200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030034303CC-SENTENCIAC674201714/11/2017CC-SENTENCIA_C_674__2017_14/11/2017300343022017SIN EXTRACTO DE RELATORIA
CONSTITUCIONALIDADLuis Guillermo Guerrero PérezACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017Identificadores20030137036true1231953original30134722Identificadores

Fecha Providencia

14/11/2017

Magistrado ponente:  Luis Guillermo Guerrero Pérez

Norma demandada:  ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017


SIN EXTRACTO DE RELATORIA

Sentencia C-674/17

Referencia: Expediente RPZ-003


Asunto: Revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017 “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá DC, catorce (14) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, de conformidad con las modificaciones introducidas por el Decreto 121 de 2017, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En oficio del día 5 de abril de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[1], acto que, a su turno, fue dictado con fundamento en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

La remisión de la citada normatividad tiene por objeto que este Tribunal efectúe el control consagrado en el literal k) del artículo 1 del referido Acto Legislativo 01 de 2016, precepto en el que se dispone que los “(…) acto[s] legislativo[s] tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. (…) El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”.

El asunto fue asumido a conocimiento de la Corte mediante auto del 17 de abril de 2017[2]. En esta decisión igualmente se decretaron pruebas relativas al trámite legislativo que antecedió a la expedición del acto examinado y se ordenó comunicar la iniciación de este proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Corte Suprema de Justicia con el objeto de que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el presente juicio. De igual manera, se invitó a participar en el asunto de la referencia a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA); a la Asociación Colombiana de Oficiales Retirados de las Fuerzas Militares; a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; al Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla; al Programa por la Paz (CinepPPP); al Centro de Investigación y Educación Popular; a la Asociación de Víctimas Cristianas Evangélicas de Colombia; al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; al Comité Internacional de la Cruz Roja; al Centro Internacional para la Justicia Transicional; y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Nacional, Sergio Arboleda, Sabana, ICESI, de Antioquia, Industrial de Santander, Autónoma de Bucaramanga, del Norte, del Magdalena y Pontificia Bolivariana de Medellín.

A través de autos del 26 de abril, 10 de mayo y 5 de junio de 2017, se requirió el envío de algunas de las pruebas solicitadas[3] y se agregó dentro del listado de entidades invitadas a conceptualizar a la Alianza Cinco Claves, Colombia Diversa, Human Rights Watch y a la Federación Colombiana de Víctimas de las FARC (FEVCOL). Durante el término empleado para llevar a cabo estas actuaciones, en sesión plena del 17 de mayo de 2017, se decidió aceptar el impedimento presentado por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, por estar incurso en una de las causales consagradas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, relativa a “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada[4]. Por su parte, por haber participado en las reuniones preparatorias de la referida reforma constitucional, igualmente le fue aceptado el impedimento presentado por la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger[5], en sesión plena del 4 de junio de 2017, por lo que fue separada del conocimiento del presente asunto.

Con posterioridad, en sesión del 21 junio de 2017, la Sala Plena de la Corte decidió realizar una audiencia pública en relación con el proceso de la referencia, y fijó como fecha para su celebración los días 5 y 6 de julio del año en curso. Como se explicó en el auto de convocatoria[6], dicho instrumento constituye un mecanismo idóneo y eficaz para ilustrar a este Tribunal sobre todas aquellas cuestiones que puedan tener incidencia en los juicios sometidos a su conocimiento, en un contexto participativo y democrático. Por tal razón, en el asunto bajo examen, la audiencia se llevó a cabo como parte de las pruebas indispensables para tomar una decisión.

Una vez se verificó que reposaba en el expediente la integridad del material probatorio, a través de auto del 12 de julio del año curso[7], se procedió a decretar el cumplimiento de las órdenes sobre comunicaciones, traslados y fijaciones, en desarrollo de lo previsto en el artículo 1, numeral 4, del Decreto Ley 121 de 2017[8].

Verificado el cumplimiento de los trámites previstos en la Constitución[9], en el Decreto 2067 de 1991 y en el Decreto Ley 121 de 2017, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la referencia. No sin antes aclarar que, en sesión plena del pasado 9 de agosto de 2017, se decidió aceptar el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir el concepto a su cargo, por estar incurso en la causal de haber intervenido en la expedición del acto sometido a control, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 25 del Decreto 2067 de 1991[10]. Por tal razón, el concepto a cargo del Ministerio Público es presentado por el Viceprocurador General de la Nación, siguiendo para el efecto lo regulado en el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000[11].

II. ACTO LEGISLATIVO SOMETIDO A CONTROL

A continuación, se transcribe el texto del Acto Legislativo 01 de 2017, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 50.196 de abril 4 de 2017:

“El CONGRESO DE COLOMBIA

En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,

DECRETA:

Artículo 1. La Constitución Política tendrá un nuevo título transitorio, así:

TÍTULO TRANSITORIO

DE LAS NORMAS PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA

CAPÍTULO I

SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN

Artículo transitorio 1°. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR). El Sistema integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición.

El Sistema Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

El Sistema es integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de cuentas sobre las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la memoria histórica.

El Sistema Integral hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido.

Los distintos mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz.

Parágrafo 1°. El Sistema Integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las mujeres que han padecido o participado en el conflicto.

La conformación de todos los componentes del Sistema Integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres con respeto a la diversidad étnica y cultura y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su selección.

Parágrafo 2°. El Estado, por intermedio del Gobierno Nacional, garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016.

CAPÍTULO II

COMISIÓN PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y LA NO REPETICIÓN Y UNIDAD DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DADAS POR DESAPARECIDAS EN EL CONTEXTO Y EN RAZÓN DELCONFLICTO ARMADO

Artículo transitorio 2°. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición será un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio.

La Comisión será un órgano temporal y de carácter extra-judicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en conflicto armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La Ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión.

Las actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella.

Artículo transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado. La Unidad Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado será un ente del orden nacional con personería jurídica y con autonomía administrativa, presupuestal y técnica. La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado tendrá carácter humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y contribuirá a la implementación de acciones humanitarias encaminadas a la búsqueda y localización de personas dadas por desaparecidas en contexto y en razón del conflicto armado que se encuentren con vida y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus restos. La Ley reglamentará la naturaleza jurídica, el mandato, funciones, composición, y funcionamiento de la Unidad, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. La ley establecerá las atribuciones necesarias con las que contará la UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial. En todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado.

Los órganos del Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad. Se deberá promover la participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las fases del proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.

Artículo transitorio 4°.Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

CAPÍTULO III

JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ

Artículo transitorio 5º. Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las mencionadas conductas. Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo. En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.

La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que se refiere el numeral 4.1.3.4. del Acuerdo Final en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376 del Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del Código Penal) cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría competencia.

Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios ordinarios de reclusión.

Cuando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema. En todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese inventario.

Corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capitulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.

Si respecto de uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en el artículo 9° transitorio de este Acto Legislativo.

La JEP al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará en el Código Penal Colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.

Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento especial de justicia.

La ley regulará entre otros los principios, organización, competencias entre ellas por el factor personal, procedimientos, participación de las víctimas y régimen de sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz.

Parágrafo 1°. La creación y el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes aplicables a las personas que hayan ejercido la Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En caso de que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su competencia, remisión que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones pertinentes.

Parágrafo 2°. Con el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción.

Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

Respecto a sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además, se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además, se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.

Además, estarán a disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos, así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

Los magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente, no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

Parágrafo 1°. Los magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro magistrados votan a favor de la selección.

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

Artículo transitorio 9°. Asuntos de competencia. Los conflictos de competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por 3 magistrados de la Corte Constitucional elegidos por esta y 3 magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos por la plenaria de la JEP. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción.

Los conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por dos (2) magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.

Artículo transitorio 10º. Revisión de sentencias y providencias. A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría general de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y al inciso primero del artículo transitorio 22; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

Artículo transitorio 11°. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

Artículo transitorio 12º. Procedimiento y reglamento. Los magistrados que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, incluido el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean magistrados. Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También regularán los parámetros que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.

El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca, para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.

En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras pruebas.

Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otras pruebas.

En las actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida.

Sin incluir normas procesales, los magistrados de la JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El reglamento precisará las funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.

La ley determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.

Parágrafo. Las normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes se consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género.

Artículo transitorio 13°. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del sub-punto 5.1.2 del Acuerdo Final.

Artículo transitorio 14°. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP. Los magistrados de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como al régimen disciplinario previsto por la ley para jueces y magistrados de las otras jurisdicciones. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos. Una comisión integrada por un magistrado de cada Sala y un magistrado de cada Sección del Tribunal para la Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas disciplinarias que correspondan conforme a la ley.

Los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz estarán sometidos a las causales de impedimentos definidas por la ley procesal penal vigente.

Artículo transitorio 15°. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 7° transitorio y en el inciso final del artículo 12° transitorio de este Acto Legislativo.

Artículo transitorio 16°. Competencia sobre terceros. Las personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.

Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que hubieran tenido una participación activa o determinante en la comisión de los siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. Se entiende por participación determinante para estos efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos enunciados.

En el ejercicio de esas competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otros medios de pruebas.

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta delictiva.

CAPÍTULO IV

REPARACIÓN INTEGRAL EN EL SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN

Artículo transitorio 18°. Reparación Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición. En el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, el Estado garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación será garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas de reparación entre las víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del conflicto armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la distribución de los recursos disponibles, y dando preferencia en la atención a los sujetos de especial protección constitucional.

Parágrafo. En los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y garantizar la no repetición.

CAPÍTULO V

EXTRADICIÓN

Artículo transitorio 19º. Sobre la extradición. No se podrá conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y en particular de la Jurisdicción Especial para la Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o fuera de Colombia.

Dicha garantía de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas personas que se sometan al SIVJRNR.

Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.

Únicamente respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud obedece a hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De obedecer a esta causa, por tratarse de un señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para ello, la Sección podrá denegar la extradición y en ese caso decidir si el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o si debe ser investigada o juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto deberá ser sometido a la Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz.

La JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones.

CAPÍTULO VI

PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA

Artículo transitorio 20°. Participación en política. La imposición de cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación política.

Parágrafo. Respecto a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal para la Paz impuestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia.

CAPÍTULO VII

DE LAS NORMAS APLICABLES A LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA

Artículo transitorio 21°. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública. En virtud del carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz, en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado, y simultáneo.

En consecuencia, las normas contenidas en este capítulo serán aplicables únicamente a los miembros de la Fuerza Pública respecto de conductas punibles cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo.

Artículo transitorio 22°. Calificación jurídica de la conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará, con estricta sujeción al artículo 29 de la Constitución Política, en el Código Penal colombiano vigente al momento de la comisión del hecho, en las normas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y de Derecho Internacional Humanitario (DIH). La JEP respetará las obligaciones internacionales de investigación, juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.

En la valoración de la conducta de los miembros de la Fuerza Pública, también se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes al momento de la comisión del hecho, siempre que no sean contrarias a la normatividad legal.

Artículo transitorio 23°. Competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz tendrá competencia sobre los delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado y sin ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este la causa determinante de la conducta delictiva. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a. Que el conflicto armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la conducta punible o,

b. Que la existencia del conflicto armado haya influido en el autor, partícipe o encubridor de la conducta punible cometida por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, en cuanto a:

• Su capacidad para cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador haya adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.

• Su decisión para cometerla, es decir, a la resolución o disposición del individuo para cometerla.

• La manera en que fue cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el perpetrador de la conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que le sirvieron para consumarla.

• La selección del objetivo que se proponía alcanzar con la comisión del delito.

Artículo transitorio 24°. Responsabilidad del mando. Para la determinación de la responsabilidad del mando, la Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el caso de los miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal colombiano, el Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas operacionales de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no sean contrarias a la normatividad legal.

La determinación de la responsabilidad del mando no podrá fundarse exclusivamente en el rango, la jerarquía o el ámbito de jurisdicción. La responsabilidad de los miembros de la Fuerza Pública por los actos de sus subordinados deberá fundarse en el control efectivo de la respectiva conducta, en el conocimiento basado en la información a su disposición antes, durante, o después de la realización de la respectiva conducta, así como en los medios a su alcance para prevenir que se cometa o se siga cometiendo la conducta punible, siempre y cuando las condiciones fácticas lo permitan, y de haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes.

Se entenderá que existe mando y control efectivo del superior militar o policial sobre los actos de sus subordinados, cuando se demuestren las siguientes condiciones concurrentes:

a. Que la conducta o las conductas punibles hayan sido cometidas dentro del área de responsabilidad asignada a la unidad bajo su mando según el nivel correspondiente y que tengan relación con actividades bajo su responsabilidad;

b. Que el superior tenga la capacidad legal y material de emitir órdenes, de modificarlas o de hacerlas cumplir;

c. Que el superior tenga la capacidad efectiva de desarrollar y ejecutar operaciones dentro del área donde se cometieron los hechos punibles, conforme al nivel de mando correspondiente; y

d. Que el superior tenga la capacidad material y directa de tomar las medidas adecuadas para evitar o reprimir la conducta o las conductas punibles de sus subordinados, siempre y cuando haya de su parte conocimiento actual o actualizable de su comisión.

Artículo transitorio 25°. Sanciones en la Jurisdicción Especial para la Paz. En el caso de miembros de la Fuerza Pública, las sanciones propias del Sistema tendrán un contenido reparador, así como de restricción de libertades y derechos. La ley reglamentará las modalidades de ejecución de las sanciones propias, así como los mecanismos idóneos de monitoreo, vigilancia y control del cumplimiento de dichas sanciones.

Las sanciones alternativas u ordinarias aplicables a los miembros de la Fuerza Pública que impliquen la privación efectiva de la libertad se cumplirán en todo caso en los establecimientos previstos en el régimen penitenciario y carcelario establecido para ellos, conforme al principio de tratamiento diferenciado.

Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá obtener redenciones, subrogados penales o beneficios adicionales en la privación de libertad, siempre y cuando el sancionado se comprometa a contribuir con su resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio durante el tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover actividades orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en libertad.

Artículo transitorio 26°. Exclusión de la acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza Pública. En el caso de miembros de la Fuerza Pública que hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, no procederá la acción de repetición y el llamamiento en garantía establecidos en el artículo 90 de la Constitución Política. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación no monetaria de las víctimas y garantizar la no repetición.

CAPÍTULO VIII

PREVALENCIA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA

Artículo transitorio 27°. Prevalencia del Acuerdo Final. En caso de que con posterioridad a la aprobación del presente Acto Legislativo, se aprobaran leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en el Acuerdo final de 24 de noviembre de 2016 respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme al presente Acto Legislativo.

ARTÍCULO 2°. Agréguese un parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:

Parágrafo. Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno o se hayan desmovilizado individualmente, siempre que hayan dejado las armas, se hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto legislativo y no hayan sido condenados por delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán habilitados para ser designados como empleados públicos o trabajadores oficiales cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta y para celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado. Las personas a las que se refiere el presente artículo no quedarán inhabilitadas para el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

La anterior disposición aplicará igualmente a los miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para la Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o contratistas del Estado, cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta, sin perjuicio de la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en la ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas.

Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de control.

ARTÍCULO 3°. Modifíquese el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto legislativo N° 1 de 2012, de la siguiente manera:

Tanto los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.

ARTÍCULO 4°. Deróguese el Artículo Transitorio 67, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2012.

ARTÍCULO 5°. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación

III. TABLA DE SIGLAS O ABREVIATURAS

La Corte utilizará algunas siglas o abreviaturas que fueron empleadas por los intervinientes, y otras que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia. Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa:

ABREVIATURA

NOMBRE

Acuerdo Final

o AF

Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz estable y duradera

CADH

Convención Americana sobre Derechos Humanos

CE

Comité de Escogencia

CEV

Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición

CorteIDH

Corte Interamericana de Derechos Humanos

CPI

Corte Penal Internacional

CSJ

Corte Suprema de Justicia

DDHH

Derechos Humanos

DIDH

Derecho Internacional de los Derechos Humanos

DIH

Derecho Internacional Humanitario

DPI

Derecho Penal Internacional

ER

Estatuto de Roma

FGN

Fiscalía General de la Nación

FFMM

Fuerza Pública o Fuerzas Militares

HRW

Human Rights Watch

ICTJ

Centro Internacional para la Justicia Transicional

JEP

Jurisdicción Especial para la Paz

ONIC

Organización Nacional Indígena de Colombia

ONU

Organización de las Naciones Unidas

PTN

Puntos Transitorios de Normalización

RISIVJRNR

Reparación Integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

SAI

Sala de Amnistía e Indulto

SDSJ

Sala de Definición de Situaciones Jurídicas

SE-JEP

Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz

SIVJRNR

Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

SRVRDHC

Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determi-nación de Hechos y Conductas

TDAE

Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado

TDFP

Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública

TP

Tribunal para la Paz

UIA

Unidad de Investigación y Acusación

UBPD

Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

ZVNT

Zonas Veredales Transitorias de Normalización

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia de la Corte

En virtud de lo previsto en el numeral 1 del artículo 241 del Texto Superior, le corresponde a este Tribunal decidir sobre la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación. Aun cuando esta disposición supedita la competencia de la Corte a la formulación de una demanda ciudadana, de manera excepcional el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, autoriza adelantar un control automático y único de constitucionalidad, en relación con los actos legislativos expedidos con base en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, con posterioridad a su entrada en vigencia[12].

Así las cosas, por tratarse de una reforma constitucional, es claro que la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, el cual, al haber sido tramitado mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, impone adelantar un control automático y único de constitucionalidad, sólo por vicios de procedimiento en su formación.

2. Estructura y metodología de la presente sentencia

Por vía del control automático, único y posterior, en la presente causa le corresponde a la Corte Constitucional establecer si el Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Congreso de la República en uso de las facultades otorgadas por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, cumple con los parámetros procedimentales previstos en la Constitución Política.

Con tal fin, la Corte dividirá en dos partes el juicio de constitucionalidad. En la primera parte, se abordará el examen del procedimiento de formación del Acto Legislativo 01 de 2017, a partir, tanto de los requisitos especiales de forma previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016, como de las reglas básicas de trámite que rigen el procedimiento legislativo consagradas en la Carta Política y en la Ley 5ª de 1992[13]. Para ello, se procederá con el orden que se expone a continuación: (i) inicialmente, se reiterará la naturaleza y el alcance del control de constitucionalidad de los actos legislativos proferidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz; luego de lo cual, (ii) se señalarán las características especiales que el mencionado acto legislativo fijó para su expedición; para continuar con (iii) la identificación de los parámetros que permiten realizar el juicio de constitucionalidad, incluyendo no solo los generales y especiales de forma, sino también los relacionados con la sujeción a las reglas de competencia vinculadas con el cumplimiento de los criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad material y conexidad teleológica. Una vez agotado el análisis de tales temas, (iv) se procederá con el estudio en detalle del proceso de formación del acto de reforma sometido a control, a partir de cada uno de los parámetros propuestos.

En la segunda parte, como regla básica de competencia, se adelantará el juicio consistente en establecer, si los contenidos del Acto Legislativo 01 de 2017 implican una reforma constitucional o si, por el contrario, (v) dan lugar a una sustitución o un quebrantamiento de la misma. Para ello se realizará una aproximación a los aspectos generales de este juicio y a la estructura que lo integra, agrupando el contenido del citado acto de reforma en ejes temáticos que hagan más simple su examen.

Dentro de la estructura propuesta, cabe aclarar que, en cada una de las dos partes que integran esta sentencia, se incluirá una síntesis o resumen que recopile el contenido de las intervenciones, así como el concepto de la Vista Fiscal, de forma que facilite su análisis y comprensión. Para ello, se utilizará tanto el esquema tradicional del acápite separado (en la primera parte), como la recopilación de los argumentos expuestos (en la segunda parte), incluyendo la elaboración de un compendio final como anexo No. 1.

3. De la naturaleza y alcance del control constitucional de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz

El literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, como ya se dijo, prevé que los actos legislativos que se tramiten a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán un “control automático y único de constitucionalidad”. Así mismo, la norma en cita dispone que dicha revisión se realizará (i) una vez la reforma constitucional entre en vigencia, (ii) sólo por vicios de procedimiento en su formación y (iii) sujeto a un procedimiento breve de control en el que se reducen los términos en una tercera parte, tal y como se desarrolla en el Decreto 121 de 2017[14].

Ahora bien, en tanto las normas que hacen parte del Acto Legislativo 01 de 2016 se incorporan al Texto Superior, es claro que para poder identificar la naturaleza y alcance del control de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, es indispensable acudir al principio de unidad constitucional, por virtud del cual el Texto Superior debe ser abordado como un sistema armónico y coherente, en el que se permita la máxima efectividad de todas las disposiciones que lo integran[15].

En este orden de ideas, es dable afirmar que el control de constitucionalidad que realiza esta Corporación sobre las reformas a la Carta Política, expedidas mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se caracteriza por lo siguiente:

(i) Es un control de naturaleza jurisdiccional, pues se encuentra a cargo de un órgano judicial, como lo es la Corte Constitucional, que lejos de estudiar la conveniencia u oportunidad del acto legislativo, examina su conformidad con el orden constitucional, a partir de la limitación referente a que su juicio tan sólo se hará por vicios de procedimiento en la formación del acto.

(ii) Es un control que se activa de forma automática, ya que no requiere para su inicio de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Es suficiente que se promulgue la norma y que entre en vigencia, a partir de lo cual la Corte queda habilitada para ejercer su revisión, aun de oficio, si no se produce el envío de la copia autentica del acto legislativo por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[16].

(iii) Es un control limitado por la naturaleza del acto sometido a revisión, toda vez que la Corte –como ya se dijo– únicamente está habilitada para conocer de los vicios de procedimiento en la formación del Acto Legislativo 01 de 2017, y no para examinar su contenido material. La mención expresa a los vicios de procedimiento, tal como se explicará más adelante y lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, implica necesariamente verificar con anterioridad la competencia de la autoridad que profirió el acto de reforma, pues si bien al Congreso de la República se la ha otorgado la atribución para reformar la Constitución[17], su ejercicio no puede conducir al extremo de desvirtuarla, derogarla o subvertirla, pues de serlo, se traspasarían los límites del poder constituyente originario, dando lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de competencia. Lo anterior ocurre no sólo cuando la Constitución es reemplazada como un todo (sustitución total), sino también cuando se desnaturaliza uno de sus ejes definitorios y con ello se pierde la identidad de la Carta (sustitución parcial). Este examen debe realizarse a la par de la verificación del resto de requisitos de forma, esto es, tanto los especiales que introduce el Acto Legislativo 01 de 2016 (conexidad material, conexidad teleológica, habilitación temporal y habilitación competencial), como los generales que se derivan del Texto Superior y del reglamento del Congreso.

(iv) Es un control único, en tanto se busca una decisión definitiva que haga tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta. Esto se explica, en el caso de las reformas expedidas al amparo del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, en el propósito de dotar de certeza y seguridad jurídica a las reglas derivadas del proceso de paz, dada la implementación del Acuerdo Final.

(v) Es un control participativo, en la medida en que el Decreto Ley 121 de 2017, a través del cual se fijan las reglas para el control de constitucionalidad de las leyes y los actos legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo para la Paz, establece que cualquier ciudadano podrá intervenir en el término de diez (10) días para la fijación en lista, ya sea impugnando o defendiendo la constitucionalidad de las disposiciones objeto de revisión, a partir de una lectura sistemática y armónica con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991[18]. Lo anterior, en consonancia con el numeral 1º del artículo 242 de la Constitución, en el que se dispone que cualquier ciudadano podrá intervenir “como impugnador o defensor de las normas sometidas a control”, incluso en los procesos en los cuales no existe acción pública[19].

(vi) Es un control abreviado, toda vez que el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 y el Decreto Ley 121 de 2017 reducen a la tercera parte el término ordinario previsto para la efectuar la revisión constitucional de los actos de reforma expedidos en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

(vii) Es un control posterior, pues su práctica se lleva a cabo una vez el acto legislativo ha sido promulgado y, además, ha entrado en vigencia. Sobre el particular, esta Corporación ha explicado que la promulgación es distinta de la vigencia, ya que mediante la primera se informa o comunica a todos los ciudadanos el contenido de las normas de alcance general, básicamente a través de su inserción en el Diario Oficial[20]; mientras que, por la segunda, se señala el momento a partir del cual empiezan a surtir efectos[21].

En este orden de ideas, a partir de una interpretación armónica e integral de la Carta, es claro que la naturaleza y alcance del control constitucional de los actos legislativos proferidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se caracteriza por ser jurisdiccional, automático, limitado, único, participativo, abreviado y posterior a la vigencia del respecto acto legislativo.

4. Control constitucional al procedimiento de formación del Acto Legislativo 01 de 2017, expedido en virtud del Procedimiento Legislativo para la Paz

El Acto Legislativo 01 de 2016 se expidió con el objeto de crear herramientas que permitan asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC. En dicha reforma se consagran dos instrumentos para obtener el aludido fin. El primero de ellos es el previsto en el artículo 1, en el que se establece un trámite abreviado y transitorio ante el Congreso de la República, que se titula “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”, cuya nota característica es que introduce algunas reglas especiales y excepcionales al iter legislativo, con miras a discutir y aprobar actos legislativos y leyes. El segundo, por su parte, se traduce en la concesión de las denominadas “facultades presidenciales para la paz”, que dan lugar a la expedición de decretos con fuerza de ley, cuya regulación está prevista en el artículo 2 de la normatividad en cita.

Como se observa de lo expuesto, el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tiene las siguientes características: (i) es un trámite de naturaleza especial, en la medida en que consagra requisitos que, bajo el método del carácter breve y sumario del debate legislativo, permiten “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”[22]. Ello bajo el entendido que, como lo advirtió la Corte en la Sentencia C-699 de 2016[23], para poder garantizar el cumplimiento de lo acordado en un proceso de paz, es necesario contar con procedimientos ágiles de creación normativa, toda vez que la experiencia internacional ha demostrado que el mayor riesgo de fracaso se da cuando la implementación se demora[24]; (ii) es un trámite de eficacia excepcional, pues a través de él solo se pueden expedir leyes y actos legislativos que tienen por objeto implementar el Acuerdo Final de forma expedita[25]; y finalmente, (iii) es un trámite de carácter transitorio, porque tiene un plazo específico para su funcionamiento de seis meses, prorrogables por una sola vez y por el mismo término, que se contará a partir de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2016[26]. En consecuencia, la habilitación para expedir leyes y actos legislativos a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, también denominado fast track, finalizará en la fecha en que se venza el plazo inicial o termine su prorroga[27].

De estas tres características surgen las siguientes reglas que identifican el alcance del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz:

- En primer lugar, se trata de un procedimiento de naturaleza especial, por virtud del cual se preserva el régimen general de producción normativa, en lo que concierne a los requisitos básicos consagrados en la Constitución y en el reglamento del Congreso. De ahí que, como derecho especial, supone la existencia de otras normas que resultan exigibles, respecto de las cuales tan solo se introducen modificaciones en aspectos puntuales, con miras a facilitar la implementación del Acuerdo Final.

Así las cosas, respecto del control constitucional de los actos reformatorios de la Carta, como lo es el Acto Legislativo 01 de 2017, el parámetro normativo de referencia para enjuiciar su validez, sigue siendo no solo las normas del título XIII del Texto Superior, como lo dispone el artículo 379 de la Carta[28], sino también, y como lo ha admitido la jurisprudencia reiterada de la Corte, a partir de lo señalado en el artículo 241 de la Constitución[29], las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga la entidad suficiente para constituir un vicio de procedimiento en la formación del acto de reforma[30], vinculado con el desconocimiento de mandatos sustanciales relacionados con el principio democrático (o regla de mayorías), el principio deliberativo, el publicidad de publicidad y los derechos de las minorías[31]. Frente a este conjunto de normas se debe examinar cuales son los requisitos que incorpora el Acto Legislativo 01 de 2016, pues ellos, a partir de su propia especialidad, priman sobre las reglas generales de procedimiento previamente señaladas, al contener –como se verá más adelante– modificaciones puntuales en materia de iniciativa, trámite y control de constitucionalidad.

- En segundo lugar, la verificación de las reglas especiales de trámite debe ser objeto de aplicación restrictiva, por el alcance excepcional que tiene el mecanismo del fast track. Ello significa que, por una parte, tan solo se puede requerir el cumplimiento de manera prevalente de las reglas de procedimiento allí previstas, en los precisos términos consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2016; y por la otra, en aquellos casos y frente a los requisitos donde no se fija un régimen excepcional, lo que se impone es la observancia de las reglas generales de trámite, al tenor de lo establecido en los artículos 241 y 379 del Texto Superior[32].

- Por último, por su carácter transitorio, el mecanismo del fast track no elimina ni suspende los mecanismos permanentes de enmienda constitucional, pues estos son complementarios a los actualmente existentes, siendo posible que el Congreso de la República haga uso de los mismos para implementar el Acuerdo Final. Ello se deriva del principio básico de autonomía legislativa previsto en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, según el cual le corresponde al órgano legislativo la responsabilidad de dictar reglas en todas aquellas materias no confiadas a otras esferas estatales. Así las cosas y con sujeción a lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017[33], una vez concluya el término máximo, incluida la prórroga, para hacer uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, el Congreso podrá expedir el desarrollo normativo que sea necesario para impulsar los puntos del Acuerdo que todavía no estén implementados, dentro de los parámetros de buena fe, coherencia y progresividad, que fueron enunciados por esta Corporación en la Sentencia C-630 de 2017[34], al momento de declarar la exequibilidad del citado acto de reforma. En el ejercicio de esta atribución, se deberá tener en cuenta que, como se manifestó en las Sentencias C-379 de 2016[35] y C-332 de 2017[36], los textos de lo pactado, a nivel interno, sólo adquieren valor normativo con su incorporación al ordenamiento jurídico[37]; función de configuración en la que, en todo caso, se deben respetar los límites que impone la vigencia de los parámetros y ejes estructurales de la Constitución.

