avalados por el respectivo partido o movimiento. La Corte advirtió que el mismo esquema electoral genera una serie de incentivos para otorgar el aval a candidatos que pueden estar inhabilitados, pero con buen respaldo electoral.

A lo anterior se agrega, que los mecanismos para prevenir que candidatos inhabilitados para ejercer cargos de elección popular sean elegidos, han tenido hasta ahora una eficacia limitada. Si bien es cierto que la ley les asigna a los partidos y movimientos políticos el deber de verificar que los candidatos que avalan cumplan los requisitos para su postulación y que no se encuentren inhabilitados, como también, sanciones para los directivos de tales movimientos y partidos y las mismas asociaciones políticas, este filtro ha tenido un impacto débil pues no se ha realizado un control eficaz, como lo demuestran los altos índices de candidatos inhabilitados que son reportados por la Procuraduría General de la Nación a partir del Sistema de Información de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad (SIRI) y las revocatorias de inscripción de candidatos que con frecuencia decide el Consejo Nacional Electoral a partir de esos reportes. De igual modo, el deber de la Registraduría Nacional del Estado Civil de verificar el cumplimiento de los requisitos formales para la inscripción y reportar a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República ha resultado insuficiente de cara a la protección del sistema electoral. Así mismo, aunque el Consejo Nacional Electoral tiene la potestad para revocar la inscripción y para no declarar elegidos a los candidatos inhabilitados, el mecanismo no es infalible. En primer lugar, porque la intervención prevista en la Ley 1475 de 2011 no está contemplada de manera automática y e integral para las candidaturas de todas las personas inscritas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, sino que solo se revisan los casos por solicitud del propio partido o movimiento, de un ciudadano o los reportes del SIRI. Por último, pese a que las instancias jurisdiccionales pueden anular las elecciones contrarias al régimen e inhabilidades e incompatibilidades y aunque la violación de este régimen es una causal de pérdida de investidura, operan con posterioridad a la elección del candidato, tienen un carácter subsidiario y por su naturaleza judicial revisten mayor complejidad y tiempo.

En ese orden, la Corte concluyó que la tipificación del delito de elección ilícita de candidatos no genera el desbordamiento en las facultades punitivas del Estado que alega la demandante, ni desconoce el carácter excepcional y de ultima ratio del derecho penal.

Con respecto a las acusaciones por la creación de una nueva modalidad de responsabilidad objetiva, la Corte consideró que este señalamiento era infundado. Por un lado, la configuración del tipo penal en función de la elección del candidato y no en función de inscripción de la candidatura en la Registraduría Nacional del Estado Civil, no solo es consistente con la estructura general de los delitos de resultado, en los que el efecto previsto en el precepto penal se encuentra separado espacial y temporalmente del comportamiento del sujeto activo, sino que además atiende a la necesidad de sancionar únicamente los casos en que los daños provocados al sistema electoral tienen mayor entidad y en los que han logrado sortear los mecanismos ordinarios de control. Además, aunque el efecto previsto en el tipo penal depende de los resultados de las votaciones, no configura una forma de responsabilidad objetiva, primero, porque desde el punto de vista causal dicho efecto atribuible al comportamiento del candidato que activa y desencadena el curso de acontecimientos que resultan en su elección, implica la realización de la campaña política, el no retiro de la candidatura y la participación en los comicios y segundo, porque estos comportamientos sostenidos a lo largo del tiempo se ejecutan de manera dolosa, a sabiendas de la existencia de la inhabilidad y en contravía de prohibiciones expresas del ordenamiento jurídico. En consecuencia, procedió a declarar la exequibilidad del artículo 389 A del Código Penal, frente a los cargos examinados.

4. salvamento y aclaraciones de voto

Los Magistrados José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos salvaron el voto en relación con la declaración de exequibilidad del artículo 389 A del Código Penal. En su concepto, esta disposición legal ha debido ser declarada inexequible por desconocer los límites a la potestad punitiva del legislador, en particular, el principio de mínima intervención del derecho penal y su utilización como última ratio para proteger bienes jurídicos esenciales para la democracia.