Visto lo anterior, se procederá con la identificación de los requisitos de procedimiento que manera especial y prevalente exige el Acto Legislativo 01 de 2016, para luego referir –en general– a los parámetros de control que se utilizarán para examinar la validez constitucional del trámite surtido para la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017.

4.1. Características especiales del Procedimiento Legislativo para la Paz previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016

Tal como se manifestó con anterioridad, los actos legislativos expedidos con fundamento en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tienen un control único, posterior y automático de constitucionalidad a cargo de esta Corporación, solo por vicios de procedimiento en su formación. El que sea un control único implica que debe realizarse un examen integral y completo, en el que se verifique el cumplimiento de todos los requisitos de forma que se orientan a resguardar el proceso de creación del acto de reforma, de acuerdo con el principio democrático, los mandatos de publicidad y deliberación, y el respeto de los derechos de las minorías, como valores que subyacen a la actividad legislativa en la Carta de 1991.

Ahora bien, en lo que atañe a los vicios de procedimiento, la jurisprudencia de la Corte ha admitido que comprenden tanto las irregularidades asociadas con asuntos meramente formales, como el desconocimiento de las reglas de competencia. En la primera categoría se incluyen las exigencias de trámite que inciden de forma directa en la elaboración de un acto en cuanto tal, independientemente de su contenido; mientras que, en la segunda categoría, se agrupan los requisitos de los cuales depende la habilitación para que una autoridad pueda expedir un texto de contenido normativo. Por esta razón, este Tribunal ha dicho que, si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, se configura un vicio de procedimiento en su formación, pues desaparece el pilar o presupuesto básico que permite la expedición de una norma, así el resto del trámite legislativo se haya ajustado a los parámetros constitucionales y legales[38].

De acuerdo con lo anterior, y visto el Acto Legislativo 01 de 2016, en primer lugar, la Corte advierte que los requisitos meramente formales relacionados con el trámite de formación de los actos legislativos dictados por la vía rápida del fast track, son los siguientes: (i) tienen iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional[39]; (ii) son de trámite preferente, lo que se traduce en la prioridad en su análisis dentro del orden del día sobre cualquier otro proyecto o asunto que esté siendo objeto de estudio por la respectiva cámara o comisión, hasta tanto se decida sobre aquél[40]; (iii) su trámite de aprobación se sujeta a una sola vuelta con cuatro debates[41]; (iv) su tránsito entre una y otra cámara será de ocho días[42]; (v) deben ser aprobados por mayoría absoluta[43]; (vii) solo pueden tener modificaciones que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional; (viii) pueden tramitarse en sesiones extraordinarias[44]; (ix) deben ser decididos en cada instancia legislativa, en una sola votación[45] y; por último, (x) tienen que incluir como fórmula sacramental que acompaña al título, el encabezado que se transcribe a continuación: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”[46].

Cabe advertir que, los requisitos anteriormente subrayados, referentes a los numerales (vii) y (ix), fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-332 de 2017[47], al considerar que sustituían la Constitución Política, por desvirtuar las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa, al introducir un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Sin embargo, dado que dicho fallo no previó efectos retroactivos a la decisión, dichas reglas son aplicables en el presente caso, habida cuenta de que estaban vigentes y amparadas por la presunción de constitucionalidad, cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió al acto examinado[48].

En segundo lugar, y con sujeción al mismo Acto Legislativo 01 de 2016, se observan como requisitos de competencia en el proceso de formación de los actos legislativos expedidos mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, los siguientes:

a.-El criterio de conexidad material, por virtud del cual las reformas a la Constitución que el Congreso de la República trámite mediante el fast track, deben regular materias que tengan una vinculación estrecha y directa con los contenidos específicos del Acuerdo Final, de forma tal que evidencien que el mecanismo abreviado es utilizado para garantizar la implementación de lo pactado. En este sentido, se exige un alto grado de congruencia entre el objeto y la regulación establecida en el acto legislativo, junto con los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional y las FARC-EP.

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz no puede ser entonces utilizado para aprobar actos legislativos cuya conexidad se torne abstracta o difusa respecto de los contenidos específicos del Acuerdo, pues, para esos asuntos, existe el conducto legislativo ordinario trazado en el Texto Superior. Precisamente, a juicio de la Corte, no cabe duda de que el Congreso incurriría en un vicio de competencia, al extralimitar el objeto para el cual se creó el fast track, esto es, facilitar y garantizar la implementación oportuna de los temas pactados en el Acuerdo Final, con miras a asegurar la “terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”[49].

b.- El criterio de conexidad teleológica o de finalidad, se explica a partir de lo regulado en el literal b) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se establece que las reformas constitucionales que se tramiten mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. Con base en lo anterior, la Corte considera que, desde el punto de vista instrumental, los actos legislativos que se expidan con fundamento en dicho procedimiento no solo deben contribuir al objetivo imperioso de la paz, sino que –además– su contenido debe servir como herramienta para desarrollar los compromisos expresamente adquiridos por las partes o que se deriven del texto amplio y multitemático que identifica al Acuerdo Final. Para llevar a cabo este análisis de conexidad, el juez constitucional puede auxiliarse en los documentos base que integran el trámite legislativo[50], en tanto allí es posible que conste la relación de finalidad que debe existir entre una disposición y lo consignado por las partes.

c.- El criterio de habilitación temporal, se deriva del carácter transitorio del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, conforme al cual, según el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, su funcionamiento se extiende por un período inicial de seis (6) meses, contado a partir de la entrada en vigor del citado acto de reforma constitucional, el cual podrá prorrogarse por un período igual, previa comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República.

Al respecto, como ya se advirtió, es importante destacar que el artículo 5 del citado Acto Legislativo 01 de 2016, condicionó la entrada en vigencia de los mecanismos previstos en dicho acto de reforma, como lo es el fast track, a la refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Dicho proceso, según lo manifestó esta Corporación en la Sentencia C-160 de 2017[51], concluyó con las proposiciones aprobatorias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República los días 29 y 30 de noviembre de 2016. En esta medida, el aval constitucional para aprobar y expedir actos legislativos mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz está vigente desde el día 30 del mes y año en cita[52].

Por lo demás, el 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional comunicó de manera formal al Congreso de la República la prórroga en el uso del trámite abreviado del fast track, por lo que dicho mecanismo está vigente por el término adicional de seis meses previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[53].

De conformidad con lo expuesto, al ejercer el control automático, único y posterior de constitucionalidad, esta Corporación deberá revisar que los actos legislativos hayan sido radicados y tramitados dentro del límite temporal de 12 meses, en los términos previamente expuestos.

d.-El criterio de habilitación competencial, se confunde con la exigencia formal que impone que los proyectos de acto legislativo que se tramiten a través del fast track deben ser de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. De esta manera, si bien se trata de un requisito de trámite, es al mismo tiempo una regla que fija la competencia, pues no cabe promover el debate legislativo por la vía abreviada, sin la aquiescencia formal del ejecutivo.

Sobre este punto, en la Sentencia C-031 de 2017[54], la Corte explicó que:

“La iniciativa legislativa implica entonces la posibilidad de presentar una propuesta de regulación ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este órgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de elaboración de leyes. Por esta razón, la doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que obliga al parlamento a encargarse, de manera pública, del examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo[55]. Precisamente, la Ley 5ª de 1992, en el artículo 144, dispone que una vez recibido un proyecto, se ordenará su publicación en la Gaceta del Congreso y será repartido a la comisión permanente competente[56]. En esta última deberá designarse un ponente[57], el cual tendrá un término máximo para rendir su informe de ponencia[58], con miras a que los congresistas adopten una posición sobre la iniciativa, ya sea proponiendo su archivo o, en su lugar, su trámite y aprobación (con o sin modificaciones). En caso de que se supere el primer debate, se continuará con un trámite similar hasta lograr el beneplácito de ambas cámaras, teniendo en cuenta que, por regla general, toda iniciativa legislativa requiere de cuatro debates para ser aprobada[59].

(…) De lo anterior se [deriva una importante consecuencia y es que se] (…) vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa con un régimen de competencias previamente definido por la propia Constitución, por virtud de la cual la activación del procedimiento legislativo depende de la presentación de un proyecto de ley por parte de las autoridades legitimadas para tal efecto. Al respecto, obsérvese cómo si la iniciativa implica poner en marcha de manera forzosa la labor del legislativo, dicha atribución no puede quedar sometida a un régimen excesivamente flexible y amplio de promoción, por el cual pueda llegar a desbordarse la labor del parlamento y, por ende, dificultar la posibilidad de que centre sus esfuerzos en la discusión de los temas que demandan la mayor importancia y atención de la sociedad.”

En conclusión, las características generales del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz que establece el Acto Legislativo 01 de 2016, en lo que se refiere a los actos de reforma constitucional, se resumen en que (i) se trata de una vía rápida especial, excepcional y transitoria, que no implica la prohibición de utilizar los mecanismos ordinarios que permiten el desarrollo de la función constituyente por parte del Congreso, con miras a buscar la consecución de una paz estable y duradera; (ii) este procedimiento tiene un propósito concreto, particular y específico dirigido a “agilizar y garantizar” la implementación del Acuerdo Final, mediante la incorporación de cambios puntuales al proceso de creación normativa en materia de iniciativa, trámite y control de constitucionalidad, disposiciones que tienen un carácter prevalente sobre los mandatos generales de procedimiento, cuya aplicación se sujeta a aquellos asuntos en que no existe una regulación especial; (iii) entre las exigencias de procedimiento se destacan las reglas meramente formales que inciden de forma directa en la elaboración del acto, así como los requisitos de competencia de los cuales depende la posibilidad del Congreso de activar el citado trámite; (iv) precisamente, para tal fin, se exige que las reformas que se tramiten tengan conexidad material y teleológica con el Acuerdo Final, que se aprueben durante el período de vigencia del fast track, y que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional.

La omisión de alguno de estos requisitos especiales, siguiendo los principios de instrumentalidad de las formas y de corrección de las mismas[60], puede dar lugar a que se estructure un vicio de procedimiento en la formación del acto de reforma, que, en caso tal de encontrarse acreditado, puede conllevar a la inexequibilidad del respectivo texto sujeto a revisión. Este último punto alude a la importancia de verificar cuáles son los parámetros de control que cabe utilizar, con la finalidad de adelantar el control único, automático y posterior de constitucionalidad sobre el Acto Legislativo 01 de 2017, sólo por vicios de procedimiento en su formación, como se deriva de lo previsto en el literal k) del Acto Legislativo 01 de 2016, en armonía con lo señalado en los artículos 241.1 y 379 de la Constitución Política.

4.2. Parámetros de control

Como ya ha sido señalado por la jurisprudencia, en lo referente a las reformas constitucionales, en concreto, mediante la expedición por parte del Congreso de actos legislativos, no cabe el control material de constitucionalidad, pues ello se traduciría en la imposibilidad de adaptar la Carta Política a las necesidades de los ciudadanos, poniendo en riesgo el compromiso que alienta por su cumplimiento, al entender que su exigibilidad surge de la suma de valores, principios y derechos que allí se consagran y que buscan guiar a una sociedad.

De esta manera, el control de constitucionalidad frente a los actos legislativos se circunscribe a la competencia que de forma puntual asigna la Carta, tanto en el régimen ordinario[61], como en el uso del mecanismo abreviado del fast track[62], para conocer de forma exclusiva sobre vicios de procedimiento en su formación. En relación con estos últimos, y siguiendo lo ya expuesto, cabe distinguir entre las irregularidades relacionadas con el desconocimiento de exigencias meramente formales, como aquellas que implican la ocurrencia de vicios de competencia.

En el primer caso, además de los requisitos particulares que introduce el Acto Legislativo 01 de 2016, en los términos en que allí se dispone, también se debe acudir como parámetro de control a las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables[63], así como a las disposiciones del reglamento del Congreso, en la medida en que precisen o desarrollen las exigencias de forma que permiten el desenvolvimiento de la función constituyente derivada[64]. Precisamente, a partir de lo consagrado en el inciso final del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se señala que “en lo no establecido en [el] procedimiento [legislativo] especial, se aplicará el reglamento del Congreso”, se concluye que, en el asunto sub-judice, son igualmente exigibles las reglas de trámite que regulan: (i) la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión competente; (ii) la forma como se convoca a sesiones extraordinarias; (iii) la acumulación de proyectos; (iv) la designación de ponentes; (v) la elaboración y publicación de los informe de ponencia; (vi) el anuncio previo de votación; (vii) el sistema y la forma como se surte dicha votación; (viii) la publicación de los textos definitivos en cada una de las Cámaras; (ix) la práctica de las audiencias públicas; (x) el tiempo transcurrido entre primer y segundo debate; (xi) la fase conciliación; (xii) los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia; y (xiii) la consulta previa, cuando se incluyan medidas que tengan la posibilidad de afectar directamente a las comunidades indígenas o pueblos tribales.

En el segundo caso, el examen de competencia obliga a tener como parámetro de control, por una parte, al Acto Legislativo 01 de 2016, en tanto allí se exige –como ya se explicó– verificar si el uso del mecanismo del fast track cumple con los criterios de habilitación temporal y competencial, así como con las exigencias de conexidad material y conexidad teleológica. Y, por la otra, a la Constitución en sí misma considerada, si se tiene en cuenta que la jurisprudencia de la Corte tiene como criterio unificado de control[65], que los actos de reforma constitucional pueden incurrir en un vicio de competencia, cuando sustituyen la Carta en vigor o reemplazan uno de sus ejes definitorios, al punto de que el Texto Superior pierde, en todo o en parte, la identidad que le es propia[66].

Como en el presente caso, el control que se impone es automático y posterior, el análisis de las posibles infracciones a los límites competenciales al poder de reforma en que se haya podido incurrir por el Congreso con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2017, demanda un examen previo de identificación por la propia Corte, tomando en consideración para ello el texto del acto legislativo y lo expresado por los distintos intervinientes y por el Ministerio Público en el concepto rigor. Tal análisis tendrá lugar en la segunda parte de esta providencia, toda vez que en la primera parte se abordará el examen del procedimiento de formación del citado acto legislativo, teniendo en cuenta los parámetros generales y especiales de control previamente descritos, en donde se incluirá la verificación de los criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad material y conexidad teleológica.

Sin embargo, antes de proceder en tal sentido, es preciso realizar un resumen de las intervenciones ciudadanas y del concepto otorgado por la Vista Fiscal, en lo que atañe a los distintos requisitos de procedimiento enunciados, con excepción, como ya se dijo, de lo referente a las irregularidades de competencia por vicios de sustitución.

4.3. Las intervenciones ciudadanas y el concepto de la Vista Fiscal respecto de los parámetros básicos de forma relacionados con la aprobación y promulgación del Acto Legislativo 01 de 2017[67]

Ante la gran cantidad de intervenciones presentadas en este proceso, la Corte se abstendrá de utilizar el formato tradicional que implica resumir cada una de ellas, para, en su lugar, presentar un único escrito de resumen, en el que se incluirán no solo los documentos que fueron radicados ante esta Corporación como consecuencia del término de fijación en lista, sino también las presentaciones que se realizaron como consecuencia de la audiencia pública llevada a cabo el día 21 junio de 2017.

Son varias de las intervenciones que se orientan a demostrar la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017, al estimar que satisface todas las exigencias de forma expuestas con anterioridad. Así se pronuncian, por ejemplo, el Ministerio del Interior; el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia–; la Fiscalía General de la Nación y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[68]. No obstante, por razones de economía procesal, la Corte se abstendrá de exponer las razones por las cuales dichos intervinientes consideran que los textos sometidos a control cumplieron a cabalidad con el trámite legislativo y las reglas de competencia enunciadas, al entender que las normas aprobadas por el Congreso están acompañadas de la presunción de constitucionalidad[69]. Ello, sin perjuicio, de que sus argumentos sean tenidos en cuenta y valorados al momento de surtir el examen de cada uno de los requisitos de forma, que se exigen en la expedición de un acto de reforma por la vía del fast track.

En este sentido, este Tribunal se enfocará en aquellas intervenciones que plantean la existencia de irregularidades de forma, las cuales requerirán un análisis más detallado y riguroso por parte de esta Corporación, al momento de pronunciarse sobre cada uno de esos puntos en específico.

Así las cosas, en lo referente al examen de competencia, llama la atención el concepto realizado por varias ONG[70], en donde solicitan que se amplíe el juicio procedimental incluyendo como requisitos (i) el criterio de necesidad estricta, y (ii) los principios de bilateralidad y autenticidad. El primero, con el fin de verificar si las normas incorporadas en el mencionado acto de reforma son “adecuadas, conducentes y necesarias para la implementación efectiva del Acuerdo Final, según los principios que lo inspiran”[71], por lo que le compete a la Corte determinar, si las medidas adoptadas por el legislador son las mejores entre otras posibles, o son tan idóneas como otras de su clase, y adicionalmente, si ellas son las menos lesivas respecto de los derechos objeto de regulación. Y, frente a los segundos, esto es, los otros requisitos que se mencionan, se señala que (a) el principio de bilateralidad exige que se valore el hecho de que el acuerdo fue suscrito entre dos partes, por lo que todo aquello que se haya estipulado de manera unilateral, o por fuera de la mesa de diálogo, no puede ser objeto del mecanismo del fast track; mientras que, (b) el principio de autenticidad remite a la idea de que la regulación que desarrolle el Acuerdo debe responder de forma estricta al espíritu y límites de lo pactado, no siendo posible que las normas aprobadas por el legislador traspasen aquello que fue convenido por las partes.

Con sujeción a lo anterior, estos intervinientes consideran que algunos apartes de los artículos transitorios 18 y 26 del citado Acto Legislativo 01 de 2017 son contrarios a los criterios de conexidad material y de necesidad estricta[72], con fundamento en las siguientes razones:

“(…) El Acto Legislativo 01 de 2017 al excluir en su artículo 26 la obligación de que aquellos miembros de la Fuerza Pública que hayan participado en conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado interno, contribuyan con la reparación integral de las víctimas (lo que incluye una indemnización monetaria), y extender esta consideración al resto de beneficiarios de la JEP, con el artículo transitorio 18, no desarrolla de ninguna manera el Acuerdo. Según se evidenció el Acuerdo Final, al contrario, reconoce la necesidad de que la reparación a las víctimas sea integral, lo que significa en todos sus componentes, con especial acento en la restitución del daño. Por lo tanto, esta medida contradice aspectos ciertos y específicos del Acuerdo, desconociendo la necesidad objetiva y estricta con el Acuerdo. (…) Por último, incluso suponiendo que fuera conexa, no se observa qué fines u objetivos centrales del Acuerdo pretende realizar, por qué es conducente a realizarlos y cómo es esta la medida menos lesiva para lograr esta implementación. Al contrario, contradice la finalidad del Acuerdo de satisfacer los derechos de las víctimas, no es conducente a implementar el Acuerdo, sino a limitarlo, y claro que hay medios menos lesivos para garantizar la reparación integral de las víctimas respecto de los beneficios y derechos de los beneficiarios dentro de la JEP. Por ejemplo, si hubieran dispuesto que la reparación monetaria únicamente procedería respecto de aquellas personas que demostraran no tener recursos suficientes para garantizar dicha reparación material de las víctimas, pero se comprometen a satisfacer y contribuir con los demás componentes de la reparación. De lo cual se sigue que tampoco es una medida necesaria estrictamente.”[73]

Esta misma solicitud frente al parágrafo del artículo 18 es compartida por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)[74], en cuya intervención se aclara que, en ninguno de sus apartes, el Acuerdo Final, en el punto 5.1.2, título II, al desarrollar el tema del contenido, alcance y límites de la concesión de amnistías e indultos, excluye el deber de los combatientes desmovilizados de contribuir materialmente a la reparación de las víctimas. Por el contrario, en dicho acápite se sostiene que la finalidad del SIVJRNR es la garantía de los derechos de las víctimas y la consolidación de la paz, sin que la concesión de amnistías o indultos extingan el derecho de acceder a la reparación integral. En concordancia con lo anterior, el punto 5.1.3.7 del Acuerdo también contiene varias cláusulas sobre la obligación de contribución material de los miembros de las FARC con las víctimas, sin que se hubiese realizado una diferenciación entre combatientes beneficiarios de amnistías e indultos y aquellos que no lo fueran. Dicho clausulado se edificó sobre los siguientes principios:

“A. La concurrencia subsidiaria del Estado para la reparación de las víctimas cuando los victimarios individualmente carezcan de recursos para hacerlo (…)

B. El compromiso de las FARC-EP de contribuir a la reparación integral de las víctimas, debiendo inventariar sus bienes y activos.

C. La reparación integral con tales bienes y activos de las víctimas, observando los parámetros de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

D. Los bienes y activos no inventariados, serán tratados conforme a la legislación ordinaria”[75].

Bajo este contexto, el interviniente sostiene que el mencionado parágrafo del artículo 18 no cumple con el criterio de conexidad material frente a lo pactado en el Acuerdo Final, toda vez que no existe congruencia entre lo manifestado en ambos textos, resultando claramente antagónicos. En efecto, la centralidad de las víctimas y la no negociabilidad de sus derechos, son incompatibles con la consagración de una excepción al deber de reparación a cargo de los excombatientes, fruto de la iniciativa exclusiva y no concertada del Gobierno Nacional. Por lo demás, tampoco se acredita la observancia del criterio de estricta necesidad, pues no existe argumento alguno que justifique el uso del mecanismo abreviado fast track, respecto de una norma que fija cambios sustanciales y lesivos en los derechos de las víctimas.

Por su parte, la Comisión Colombiana de Juristas solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos transitorios 21, 22 y 23 por no superar el juicio de conexidad material, al entender que las disposiciones allí previstas son contrarias al contenido del Acuerdo Final[76], pues se trata de asuntos que no tienen respaldo en los textos que fueron acordados por las partes. Estas tres disposiciones están relacionadas con las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública, como consecuencia de la integralidad de la JEP[77].

En la audiencia pública celebrada ante la Corte, el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado (MOVICE) refiere, de manera puntual, a varios artículos que, a su juicio, no guardan conexidad objetiva y estricta con el Acuerdo Final. Al respecto, señala que (i) el artículo transitorio 22, que establece los parámetros para realizar la calificación jurídica de las conductas en que se haya incurrido por los miembros de la Fuerza Pública sometidos a la Jurisdicción Especial para la Paz, excede las competencias del Congreso para implementar de buena fe el Acuerdo Final, pues omite tener como fuente al Derecho Penal Internacional, al mismo tiempo que ordena la remisión al “Código Penal vigente al momento de la comisión del hecho” y a las “reglas operacionales”. Esto supone no tener en cuenta los criterios de sistematicidad y generalidad en relación con los crímenes de lesa humanidad cometidos por agentes del Estado, excluir de sanción penal a las conductas que no estaban calificadas en la legislación interna al momento de su ocurrencia, y reproducir nociones y prácticas contrarias a los derechos humanos, como ocurre con el daño colateral, los blancos legítimos, etc.

Por lo demás, (ii) en relación con el citado artículo transitorio 26, siguiendo la misma línea expuesta por otros intervinientes, se afirma que se excede en la competencia del Congreso, ya que al excluir la acción de repetición y el llamamiento en garantía a favor de los miembros de la Fuerza Pública que hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación con el conflicto armado interno, se está contradiciendo el Acuerdo Final, en el punto referente a la centralidad de los derechos de las víctimas, en especial, en lo que atañe al derecho a la reparación integral.

Finalmente, se cuestiona todo el Capítulo VII del Acto Legislativo 01 de 2017, sobre las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, por considerar que vulneran los principios de unidad de materia y de bilateralidad, toda vez que mientras el SIVJRNR fue pactado en la mesa, el tratamiento especial para agentes estatales “tuvo su origen en una iniciativa exclusivamente gubernamental, en un documento que éste suscribió unilateralmente y de manera contraria al espíritu de bilateralidad que guío los Acuerdos de paz, al tiempo que decidieron incluir una serie de disposiciones sobre tratamiento diferenciado para la Fuerza Pública dentro de una norma que tenía como finalidad crear el Sistema Integral de Reparación a las víctimas, y la cual sí se había priorizado en el Acuerdo Final”[78].

Aunado a lo expuesto, en un escrito adicional presentado por el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado (MOVICE); la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; la Corporación Yira Castro; la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; y el Observatorio de Derechos Humanos de la Coordinación Colombia, Europa, Estados Unidos; se pide declarar la inexequibilidad de varias expresiones previstas en el artículo transitorio 16[79], por desconocer el criterio de conexidad material. La razón que apoya esta solicitud se halla en la referencia a los numerales 63, 58e, 48t, 32 y 40 del punto 5.1.2 Acuerdo Final, según los cuales, en palabras de los intervinientes, la competencia de la JEP es “sobre TODAS las personas que directa o indirectamente cometieron delitos en el contexto del conflicto armado, sin distingo entre combatientes y no combatientes”[80], por lo que no hace parte del Acuerdo Final, el concepto de “voluntariedad” que se introduce en el artículo cuestionado[81]. Desde esta perspectiva, se afirma que “[la] efectiva construcción de una paz estable y duradera pasa por el esclarecimiento de lo ocurrido y la develación de responsabilidades personales, colectivas e institucionales en el devenir del conflicto. El capítulo empresarial del fenómeno paramilitar en el contexto del conflicto armado, con sus consecuentes violaciones a derechos humanos, ha permanecido oculto e impune, judicial, política y socialmente; y hay grandes presiones para garantizar que así siga siendo: el desleal trámite que en el Congreso de la República se está dando a la implementación normativa de la JEP en lo relativo a la participación y responsabilidad de civiles en la comisión de crímenes de conocimiento del sistema, es prueba fehaciente de ello”[82].

Por otra parte, la Universidad de Antioquia sostiene que el artículo transitorio 8, referente a la acción de tutela contra acciones u omisiones de la JEP[83], es contrario a los criterios de conexidad material y de conexidad teleológica, por cuanto no se ajusta a los fines del Acuerdo, ni “tiene conexidad con alguno de sus seis puntos”[84], ni es necesario para el desarrollo de lo pactado. Por el contrario, su consagración corresponde a “blindaje desmedido a las decisiones de las JEP, una injusta e infundada prevención contra la Corte Constitucional, que tiende sobre ésta una sombra de sospecha o recelo”[85].

Por último, como vicio de competencia en la formación del Acto Legislativo 01 de 2017, el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla refiere a que se hizo uso del mecanismo del fast track, a pesar del resultado desfavorable que obtuvo el Gobierno Nacional en la convocatoria del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016[86]. En este contexto, se alega que la decisión del NO resultaba vinculante y obligaba a abstenerse de realizar cualquier tipo actuación dirigida a implementar el texto rechazado. Para el interviniente, en general, el documento suscrito en Cartagena no sufrió cambios sustanciales en lo que respecta a la competencia de la JEP frente al acuerdo firmado en el Teatro Colón, por lo que es inaceptable que se haya acudido a su instrumentalización a través de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, sin antes haber obtenido la respectiva refrendación popular[87].

Además de las intervenciones señaladas, en el concepto de la Vista Fiscal, el Viceprocurador General de la Nación sostiene que no existe ninguna irregularidad en el trámite de aprobación del Acto Legislativo, para lo cual se pronuncia sobre las reglas de radicación, publicidad, debates reglamentarios, quórum e instancia de conciliación[88]. De manera adicional, encuentra que se cumple con los requisitos de habilitación temporal, habilitación competencial y conexidad, para lo cual propone no solo tener en cuenta lo expresamente manifestado en el Acuerdo Final, sino lo que se relacione directamente con el mismo, a partir del uso de dos criterios: en primer lugar, teniendo en cuenta que las normas aprobadas deben estar en consonancia con el objeto de brindar garantías que conduzcan al fin del conflicto, como se deriva de lo previsto en el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[89]; y en segundo lugar, reconociendo que la implementación de lo pactado conduce a insertar un nuevo conjunto de reglas en el ordenamiento jurídico, situación que exige ampliar la conexidad a los elementos normativos que sean sistemáticamente necesarios para armonizar y viabilizar los contenidos del Acuerdo[90].

A partir de lo anterior, y descendiendo al caso concreto, el Ministerio Público concluye que: “(…) existe conexidad estricta entre la totalidad de las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017, ya sea frente a la implementación del Acuerdo de Paz, o en relación con la finalización del conflicto, puesto que la norma en estudio contiene los institutos transitorios que permitirán resolver la situación jurídica de quienes intervinieron en el conflicto armado”[91].

4.4. Del examen de los parámetros básicos de forma relacionados con la aprobación y promulgación del Acto Legislativo 01 de 2017

Con fundamento en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso y las certificaciones remitidas a este Tribunal por el Senado de la República, la Cámara de Representantes y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Corte constata que el Acto Legislativo 01 de 2017 “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, surtió el trámite que a continuación se describe:

4.4.1. De la iniciativa legislativa y la publicación oficial

El Acto Legislativo tuvo su origen en la presentación de dos iniciativas por parte del Gobierno Nacional. En primer lugar, se encuentra el Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016 Cámara, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, el cual fue radicado en la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2016, por intermedio de los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia[92]. En segundo lugar, ese mismo día y en la misma célula legislativa, las citadas autoridades gubernamentales, con excepción del señor Ministro de Defensa, presentaron el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016 Cámara, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[93]. El texto original y la respectiva exposición de motivos de ambos proyectos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 1165 del 20 de diciembre de 2016 (páginas 1 a 18)[94].

Como consecuencia de las actuaciones descritas, encuentra la Corte que se cumplió con el requisito referente a la iniciativa legislativa, en tanto que el literal a) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, establece que los proyectos de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para Paz serán de iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno Nacional[95]. En este punto, como lo ha aclarado este Tribunal, dicha autoridad se entiende personalizada por la actuación de los ministros de despacho, como ocurrió en este caso con los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia, sin tener que recurrir necesariamente al Presidente de la República[96], conforme se dispone en el artículo 208 del Texto Superior, en el que se señala que: Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”[97].

Por lo demás, en la medida en que ambas iniciativas fueron divulgadas en la Gaceta del Congreso No. 1165 del 20 de diciembre de 2016, también se considera acreditado el requisito de la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución Política, según el cual: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”.