A su juicio, este es un caso más de abuso punitivo del legislador, contrario a los preceptos constitucionales, toda vez que pese a existir otros instrumentos menos lesivos de la libertad, para prevenir y sancionar conductas que atentan contra la corrección del sistema electoral, se acudió al expediente de tipificar un nuevo delito. Advirtieron que en el ordenamiento jurídico existen una serie de controles previos eficaces para evitar que quienes estén inhabilitados para ser elegidos y desempeñar cargos públicos no accedan ni permanezcan en el ejercicio de los mismos. Consideraron que esta era una oportunidad para que la Corte avanzara en contener ese exceso punitivo que caracteriza actualmente el sistema penal colombiano, en la misma dirección establecida en la sentencia T-762 de 2015, en donde se pone de presente que la política criminal en Colombia ha sido reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la política de seguridad, como consecuencia de lo cual, ha contribuido a crear un estado de cosas inconstitucional en el sistema carcelario que no garantiza derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad e impide en la actualidad, lograr el fin resocializador de la pena. Consideraron que la norma demandada era una muestra evidente de la exacerbación de la potestad del legislador en la adopción de medidas penales, que se ejerce de manera irracional y desproporcionada, lo cual se demuestra en la adopción de más de 50 reformas al Código Penal en 19 años de vigencia.

Aunque en la sentencia se reconoce el carácter subsidiario y de última ratio del derecho penal y enumera los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para prevenir y combatir la conducta tipificada como delito en la norma demandada, observaron que la decisión adoptada por la mayoría aduce su ineficacia a partir de los casos en que se ha elegido a candidatos inhabilitados, sin tener en cuenta que obedece más a la deficiencia en la información disponible y la falta de instrumentos para detectar estas situaciones, tales como, la inexistencia de una información centralizada, actualizada y confiable a la que puedan acceder los órganos electorales, los órganos de control y los ciudadanos. En criterio de los Magistrados Reyes Cuartas y Rojas Ríos, la Corte debía valorar la necesidad y pertinencia de la medida para impedir la inscripción y elección de candidatos incursos en una inhabilidad en fraude al electorado y desde esta perspectiva, determinar si era compatible con el principio de la mínima intervención del legislador penal. Observaron que la deficiencia de los controles a cargo del Estado no debe solucionarse con la criminalización de conductas que pueden ser invalidadas por medio de otra clase de medidas.

Los Magistrados Alejandro Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo aclararon el voto, pues a pesar de estar de acuerdo con la decisión de exequibilidad frente a los cargos analizados en esta ocasión, consideraron que la Corte ha debido avanzar de manera más contundente, en delimitar la potestad punitiva del Legislador a situaciones excepcionales para las cuales no existan medidas alternativas de prevención, control o invalidación.

El Magistrado Linares Cantillo expuso que, no obstante compartir la decisión, al considerar que la comisión de este delito afecta de manera importante el principio democrático, no concuerda con las consideraciones que afirman que la tipificación de la elección ilícita de candidatos responde y se encuentra justificada por tratarse de un fenómeno masivo. Tampoco existe suficiente evidencia para concluir que los mecanismos ordinarios han sido insuficientes.

Por el contrario, al tratarse de una decisión del legislador que admitía matices, la decisión de la Sala Plena debió sustentarse en el amplio margen de configuración de éste. En virtud del principio del derecho penal como última ratio, las demás razones expuestas en el proyecto para fundamentar la decisión, de extenderse a otros casos, podrían justificar la existencia de un populismo punitivo que exacerba la criminalización de múltiples conductas, las cuales pueden tener otro tipo de tratamientos extrapenales.

En el mismo sentido, el Magistrado Lizarazo Ocampo estimó que en el ordenamiento jurídico colombiano existen numerosos y diversos mecanismos de control idóneos para prevenir, revocar o invalidar la inscripción y elección de candidatos incursos en inhabilidad. La circunstancia de que no hayan tenido un efecto óptimo no obedece a su falta de idoneidad sino a deficiencias en la aplicación de los controles como las que se advierten en la misma sentencia.

La Magistrada Diana Fajardo Rivera se reservó la presentación eventual de una aclaración de voto relativa a algunas de las consideraciones fundamento de la exequibilidad declarada.