4.4.2. De la convocatoria a sesiones extraordinarias

En el literal i) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 se señala que las iniciativas sometidas al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, incluyendo los proyectos de acto legislativo, podrán tramitarse en sesiones extraordinarias[98]. Este mandato introduce una excepción a la regla prevista en el inciso 2 del artículo 375 del Texto Superior, en el que se sujeta la discusión y aprobación de dichos actos a la culminación de un proceso que tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. La sumatoria de esos períodos se conoce como sesiones ordinarias y va del 20 de julio al 16 de diciembre, y del 16 de marzo al 20 de junio[99], tiempo en el que el Congreso se reúne sin la intervención de ninguna autoridad y en el que goza de la plenitud de sus atribuciones constitucionales.

Para efectos del control sobre la convocatoria a sesiones extraordinarias, cabe resaltar que el Acto Legislativo 01 de 2016 no consagra ninguna regla particular y específica sobre la materia, por lo que se exige la observancia de los requisitos de forma previstos en los artículos 138 de la Constitución y 85 de la Ley 5ª de 1992. En el primero de los artículos en mención, se advierte que la posibilidad de sesionar de forma extraordinaria se somete a la previa convocatoria del Gobierno Nacional, por el tiempo que éste señale y con la carga de ocuparse exclusivamente de los asuntos por él fijados, sin perjuicio de la función de control político que puede ejercerse en cualquier tiempo[100]. Por su parte, en el artículo 85 del Reglamento del Congreso, al referirse a las distintas clases de sesiones, se define a las extraordinarias como aquellas que son “convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”.

En el asunto bajo examen, se observa que el legislativo fue convocado a sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017, conforme al Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016[101]. Textualmente, en dicho acto se señala que:

Artículo 1.- Convóquese al honorable Congreso de la República a sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre hasta el 15 de marzo de 2017.

Artículo 2.- Durante el período de sesiones extraordinarias, el Congreso de la República se ocupará del trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno Nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”[102].

Con todo, entiende la Corte que, en esta oportunidad, no cabe realizar un examen sobre las exigencias que rigen el proceso de convocatoria a sesiones extraordinarias, pues ellas ya fueron verificadas y se decidió que se encuentran ajustadas a la Carta, al momento en el que esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992”, tramitada, igualmente, mediante el mecanismo abreviado del fast track. Por ende, como se trata de un asunto previamente considerado y decidido por este Tribunal, lo procedente es remitirse a lo resuelto en la Sentencia C-408 de 2017[103], en la que se adoptó una conclusión sobre el particular, ya que no es posible volver a verificar aquello que ya fue controlado, tal como lo exigen los principios de seguridad jurídica y de intangibilidad de las resoluciones judiciales[104].

Precisamente, en la mencionada providencia, se especificó que “todos los proyectos de ley y de acto legislativo”, aprobados conforme al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, “podrán tramitarse en sesiones extraordinarias”, según lo dispone el Acto Legislativo 01 de 2016. De suerte que, una vez verificado el procedimiento surtido, se acreditó que “el trámite legislativo cumplió con las condiciones constitucionales”, entre ellas, y sin que distinción alguna, las vinculadas con la citación al Congreso para sesionar por fuera de los dos períodos ordinarios, a través del Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016. Tal convocatoria se reseñó en la citada Sentencia C-408 de 2017, en los siguientes términos:

“En razón a que el Congreso no se encontraba en período de sesiones ordinarias, fue necesario que se convoque extraordinariamente, a lo cual procedió el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016. Conforme a esta disposición, el Legislativo fue convocado para sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017, con el fin de que se ocupara del ‘trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno Nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.’ (…)”

De esta manera, al no haberse encontrado irregularidad alguna en la convocatoria realizada, la cual, como ya se dijo, también sirvió de soporte para la actuación adelantada en este caso, no cabe volver a examinar este punto, y es obligación de la Corte estarse a lo allí resuelto. Por consiguiente, en el asunto bajo examen, este Tribunal entiende que en la convocatoria plasmada en el Decreto 2052 de 2016, se cumplieron a cabalidad con los requisitos que se derivan de los artículos 138 de la Constitución y 85 de la Ley 5ª de 1992[105].

4.4.3. De la Comisión Constitucional Competente, de la acumulación de las iniciativas y de la designación de ponentes

En atención al contenido del articulado propuesto[106], y por tratarse de una reforma constitucional, tanto el Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016[107], como el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016[108], fueron remitidos a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, como autoridad competente para dar trámite en primer debate a las iniciativas de la referencia, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 142 de la Constitución[109] y 2 de la Ley 3ª de 1992. En particular, la última norma en cita dispone que: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referentes a los asuntos de su competencia. // Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las cámaras serán siete (7), a saber: Comisión Primera. Compuesta de diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá de reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.” (Subrayado y sombreado por fuera del texto original).

Adicionalmente, en ejercicio de la atribución prevista en el artículo 151 de la Ley 5ª de 1992[110], la Presidencia de la citada Comisión procedió a acumular los proyectos de acto legislativo[111], por tratarse de un mismo tema y por estar pendientes de informe de ponencia. En desarrollo del artículo 150 de la ley en cita[112], y en aras de garantizar la representación de las diferentes bancadas[113], se designaron como ponentes a los congresistas Rodrigo Lara Restrepo (coordinador)[114], Hernán Penagos Giraldo (coordinador)[115], Pedrito Tomas Pereira Caballero (coordinador)[116], Samuel Alejandro Hoyos Mejía[117], Silvio José Carrasquilla[118], Angélica Lozano Correa[119], Germán Navas Talero[120] y Fernando de la Peña Márquez[121].

4.4.4. Del primer debate (informe de ponencia, anuncio y aprobación de la iniciativa) en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes

De acuerdo con el literal f) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. Para esta Corporación, tal variación en las reglas ordinarias que rigen la expedición de reformas a la Carta por parte del Congreso[122], según se señaló en la Sentencia C-699 de 2016[123], no iguala las previsiones constitucionales –a partir del principio de rigidez específica– a las de la ley. Ello es así, por cuanto, en primer lugar, la activación de este mecanismo especial de reforma se sujetó a la previa refrendación popular[124]. Además de lo cual, en segundo lugar, se prevé una instancia de control constitucional automático que en general no está contemplado para las leyes ni, definitivamente, para los actos legislativos expedidos en virtud del mecanismo permanente de reforma. A ello se agrega, finalmente, que el procedimiento de reforma especial es extraordinario y transitorio, pues solo puede usarse para facilitar y agilizar la implementación del Acuerdo Final, por un período inicial de seis meses contado desde la entrada en vigor del citado Acto Legislativo, el cual podrá ser prorrogado por un período igual mediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso[125].

A falta de norma especial, en los cuatros debates que se exigen se debe acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) el trámite comienza con la elaboración y publicación del informe de ponencia[126]; (ii) a lo cual le sigue la carga de realizar el anuncio previo de votación por la mesa directiva[127]; (iii) para finalizar, en una sesión distinta, con la deliberación y votación tanto del citado informe[128], como de la integridad de la iniciativa[129]. Para estos efectos, (iv) se requiere acreditar las mayorías previstas en la ley y en la Constitución para someter a aprobación el articulado propuesto, el título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto propuesto se convierta en un acto legislativo[130]. En particular, el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 establece que las iniciativas tramitadas a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deben ser aprobadas “por mayoría absoluta”. Dicha aprobación, por lo demás, (v) se somete al sistema de votación nominal y público[131], salvo que exista unanimidad, caso en el cual se puede recurrir a la votación ordinaria[132].

De manera específica, (vi) el citado Acto Legislativo adiciona que cualquier cambio o modificación que se introduzca por el Congreso tiene que ajustarse al contenido del Acuerdo Final y contar con el aval previo del Gobierno[133], (vii) imponiendo la obligación de someter a decisión la totalidad del proyecto, con las modificaciones avaladas, en una sola votación[134]. Cabe advertir que, como se mencionó con anterioridad[135], estas previsiones fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-332 de 2017[136], al considerar que incurrían en una sustitución de la Constitución. No obstante, como ya se aclaró, en la medida en que el citado fallo es posterior a la publicación del acto legislativo que en esta oportunidad se revisa, dichas reglas son aplicables en el presente caso, habida cuenta de que estaban vigentes cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió al acto examinado.

A continuación, en el caso bajo examen y siguiendo lo expuesto, se verificará el cumplimiento de los requisitos previamente mencionados, algunos de los cuales se agruparán en un único acápite, teniendo en cuenta los supuestos jurídicos que integran cada una de dichas exigencias.

a) Elaboración y publicación del informe de ponencia

En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra minoritaria. La mayoritaria fue suscrita por los representantes Hernán Penagos Giraldo, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara Restrepo, Silvio José Carrasquilla Torres, Fernando de la Peña Márquez y Angélica Lozano Correa, siendo publicada en la Gaceta del Congreso No. 03 del 17 de enero de 2017[137]. El texto del informe de ponencia sigue en gran medida las mismas consideraciones señaladas en la exposición de motivos de ambos proyectos de acto legislativo, cuyo resumen se realizó en el acápite 4.4.1[138]. De manera particular, se observa que el representante Rodrigo Lara Restrepo radicó una constancia, en la que pide que se aclare que el deber de contribuir a la verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades, como parte de los requisitos que se exigen para acceder al tratamiento especial de la JEP[139]; mientras que la representante Angélica Lozano Correa formuló reservas a los artículos 1, 15, 17, 18, 19, 20, 21 y 23, en temas relacionados con la responsabilidad de mando, la constitucionalización de las normas operacionales, la acción de repetición y la participación en política[140]. A pesar de ello, la proposición con la que termina el informe pide dar primer debate y aprobar el articulado propuesto, a partir del pliego de modificaciones que fue introducido[141].

Por su parte, en la Gaceta del Congreso No. 05 del 17 de enero de 2017[142], fue publicada la ponencia minoritaria presentada por el representante Samuel Hoyos Mejía. En ella pide el archivo de la iniciativa, (i) porque se proponen varias normas inconvenientes[143] y (ii) porque se incurre en una sustitución de la Constitución[144].

En este orden de ideas, vistas las actuaciones realizadas, se observa que se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992[145], en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución[146], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en comisiones y publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del Congreso, antes de dar inicio al iter legislativo[147]. Como se advierte, en el asunto sub-judice, se cumplió con ambas exigencias frente a los dos informes presentados, cuyo trámite de resolución se destacará más adelante.

b) Anuncio previo de votación

En cuanto al requisito del anuncio previo, en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, se dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada cámara o comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable[148]; y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella que fue anunciada.

En este sentido, este Tribunal ha señalado que la finalidad de dicho acto legislativo es la de permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuales proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[149]. De manera que, si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con el sometimiento a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.

Para lograr dicho objetivo, esta Corporación ha sostenido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[150]. Sobre el particular, en el Auto 089 de 2005[151], se expuso que:

“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación”[152].

En este sentido, en la Sentencia C-473 de 2005[153], se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley tanto en comisión como en plenaria[154]. En dicha providencia, se manifestó que:

En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[155]. (Subrayado por fuera del texto original).

Ahora bien, cuando el debate de un proyecto se prolonga en el tiempo, lo importante es acreditar que, más allá de las distintas sesiones que se realicen, el acto de votación fue anunciado con anterioridad, que dicho aviso se hizo en una sesión distinta a aquella en la que finalmente se aprobó la iniciativa, y que tal decisión fue adoptada en la fecha señalada, como lo exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003[156].

En el asunto sub examine, el anuncio previo se realizó en la sesión del 17 de enero de 2017, según consta en el Acta No. 01 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 126 del 7 de marzo del presente año[157]. En relación con el contenido del anuncio, según se observa en la referida acta, se utilizó la siguiente fórmula:

Presidente: Muy bien entonces, perdóneme honorable Representante Édward Rodríguez, hay una intervención antes de la suya con mucho gusto, pero como estamos en el segundo punto del Orden del Día, antes de continuar señora secretaria y así quedó claramente cuando se leyó por parte de la Secretaria anuncio de proyectos, sírvase informar a la Comisión, si existe otro proyecto cuya ponencia esté debidamente radicada.

Secretaria: Sí señor Presidente a las 10:15 de la mañana radicaron la ponencia del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2016 Cámara, por medio de la cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y se dictan otras disposiciones. Suscrita la ponencia por los honorables representantes Hernán Penagos, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara, Silvio Carrasquilla, Fernando de la Peña y Angélica Lozano con algunas reservas a los artículos 1, 15, 17, 18, 19, 20, 21 y 23. Esa es la ponencia señor Presidente que por instrucciones suyas se anunciará para discusión y votaciónde la Comisión el día que usted cite para el trámite mismo.

Presidente: Muy bien desde ya antes de que intervenga el Representante Carlos Abraham y el Representante Édward Rodríguez y el Representante Caicedo, quiero decirle a la Comisión que serán convocados mañana a las ocho de la mañana (…)”[158].

En armonía con lo anterior, al final de la sesión, la secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes advirtió que:

Secretaría: (…) se ha levantado la Sesión siendo las once y cuarto de la mañana y se ha convocado para el día de mañana a las ocho de la mañana discusión y votación del Proyecto anunciado.”[159]

Para esta Corporación, en el asunto bajo examen, el anuncio previo se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y determinada. Así, según se observa, se convocó para deliberación y votación al día siguiente, a partir de las 8:00 de la mañana. Esto permitió que sus destinatarios se enteraran de manera precisa sobre el objeto de tal anuncio, con el propósito de evitar ser sorprendidos con votaciones intempestivas.

c) Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de este proyecto en la sesión del 18 de enero de 2017, como consta en el Acta No. 02 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 127 del 7 de marzo del año en curso[160]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:

(i) Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del Texto Superior[161].

(ii) Al existir una ponencia de archivo (minoritaria), la misma debía ser sometida inicialmente a votación, según lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[162]. De un total de 26 representantes presentes en la sesión, 3 votaron por el sí y 23 votaron por no[163], razón por la cual se entendió negada la propuesta realizada por el representante Samuel Hoyos Mejía[164]. Es importante resaltar que esta decisión contó con el quórum y las mayorías para decidir, conforme se dispone en los artículos 145 y 146 del Texto Superior[165], si se tiene en cuenta que el número de representantes de la Comisión Primera asciende a 35 miembros, según se establece en el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992[166].

(iii) En el punto de las mayorías, cabe destacar que el Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que los proyectos de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deberán ser “aprobados” por mayoría absoluta[167]. Este requisito debe ser interpretado de forma restrictiva, pues implica una variación de la regla de mayoría que tradicionalmente se utiliza para reflejar la voluntad de las cámaras, la cual se plasma en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, cuando dispone que la mayoría simple[168] se aplica siempre que “(…) las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”. Esto significa que, en el curso del trámite legislativo, se demanda la mayoría absoluta únicamente para la aprobación de la iniciativa, más no frente al resto de propuestas que, por ejemplo, pretenden su archivo o proponen aplazar la discusión[169].

De esta manera, la Corte deberá verificar que respecto de la iniciativa que dio lugar al Acto Legislativo 01 de 2017, se cumplió con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado propuesto, como en las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en un acto de reforma a la Constitución.

En el caso bajo examen, se observa lo siguiente: (a) la proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con el voto favorable de 24 representantes frente al voto negativo de cuatro de ellos[170]; (b) el articulado y las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional contaron con el apoyo unánime de 25 representantes[171]; y, finalmente, (c) el título de la iniciativa y la pregunta acerca de si la Comisión quiere que este proyecto pase a segundo debate fueron aprobados con el voto favorable de 23 representantes, sin que se constate votos en contra[172]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a esta Corporación el 8 de mayo de 2017[173]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con la aprobación de la iniciativa, se contó con la mayoría absoluta de los integrantes que hacen parte de la citada comisión.

(iv) Como consecuencia de lo expuesto, también se acredita la observancia de dos requisitos adicionales. El primero dispuesto en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, conforme al cual la totalidad del proyecto deberá ser decidida en una sola votación. Y, el segundo, consagrado en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación del proyecto debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 18 de enero de 2017[174].

(v) Finalmente, vale la pena resaltar que, a partir de este momento, se ajustó el título de la iniciativa, como consecuencia de la acumulación de los proyectos propuestos. De esta manera, para el resto del proceso, el proyecto se identificó de la siguiente forma: “Proyecto 02 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de acto legislativo 03 de 2016 cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”.

d) Aval gubernamental

El Acto Legislativo 01 de 2016, como ya se dijo, para la época en la que se adelantó el trámite legislativo preveía la obligación de que cualquier cambio o modificación en el texto propuesto, no solo tenía que ajustarse al contenido del Acuerdo Final, sino que, además, debía contar el aval previo del Gobierno Nacional[175]. En lo que corresponde al acto objeto de control, esta Corporación advierte que se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[176] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 18 de enero de 2017[177].

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, se aprecia que en la parte introductoria del informe de ponencia se ratificó expresamente la coadyuvancia del Ministro del Interior con los cambios propuestos[178]. Estas modificaciones refieren a los siguientes aspectos[179]:

- En el artículo transitorio 1, se adicionó la sigla SIVJRNR, para identificar al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición.

- En el artículo transitorio 1, se explicó que la JEP tendrá como paradigma orientador a la justicia restaurativa, para lo cual se señala su objeto y alcance[180].

- En el artículo transitorio 2, se precisó que el reconocimiento de las responsabilidades ante la CEV será “voluntario”, sin perjuicio de que sea “individual” o “colectivo”[181].

- En el artículo transitorio 3, se modificó el nombre de la UBPD, adicionando la expresión: “en el contexto y en razón del conflicto armado”.

- En el artículo transitorio 4, se aclaró que los informes que se deben ratificar por la UBPD ante los organismos del SIVJRNR, lo serán en “desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado”.

- En el artículo transitorio 5, se incluyeron varios condicionamientos que permiten acceder al tratamiento especial previsto por la JEP[182].

- En el artículo transitorio 6[183], se realizaron algunas correcciones de forma, se excluyó el límite de edad para ser elegido en el cargo de Magistrado del Tribunal para la Paz y se dispuso como principios del Comité de Escogencia de la JEP, los de “publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección”[184].

- En los artículos transitorios 7, 8, 12, 14, 19, 20 y 21, se llevaron a cabo reformas de forma, estilo y congruencia en las referencias normativas[185].

- En el artículo transitorio 9[186], se incluyó que, para efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente “a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de la FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme”[187].

- En el artículo transitorio 10[188], se explicó que las penas alternativas de la JEP se condicionarían a que el condenado “reconozca [la] verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que [se] efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición”[189]. A ello se sumó la mención a las sanciones “alternativas” de la JEP[190].

- En el artículo transitorio 11[191], se agregó la siguiente regla en lo referente al procedimiento ante la JEP: “(…) Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otros medios de prueba. // En las actuaciones que se adelanten ante los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida.”[192]. Adicionalmente, se remite al reglamento que se adopte por los magistrados de la JEP, la fijación del procedimiento que se deberá aplicar para el desarrollo de las funciones de la sección del Tribunal para la Paz encargada de garantizar la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de dicha justicia especializada.

- En el artículo transitorio 13, se incluyó una cláusula de indemnidad respecto del contenido de las decisiones adoptadas por los magistrados de la JEP[193].

- En el artículo transitorio 16, se adicionó a la prohibición de extradición el proceso vinculado con la dejación de armas[194].

- En el artículo transitorio 18[195], se precisó que el tratamiento diferenciado para los miembros de la Fuerza Pública, lo será únicamente frente a las conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, “sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a las contenidas en este”[196].

- Finalmente, en el artículo 2, se añadió la siguiente cláusula respecto de la posibilidad de acceso a la función pública: “(…) Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de derechos humanos o graves infracciones al derecho internacional humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial, ni órganos de control”[197].

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 18 de enero de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición modificatoria del citado artículo 2, que agregó un parágrafo al artículo 122 de la Constitución, en el sentido de incluir dos condiciones adicionales para acceder a la función pública, presentada por la representante Clara Rojas y avalada por el Ministro del Interior a través de su firma[198]; (ii) una proposición que adicionó un capítulo nuevo sobre prevalencia del Acuerdo Final, formulada por el representante Pedrito Pereira y avalada por el Ministro en cita[199]; y (iii) una proposición presentada por los representantes Rodrigo Lara Restrepo, Hernán Penagos, Pedrito Pereira y Telésforo Pedraza, que aclaró el contenido del artículo 19 transitorio, en lo referente a la calificación jurídica de las conductas sometidas a la JEP, en tratándose de miembros de la Fuerza Pública, igualmente suscrita por el mencionado Ministro[200].

Como se observa de lo expuesto, además de que todas las modificaciones contaron con el aval expreso del Ministro del Interior, es claro que su contenido se enmarca dentro de lo pactado en el Acuerdo Final, tanto en lo referente al capítulo 5 sobre la implementación del SIVJRNR, incluyendo el tratamiento diferenciado para los miembros de la Fuerza Pública[201], como en lo que atañe al capítulo 3, en el que se alude al proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC, a través del desenvolvimiento de actividades políticas, públicas, sociales o humanitarias. Precisamente, en relación con el acceso a la función pública, se resalta lo acordado en el punto referente a los cuerpos de seguridad y protección[202], en donde se menciona la necesidad de crear las condiciones que permitan la vinculación de personal de confianza del partido político que surja del tránsito de las FARC a la actividad legal, para lo cual se podrá acudir a la contratación laboral directa de sus miembros como servidores públicos, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar la figura de los contratos temporales de prestación de servicios.

e) Publicación oficial del texto aprobado

Por último, en observancia del requisito de publicidad que rige el proceso legislativo[203], también se acredita la publicación del texto definitivo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según se constata en la Gaceta del Congreso No. 30 del 31 de enero de 2017[204].

En conclusión, la Corte observa que, visto el primer debate, se cumplieron a cabalidad con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

4.4.5. Audiencia pública en la Cámara de Representantes

El día 24 de enero de 2017, según consta en la Gaceta del Congreso No. 129 del 7 de marzo del año en cita, se realizó una audiencia pública en el transito del proyecto de reforma entre la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes[205]. Su convocatoria se efectuó mediante la Resolución 001 de 2017[206], previendo su práctica como un espacio para que los interesados pudieran expresar sus opiniones y puntos de vista sobre el contenido del proyecto en curso[207]. Para la Corte, la audiencia se ajusta a los mecanismos de participación que se prevén en el procedimiento legislativo, con fundamento en la cláusula general consagrada en el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[208], cuya única carga consiste en incluir en la ponencia el resumen o la síntesis de las propuestas que se consideren importantes y las razones para su aceptación o rechazo[209]. El cumplimiento de este requisito se evaluará más adelante, al momento de examinar lo referente a la elaboración y publicación del informe de ponencia para segundo debate.

4.4.6. Del segundo debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria de la Cámara de Representantes

Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el segundo debate de la iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Tales requisitos suponen acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación oficial del texto aprobado.

a) Designación de ponentes

Según se informó por el Presidente de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la sesión del 18 de enero de 2017, fueron designados como ponentes para segundo debate los mismos congresistas que habían presentado ponencias para el primero, esto es, los representantes Pedrito Tomás Pereira, Hernán Penagos, Angélica Lozano, Samuel Hoyos, Rodrigo Lara Restrepo, Silvio Carrasquilla, Fernando de la Peña y Carlos Germán Navas[210]. Tal como ya se dijo, la representación de las diferentes bancadas cumple con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[211], como exigencia dirigida a satisfacer los principios de pluralismo y participación democrática.

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia

En la Plenaria de la Cámara de Representantes también se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra minoritaria. La mayoritaria fue suscrita por todos los representantes designados como ponentes, con excepción de Samuel Hoyos Mejía que presentó un informe solicitando el archivo de la iniciativa.

La ponencia mayoritaria se publicó en la Gaceta del Congreso No. 30 del 31 de enero de 2017[212], en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de 1992, en los que se regula el proceso de elaboración de las ponencias en segundo debate[213], en armonía con lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, que exige publicar las ponencias en el citado medio de divulgación de la Rama Legislativa[214].

En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa, se hace alusión a la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo[215], en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[216], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[217]. Por lo demás, se incluyen las observaciones y propuestas más importantes formuladas por la ciudadanía en la audiencia del 24 de enero de 2017, resaltando expresamente los motivos para su aceptación o rechazo[218], según se consagra en el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992[219].

Cabe aclarar que la ponencia mayoritaria, además de cumplir con todas las exigencias de forma previstas en la Constitución y en la ley, fue objeto de salvedades por los representantes Angélica Lozano y Germán Navas Talero, las cuales fueron publicadas en la Gaceta del Congreso No. 31 de 2017[220].

De igual manera, en la citada Gaceta fue publicada la ponencia minoritaria presentada por el representante Samuel Hoyos Mejía, en la que se insiste en el archivo de la iniciativa, reiterando gran parte de las razones expuestas en el informe minoritario para primer debate[221], a lo cual agregó varias reflexiones sobre el contenido del articulado[222].

c) Anuncio previo de votación

El anuncio previo del proyecto tuvo lugar durante la sesión de enero 31 de 2017, según consta en el Acta No. 197 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 66 de febrero 9 del presente año. Allí se advierte, en la página 10, lo siguiente:

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se anuncia proyectos, se anuncian los siguientes proyectos.

(…) Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo: Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día 1º de febrero a las 9 de la mañana o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos. (…) Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución, aplicables a los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. Publicación en la Gaceta del Congreso número 30 de 2017.”[223]

Luego, se citan otros proyectos para el 2 de febrero de 2017, y se concluye la sesión de la siguiente manera:

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Señor Presidente, el siguiente punto es negocios sustanciados por la Presidencia y el otro es lo que propongan los honorables representantes, como ya usted le dio el uso de la palabra a todos los que se inscribieron se ha agotado el Orden del Día señor Presidente.

Dirección de Presidencia, Jaime Armando Yepes Martínez: Agotado el Orden del Día, se convoca a los honorables representantes a plenaria para el día miércoles 1º de febrero del presente año a las 9:00 a. m.

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se levanta la sesión siendo las 6 y 40, muy buenas noches para todos y todas, se ha citado para mañana 1º de febrero a partir de las 9:00 a.m.”[224]

Como se observa del acta transcrita, en el asunto bajo examen, el anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y concreta, como lo es, el 1º de febrero de 2017, a partir de las 9:00 am.

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en la sesión del 1º de febrero de 2017, como consta en el Acta No. 198 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 111 del 2 de marzo del año en curso[225]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:

(i) Al verificar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas también se acogió la votación nominal y pública, en los términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior[226].

(ii) Según se infiere de lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[227], la ponencia de archivo debía ser sometida inicialmente a votación. Al respecto, se aprecia el siguiente resultado:

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se cierra el registro, la votación final es la siguiente: Por el Sí 15 votos electrónicos, ninguno manual, para un total por el Sí de 15; por el No 79 votos electrónicos y tres manuales, para un total por el No de 82 votos. // Señor presidente, ha sido negada la ponencia que buscaba archivar este proyecto de acto legislativo.”[228].

Tal como se explicó en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, la mayoría absoluta se reserva únicamente al acto de aprobación de la iniciativa, por lo que no existe ningún reparo a que esta decisión se haya adoptado por mayoría simple, conforme se deriva del artículo 146 de la Constitución[229], en armonía con lo previsto en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[230] y el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[231].

Para el momento en que se tramitó esta iniciativa, el número de congresistas que integraban la Cámara de Representantes era de 165 miembros, según se indicó en la propia Gaceta del Congreso No. 111 de 2017[232]. Ello implica que, una vez verificado el quórum para sesionar y decidir (CP art. 145)[233], se cumplió con la mayoría simple válida para negar la proposición de archivo, que se refleja en la votación en contra de la ponencia por parte de la mayoría de los asistentes (82 de 97 votos por el no).

(iii) A continuación, se observa que se sometió a aprobación la iniciativa con los siguientes resultados: (a) la proposición con la que termina el informe de ponencia mayoritaria fue aprobada con el voto favorable de 93 representantes frente al voto negativo de 17 de ellos[234]; mientras que, (b) el articulado, el título de la iniciativa, las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional y la pregunta acerca de si la plenaria quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional contaron con el voto favorable de 86 representantes y el voto en contra de 20 de ellos[235]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a este Tribunal el 20 de abril de 2017[236]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con la aprobación de la iniciativa, siempre se contó con mayoría absoluta, toda vez que la decisión se adoptó “por la mayoría de los votos de los integrantes” de dicha Plenaria, según lo dispone el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.

(iv) De lo anterior se infiere, por un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 1º de febrero de 2017; y por la otra, la observancia a lo regulado en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se ordena que la totalidad del proyecto deberá ser decidida en una sola votación.

e) Aval gubernamental

En lo que atañe al acto objeto de control, al igual que ocurrió en el trámite surtido en la Comisión Primera de Cámara, este Tribunal advierte que en la Plenaria se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[237] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 1º de febrero de 2017[238].

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la parte final del informe de ponencia, en donde expresamente el Ministro del Interior ratifica los cambios propuestos[239]. Estas modificaciones se concretan en lo siguiente[240]:

- En el artículo transitorio 5, (i) se adicionó la autonomía constitucional de la JEP[241]; (ii) se excluyó del tratamiento penal especial a los disidentes de las FARC, a través de la verificación de la pertenencia a dicho grupo[242]; (iii) se aclaró el margen de la competencia temporal de la JEP respecto de los delitos vinculados con el proceso de dejación de armas[243]; (iv) se incorporaron reglas para fijar las competencias de la justicia ordinaria[244]; (v) se indicó el alcance de la justicia especializada frente a delitos de ejecución permanente [245]; (vi) se incluyó una referencia a que el deber de aportar a la verdad no implica aceptar responsabilidades[246]; y (vii) se dejó en cabeza del legislador la regulación sobre la participación de las víctimas[247].

- Se adicionó un artículo, el cual se identificó como artículo transitorio 6, delimitando el fuero de atracción de la JEP sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas. Por razón de su inclusión, se cambió el resto de la enumeración del proyecto[248].

- En el artículo transitorio 10, se añadió una cláusula para excluir cualquier tipo de responsabilidad en los jueces por las sentencias objeto de revisión por parte de la JEP[249]. De igual manera, se incorporó la expresión “solos” para identificar a quienes se entiende como combatientes en la función de revisión de sentencias[250].

- En el artículo transitorio 12, al regular lo referente al procedimiento de la JEP, se agregó que la participación de las víctimas deberá seguir “los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final”. A ello se sumó un ajuste de forma en la referencia “a otras pruebas” y no “medios de prueba”[251].

- Se incorporó otro nuevo artículo, identificado como el artículo transitorio 16, en relación con la competencia de la JEP respecto de terceros[252].

- En el artículo transitorio 19, se eliminó la derogación que se proponía a varias disposiciones del artículo transitorio 67 de la Constitución, sobre participación en política con ocasión de la implementación de instrumentos de justicia transicional. Ello, por cuanto, se incluyó como un artículo nuevo (artículo 4), con el siguiente tenor literal: “Deróguese el artículo transitorio 67, introducido por el Acto Legislativo número 01 de 2012”.

- En los artículos transitorios 20, 21 y 26 se realizaron ajustes de forma, a través de la inclusión de las expresiones: “capítulo”, “la valoración de la conducta” y “Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016”[253].

- Finalmente, en el artículo 3, se agregó la siguiente expresión: “salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”[254], con el propósito de delimitar la función otorgada al Fiscal General de la Nación, sobre la determinación de los criterios de priorización y selección con miras al ejercicio de la acción penal, en aquellos casos que se implementen instrumentos de justicia transicional, en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2012.

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 1º de febrero de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición adicionando un inciso al artículo transitorio 1, relativa a la aplicación del enfoque diferencial y de género en el SIVJRNR, suscrita por los representantes Angélica Lozano, Alirio Uribe, Ángela Robledo y Carlos Germán Navas Talero y avalada por el Ministro del Interior a través de su firma[255]; y (ii) una proposición presentada por los representantes Ángela Robledo, Alirio Uribe y otra firma ilegible, que incluyó la obligación de crear en la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP un “equipo de investigación especial para casos de violencia sexual”[256], en el artículo transitorio 7, igualmente suscrita por el mencionado Ministro.

En consecuencia, además de que todas las modificaciones contaron con el aval expreso del Ministro del Interior, es claro que su contenido se relaciona de manera directa con lo pactado en el Acuerdo Final, pues todas ellas –en esencia– aluden a la implementación del SIVJRNR, como parte del capítulo 5, referente al acuerdo sobre las víctimas del conflicto. De esta manera, las distintas normas propuestas encuentran respaldo en dicho documento. Ello se observa, (i) en lo referente a la autonomía de la JEP[257]; (ii) en la definición temporal de competencias por los delitos relacionados con el proceso de dejación de armas[258]; (iii) en el alcance delimitado de los actores beneficiados con el tratamiento penal especial[259]; (iv) en la participación procesal de las víctimas[260]; (v) en la creación del fuero de atracción[261]; (vi) en la delimitación del alcance de la JEP respecto de terceros[262]; (vii) en la habilitación para la participación en política[263] y (viii) en la incorporación del enfoque diferencial y de género[264].

f) Publicación oficial del texto aprobado

Por último, en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[265], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la Gaceta del Congreso No. 37 del 2 de febrero de 2017[266].

Por consiguiente, este Tribunal observa que, visto el segundo debate, se cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

4.4.7. Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en la Cámara de Representantes

A falta de norma especial sobre la materia, se aplica para el efecto la regla prevista en el inciso 1 del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…)”. En el caso sub-judice, la votación en primer debate tuvo lugar el 18 de enero de 2017, mientras que en la Plenaria se llevó a cabo el día 1 de febrero del año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 13 días, en cumplimiento del mandato constitucional previamente transcrito.

4.4.8.Audiencia pública en el Senado

El día 14 de febrero de 2017, según consta en la Gaceta del Congreso No. 109 del 1 de marzo del año en cita, se realizó una nueva audiencia pública, ahora en la Comisión Primera del Senado de la República[267]. Su convocatoria se efectuó mediante la Resolución 08 de 2017[268], y en ella participaron distintos interesados que expusieron sus puntos de vista sobre el proyecto en curso[269]. La audiencia, a juicio de este Tribunal, más allá de simbolizar un desarrollo del artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[270], cumplió con la carga señalada en el artículo 232 de dicho estatuto normativo[271], consistente en incluir en la ponencia el resumen o la síntesis de las propuestas que se consideren importantes y las razones para su aceptación o rechazo. La observancia de este requisito se evaluará más adelante, al momento de verificar lo referente a la elaboración y publicación del informe de ponencia para primer debate.

4.4.9. Del tercer debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Comisión Primera del Senado de la República

Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el tercer debate de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado de la República. Tales requisitos, como ya se ha dicho, suponen acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación oficial del texto aprobado.

a) Designación de ponentes

En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[272], y en aras de garantizar la participación de las diferentes bancadas, se designaron como ponentes a los senadores Roosevelt Rodríguez[273], Claudia López[274], Doris Vega[275], Hernán Andrade[276], Alexander López Maya[277], Jaime Amín[278] y Juan Manuel Galán[279]. De esta manera, se aseguró los fines de representación y de pluralismo que acompañan la elaboración de ponencias colectivas[280].

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia

En la Comisión Primera del Senado de la República se presentaron tres ponencias. La primera del senador Alexander López Maya, en la que se pide aprobar la iniciativa (también denominada ponencia alternativa), junto con un pliego de modificaciones sin aval. Esta ponencia aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 74 del 17 de febrero de 2017[281]. La segunda del senador Jaime Amín, en la que se solicita el archivo de la iniciativa, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 92 del día 21 del mes y año cita[282]. Y, la tercera, que reúne la posición mayoritaria de los senadores ponentes[283], en la que se plantea la aprobación de la iniciativa[284] y cuya divulgación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso No. 87 del 20 de febrero de 2017[285].

Como se infiere de lo expuesto, es claro que, con las actuaciones realizadas, se dio cumplimiento al artículo 157 de la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución Política[286], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en comisiones y publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[287].

En cuanto a su contenido, la ponencia mayoritaria que dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa y a la explicación de su alcance normativo, se enfocó en relacionar las proposiciones que surgieron durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, indicando con claridad cuáles de ellas habían sido avaladas por el Gobierno Nacional y cuáles no, y las razones para ello[288]. De igual manera, la ponencia comprende las observaciones y propuestas más importantes formuladas por la ciudadanía en la audiencia del 14 de febrero, resaltando expresamente los motivos para su aceptación o rechazo[289], según se establece en el citado artículo 232 de la Ley 5ª de 1992.

c) Anuncio previo de votación

Inicialmente, el anuncio previo del proyecto se realizó en la sesión del 20 de febrero de 2017, según consta en el Acta No. 04 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 169 de marzo 24 del presente año. Allí se advierte, en la página 3, lo siguiente:

“Atendiendo instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión. 1.- Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado), con Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (Jurisdicción Especial para la Paz).” [290]

Luego, al final de la sesión, se especifica que:

“Siendo la 6:17 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 21 de febrero de 2017 a partir de las 10:00 a.m., en el salón de sesiones (Guillermo-Valencia) Capitolio Nacional”[291].

Tal como se verificará en el acápite subsiguiente, la discusión de la iniciativa comenzó en la sesión anunciada con la deliberación y votación de la ponencia de archivo y, a continuación, con la ponencia alternativa; siendo necesario realizar un nuevo anuncio para abordar el examen de la ponencia mayoritaria, el cual se realizó en los siguientes términos:

“Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión: 1.- Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado), con Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (Jurisdicción Especial para la Paz). // Siendo la 4:10 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 22 de febrero de 2017, a partir de las 10:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional.”[292]

Como se observa, ambos anuncios satisfacen las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, previamente señaladas, pues se trata de fechas ciertas y determinadas para llevar a cabo el acto de votación, esto es, los días 21 y 22 de febrero de 2017.

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

El debate y discusión de esta iniciativa inició en la sesión anunciada del 21 de febrero de 2017, como consta en el Acta No. 05 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 170 del 24 de marzo del año en curso[293]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:

(i) Para empezar, es preciso mencionar que la publicación de los informes de ponencia en las Gacetas del Congreso se realizó con anterioridad al momento programado para dar inicio al debate y votación del proyecto. En este sentido, es necesario aclarar que la ponencia negativa pidiendo el archivo presentada por el senador Jaime Amín, a pesar de que concuerda en su fecha tanto el acto de divulgación como el del inicio del estudio de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado de la República (esto, es, el 21 de febrero de 2017), ella fue conocida y distribuida de forma previa a la apertura de las discusiones, como se certifica por el Secretario de la citada Comisión[294].

(ii) Las distintas votaciones realizadas se llevaron a cabo mediante la votación nominal y pública, en los términos consagrados en el artículo 133 del Texto Superior.

(iii) Como se deriva del reglamento y por razones de economía, la ponencia de archivo debía ser sometida inicialmente a votación[295], siendo negada con un resultado de 11 votos por el no y cuatro por el sí[296]. En la toma de esta decisión se acreditó el quórum y las mayorías requeridas, conforme se señala en los artículos 145 y 146 del Texto Superior[297], si se tiene en cuenta que el número de senadores de la Comisión Primera asciende a 19 miembros, según se establece en el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992.

(iv) A continuación, en virtud del reglamento, se procedió con el examen y votación de la ponencia favorable que fue radicada en primer lugar[298], cuyo acontecimiento tuvo lugar con la ponencia alternativa presentada por el senador Alexander López Maya el día 17 de febrero de 2017[299]. Al verificar el acta de la sesión se aprecia que esta ponencia fue negada con una votación de 13 votos por el no y tres por el sí, en observancia de las reglas sobre quórum y mayorías previstas en la Constitución y la ley.

(v) Una vez concluida la sesión del 21 de febrero, y realizado el anuncio en debida forma, se sometió a discusión y deliberación la ponencia mayoritaria al día siguiente, según consta en la Gaceta del Congreso No. 145 del 14 de marzo de 2017[300], siendo aprobada con el voto favorable de 12 senadores frente al voto negativo de tres de ellos[301].

(vi) Luego, en la misma sesión, se procedió formalmente con la aprobación de la iniciativa. Lo que se constata, al respecto, es que el articulado, el título de la iniciativa, las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional y la pregunta acerca de si la comisión quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional contaron con el voto favorable de 11 senadores y el voto en contra de cuatro de ellos[302]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en oficio remitido a este Tribunal el 21 de abril de 2017[303]. En este contexto, se advierte que en la “aprobación” de la iniciativa se contó con la mayoría absoluta, como lo exige el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

(vii) De lo anterior se infiere, por un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación del proyecto debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 22 de febrero de 2017; y por la otra, el acatamiento de lo regulado en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se ordena que la totalidad de la iniciativa, en lo que respecta a su forma, deberá ser decidida en una sola votación.

e) Aval gubernamental

Respecto de la iniciativa sometida a control, al igual que ocurrió en el trámite surtido en la Cámara de Representantes, esta Corporación advierte que se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[304] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 22 de febrero de 2017[305].

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la parte final del informe de ponencia, una vez se reproduce el contenido del texto propuesto para aprobación en la Comisión, en donde expresamente el Ministro del Interior ratifica las modificaciones propuestas[306]. Los cambios aluden a lo siguiente[307]:

- En el artículo transitorio 1, se incorporó un parágrafo relativo al enfoque de género en el SIVJRNR, en términos concordantes con los ajustes realizados en la Cámara de Representantes. Por lo demás, se adicionó la referencia a los principios de publicidad, transparencia y participación, así como al criterio de mérito en los procesos de selección[308].

- En el artículo transitorio 2, se propuso una nueva fórmula para referir al control sobre la CEV, señalando que: “(…) La ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”[309].

- En el artículo transitorio 3, se insistió en la necesidad de resaltar el carácter autónomo de la UBPD, a través de la consagración de las expresiones que a continuación se resaltan: “(…) ente autónomo” y “sujeta a un régimen legal propio, en el cual se incluirá “(…) los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía[310].

- En el artículo transitorio 5, (i) se buscó precisar el alcance de la JEP frente a los delitos relacionados con el proceso de dejación de armas[311]; (ii) se incluyó la posibilidad de imponer las sanciones ordinarias contempladas en la citada justicia especializada, respecto de los casos de reincidencia[312]; (iii) se aludió a la competencia de enjuiciamiento de la jurisdicción ordinaria respecto de algunos delitos en específico[313]; (iv) se ajustó la redacción del deber de aportar a la verdad como requisito para acceder al tratamiento especial de la JEP[314] y (v) se adicionó una regla transitoria para garantizar el funcionamiento de esta justicia especializada[315].

- En el artículo transitorio 7, se añadió el criterio de priorización como parte de los mandatos dirigidos a regular la forma como se deben cumplir las funciones por parte de las Salas que integran la JEP[316]; al igual que se dispuso de un nuevo parágrafo para regular de forma transitoria la manera de acreditar los requisitos de los cuales depende el acceso a las distintas alternativas de libertad que se consagran en el SIVJRNR[317].

- En el artículo transitorio 10, se eliminó la fórmula incluida en la Cámara de Representantes, respecto de la ausencia de responsabilidad para los jueces frente a las sentencias que se revisen por la JEP, pues se estimó que resultaba repetitiva[318].

- En el artículo transitorio 12, al regular lo referente al procedimiento de la JEP, se agregó como parte de las materias sometidas a la reserva de ley, la consagración del “régimen disciplinario aplicable a los funcionarios que no sean magistrados”[319] y “los criterios que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final”[320]. A ello se sumó como parte del reglamento interno del Tribunal para la Paz, la regulación sobre las relaciones entre “el Presidente, el Secretario Ejecutivo y los demás órganos de la JEP”[321].

- En los artículos transitorios 14 y 16 se realizaron varios ajustes de forma para dar mayor claridad a su alcance normativo, incluyendo en el primero la supresión de la expresión “o extralimitarse en sus funciones”.

- En el artículo transitorio 18, se precisó el alcance de la extradición frente a conductas cometidas con posterioridad a la firma del Acuerdo Final. Sobre este punto, se adicionó la modificación que se resalta: “(…) En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no estar esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición”[322].

- Finalmente, en el artículo 3, se agregó la siguiente expresión: “siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo”, con el propósito de especificar que las medidas de justicia transicional que se desarrollen en virtud de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2012, no pueden desconocer lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2017[323].

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 22 de febrero de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición en la que se adiciona al artículo transitorio 1, el enfoque territorial como parte del SIVJRNR, al igual que el deber de garantía a cargo del Estado, en lo que atañe a la autonomía administrativa y presupuestal del componente de justicia, para lo cual se habilita el uso de los recursos del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[324]; (ii) una proposición en relación con el mismo artículo, en la que se incluye la “diversidad étnica y cultural”, como criterio a tener en cuenta para asegurar la participación equitativa entre hombres y mujeres, en el ingreso a los distintos componentes que integran el SIVJRNR, suscrita por la senadora Claudia López[325]; (iii) una proposición frente al artículo transitorio 2, en la que se realiza una remisión al Acuerdo Final, para efectos de incorporar –en la regulación de la CEV– los principios orientadores allí acordados, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[326]; (iv) una proposición aclarando las competencias de la UBPD en el artículo transitorio 3, en la que se vincula a los órganos del Estado con el principio de colaboración armónica, realizada igualmente por el senador Enríquez Rosero[327]; (v) una proposición en la que se añade al artículo transitorio 5, los objetivos que se persiguen con la JEP, suscrita por el senador en cita[328]; (vi) dos proposiciones en cuanto al artículo transitorio 7, con el fin de delimitar la intervención de los juristas extranjeros en el marco de la JEP, formuladas por la senadora Viviane Morales Hoyos[329]; (vii) una proposición frente al mismo artículo, en la que se incluyen los requisitos para ser elegido magistrado de las Salas que integran la JEP, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero[330]; (viii) una proposición para incluir el deber de rendir cuentas en el artículo transitorio 12, al describir las materias sometidas al reglamento interno de funcionamiento y organización de la JEP, elaborada por la senadora Claudia López[331]; (ix) una proposición anexando un parágrafo al artículo 12, con el propósito de incorporar, en el procedimiento ante la JEP, el deber de desarrollar normativamente los derechos de las víctimas, a cargo del senador Juan Manuel Galán[332]; (x) una proposición incorporando dentro en la JEP, en el artículo previamente reseñado, las reglas de participación de la Procuraduría General de la Nación, a través de sus agentes, firmada por el senador Eduardo Enríquez Maya[333]; (xi) una proposición aclarando en el artículo transitorio 20, que el tratamiento diferenciado previsto en el capítulo VII, solo es aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, a quienes se les extenderá las disposiciones previstas en capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las consagradas en el régimen diferenciado, suscrita por varios senadores[334]; y finalmente, (xii) una proposición para establecer el régimen de competencia de la JEP frente a los miembros de la Fuerza Pública, elaborada igualmente por varios senadores[335]. Todas estas proposiciones fueron avaladas por el Ministro del Interior a través de su firma[336], con la particularidad de que las dos últimas también contaron con la aprobación del Ministro de Defensa Nacional[337].

Por lo demás, las proposiciones aprobadas (tanto las incluidas en el pliego de modificaciones, como las derivadas del debate en Comisión) se encuadran dentro de lo pactado en el Acuerdo Final, pues aluden a la implementación del SIVJRNR, previsto en el capítulo 5 sobre las víctimas del conflicto.

Precisamente, en el Acuerdo Final (a) se hace mención al enfoque territorial, diferencial y de género como objetivo del SIVJRNR[338]; (b) se fija el régimen de autonomía de la CEV y de la UBPD[339]; (c) se incluye un límite temporal de competencias por delitos relacionados con el proceso de dejación de armas[340]; (d) se invoca a las normas de desarrollo para graduar el tipo de sanción y los casos en qué procede cada una de ellas[341]; (e) se traza la obligación de garantía del Estado respecto del componente de justicia que hace parte del sistema, tanto en lo que concierne a su autonomía administrativa, como en lo referente a la suficiencia presupuestal[342]; (f) se sujeta el tratamiento especial al deber de aportar la verdad plena[343]; (g) se prevé la participación en calidad de amicus curiae de juristas extranjeros en el marco de la JEP[344]; (h) se alude a la no concesión de la extradición por hechos o conductas propias del sistema[345]; (i) se resalta el carácter autónomo, preferente y excluyente de la JEP sobre los asuntos de su competencia, descartando a la justicia ordinaria y a cualquier otra que se instale en el futuro[346]; y finalmente, (j) se introduce la posibilidad de incorporar un tratamiento especial, simultáneo, equilibrado y equitativo para los miembros de la Fuerza Pública[347].

f) Publicación oficial del texto aprobado

Por último, en cumplimiento del principio de publicidad al cual se refiere el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[348], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Comisión Primera del Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 121 del 3 de marzo 2017[349].

Por consiguiente, la Corte advierte que, visto el tercer debate, se cumplió a cabalidad con todos los requisitos de forma previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

4.4.10. Tiempo transcurrido entre la aprobación de la iniciativa en la Cámara de Representantes y la iniciación del debate en el Senado

De acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, “el tránsito del proyecto entre una y otra cámara será de ocho días”, como excepción a los 15 días que se prevén en el procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 160 de la Constitución[350]. Se trata de un plazo que se consagra en aras de asegurar un espacio de reflexión y estudio sobre la iniciativa, cuya rigurosidad se encuentra en la preservación del mínimo, pero que no excluye la posibilidad de que el debate se surta más allá del término previsto. Para la Corte, un mayor tiempo de discusión supone reforzar los pilares que identifican al principio democrático, pues la decisión que se adopte, sin perjuicio de la posición que asuma por los congresistas o los partidos, supondrá un ejercicio de argumentación y convicción colectiva de naturaleza racional y no a las demandas de celeridad o impulso que puedan estar presentes en la aprobación de un proyecto.

De esta manera, visto el caso en concreto, se aprecia que la votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar el 1° de febrero de 2017, mientras que el inicio del debate en la Comisión Primera del Senado de la República se realizó el día 21 del mes y año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 20 días, en respeto al mandato específico previsto en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

4.4.11. Del cuarto debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria del Senado de la República

Siguiendo las consideraciones expuestas en el acápite 4.4.4 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el cuarto debate de la iniciativa en la Plenaria del Senado de la República. Tal como se mencionó con anterioridad, tales requisitos suponen acreditar: (a) la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación; (e) el aval gubernamental y (f) la publicación oficial del texto aprobado.

a) Designación de ponentes

Al finalizar la sesión del 22 de febrero de 2017, y como consta en el Acta No. 06 de esa fecha, se informó por el Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República, que seguirían como ponentes para el cuarto debate, los mismos congresistas designados para realizar dicha labor en la instancia anterior, esto es, los senadores Roosvelt Rodríguez, Hernán Andrade, Juan Manuel Galán, Doris Vega, Alexander López Maya, Claudia López y Jaime Amín[351]. De esta manera, se preservó la representación amplia de las distintas bancadas en la elaboración del acto de inicio que permite el desenvolvimiento del debate, garantizando –como ya se ha dicho– los fines de participación y pluralismo, que se derivan de lo previsto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[352].

b) Elaboración y publicación del informe de ponencia

En la Plenaria del Senado de la República se presentaron cuatro ponencias. La primera del senador Alexander López Maya, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 105 del 28 de febrero de 2017[353]. De acuerdo con la proposición con la que termina el informe[354], se trata de una ponencia positiva alternativa, en la que se pidió aprobar el proyecto de reforma junto con el pliego de modificaciones propuesto[355].

Para la misma fecha y en la misma Gaceta, se publicó la ponencia de archivo presentada por el senador Jaime Amín[356]. Esta ponencia reiteró los mismos argumentos expuestos en su contra en el primer debate[357], y realizó algunas consideraciones puntuales sobre las modificaciones que fueron incluidas en la Comisión Primera de Senado[358].

La tercera ponencia fue radicada por la senadora Claudia López y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 107 de 2017[359]. En ella se pide aprobar la iniciativa de acuerdo con el pliego de modificaciones propuesto[360]. Por tal razón, en el fondo, se trata de otra ponencia positiva alternativa.

Finalmente, la ponencia mayoritaria en sentido positivo se publicó en la Gaceta del Congreso No. 121 del 3 de marzo de 2017[361]. En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa, se procedió con el examen de la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo[362], en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[363], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[364]. A continuación, se explicó el alcance de la iniciativa, para concluir con el pliego de modificaciones avalado por el Gobierno, cuyo examen en detalle se desarrollará más adelante.

En conclusión, vistos los cuatro informes de ponencia, en primer lugar, se advierte por este Tribunal que se cumplió con lo dispuesto en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, en el que se exige la elaboración de dicho documento para continuar con el debate y aprobación de la iniciativa en la plenaria de cada cámara[365]. En segundo lugar, también se acreditó el deber de publicar esas ponencias en la Gaceta del Congreso, según se establece en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[366]. Por último, cabe mencionar que en todas ellas se incluyó de nuevo una referencia a la audiencia practicada en el Senado[367] y que, por lo menos, en aquella que dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, se cumplió con el deber de indicar las razones por las cuales habían sido rechazas las propuestas que no fueron avaladas por el Gobierno, en cumplimiento del citado artículo 160 de la Constitución.

c) Anuncio previo de votación

Inicialmente, el anuncio previo tuvo lugar en la sesión del 7 de marzo de 2017, según consta en el Acta No. 04 de esa fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 251 del año en curso[368]. Allí, en la página 8, se reseña que la discusión y votación del acto legislativo sometido a control tendría lugar “en la próxima sesión”. Ahora bien, tal y como se constatará en el acápite siguiente, en la medida en que no se pudo finalizar la deliberación y votación de la iniciativa en la sesión anunciada, pues se desintegró el quórum, se procedió a realizar de nuevo el anuncio previo el 8 de marzo de 2017, conforme consta en el Acta No. 05 publicada en la Gaceta del Congreso No. 252 del 21 de abril del presente año[369].

Textualmente, se dijo que:

“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. Procedimiento Legislativo Especial.”[370].

De esta manera, y siguiendo la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, es claro que el uso de la expresión: “en la próxima sesión”, satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.

d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación

El debate y discusión de esta iniciativa inició en la sesión anunciada del 8 de marzo de 2017, como consta en el Acta No. 05 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 252 del 21 de abril del año en curso[371]. Sin embargo, como no fue posible concluir las discusiones en la fecha indicada, se continuó con la deliberación y votación el día 13 del mes y año en cita, tal como se consagra en el Acta No. 06, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2017. La forma como se surtió la votación, unificando lo sucedido en ambas sesiones, fue la siguiente:

(i) Al verificar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, en los términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior[372].

(ii) Inicialmente, en la sesión del 8 de marzo de 2017 y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992[373], se hizo la presentación de la ponencia de archivo presentada por el senador Jaime Amín. Sin embargo, antes de proceder con su votación, dicha propuesta fue retirada por el congresista ponente, tal como lo permite el artículo 111 de la ley en cita[374]. En concreto, en el acta de la sesión consta que, luego de explicar las razones por las cuales se consideraba que el proyecto no se debía aprobar, el citado senador pidió voluntariamente que no se sometiera a votación y que quedará como constancia histórica. Sobre este punto, se advierte lo expuesto, en los siguientes términos:

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Jaime Alejandro Amín Hernández: (…) señor Presidente, yo le voy a solicitar una dispensa para que la ponencia que he tratado de explicar de una manera muy sintética y que recomienda el archivo de este adefesio jurídico, sea tenida como constancia para los anales de la historia constitucional colombiana, quiero decir yo, que el partido no puede acompañar de ninguna manera y bajo ninguna circunstancia la aprobación de este orangután, que además por vía de Fast Track, despedaza por completo, repito, la Constitución Política de Colombia.

Por eso le solicito al señor Secretario, que quede como constancia esta proposición de archivo de la Justicia Especial de Paz y el Partido Político que nosotros representamos; se tomará la decisión de no acompañar este procedimiento, ni la decisión que el Congreso de la República va a tomar para mal de la democracia colombiana. Muchas gracias, señor Presidente.

La Presidencia manifiesta: (…) queda entonces como constancia, no la vamos a votar”[375].


(iii) Luego, en la misma sesión, se sometió a votación la ponencia positiva alternativa presentada por el senador Alexander López Maya, en respuesta a que fue radicada en primer lugar, conforme se establece en el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992[376]. Para el momento en que se surtió dicha actuación y las siguientes, el Senado estaba compuesto por 101 integrantes[377]. Al respecto, se aprecia el siguiente resultado:

“La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia con el pliego de modificaciones presentada por el honorable senador ponente, Alexánder López Maya, al Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara - acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación e indica a la Secretaria abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.

Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 07 // Por el No: 52 // Total: 59 votos”[378].

Como se observa, la votación negativa del informe de ponencia contó con el quórum y las mayorías requeridas, según lo previsto en el artículo 146 de la Constitución[379], en armonía con el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[380].

(iv) A continuación, en la misma sesión del 8 de marzo de 2017, se continuó con la presentación de la segunda ponencia positiva alternativa presentada por la senadora Claudia López. No obstante, como ya se advirtió, ante la desintegración del quórum, se procedió a realizar un nuevo anuncio de votación para la próxima sesión, la cual correspondió al día 13 del mes y año en cita, según consta en la Gaceta No. 253 del 21 de abril de 2017[381].

Al inicio de esta nueva sesión, se sometió a decisión la ponencia mencionada con el siguiente resultado:

“La Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia presentada por la honorable senadora ponente, Claudia Nayibe López Hernández, del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 02 de 2016 Cámara acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e inferir el resultado de la votación.

Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 11 // Por el No: 42 // Total: 53 votos”.

Sobre el particular, entiende la Corte que la decisión en cuestión se aprobó con la mayoría requerida, pues el artículo 146 de la Constitución Política[382], en concordancia con lo previsto en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[383] y el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[384], limitan la exigencia de la mayoría absoluta únicamente al acto vinculado con la “aprobación” de la iniciativa, sin que la misma se pueda extender, por su alcance restrictivo, a la votación negativa de un informe de ponencia.

(v) Después, en la misma sesión del 13 de marzo, se observa que se sometió a aprobación la ponencia mayoritaria con los siguientes resultados: (a) la proposición con la que termina el informe fue aprobada con el voto favorable de 62 senadores frente al voto negativo de dos de ellos[385]; (b) el articulado con las proposiciones que fueron avaladas por el Gobierno Nacional contaron con el voto favorable de 60 senadores y el voto en contra de dos de ellos[386]; y, con el mismo resultado, (c) se aprobó el título junto con la pregunta acerca de si la plenaria quiere que el proyecto se convierta en una reforma constitucional[387]. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario del Senado de la República, en oficio remitido a este Tribunal el 19 de mayo de 2017[388]. De lo expuesto se advierte que, en las decisiones vinculadas con la aprobación de la iniciativa, siempre se contó con mayoría absoluta, toda vez que la decisión se adoptó “por la mayoría de los votos de los integrantes” de dicha Plenaria, según lo dispone el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.

(vi) Finalmente, como consecuencia del resumen realizado se deriva, por un parte, el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 160 del Texto Superior, en el que se establece que la votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 13 de marzo de 2017; y por la otra, la plena observancia de lo regulado en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se señala que la totalidad del articulado, junto con las modificaciones avaladas por el Gobierno, deberá ser decidida en una sola votación.

e) Aval gubernamental

En lo que atañe al acto objeto de control, la Corte advierte que igualmente se presentaron dos tipos de proposiciones dirigidas a reformar el alcance de la iniciativa. Las primeras incluidas en el pliego de modificaciones como parte del informe de ponencia mayoritaria[389] y las segundas derivadas del debate realizado en la sesión del 13 de marzo de 2017[390].

En ambas proposiciones consta que se otorgó el aval gubernamental. Así, en cuanto a las primeras, la coadyuvancia se registra en la parte final del informe, en donde expresamente el Ministro del Interior ratifica los cambios propuestos[391]. Estas modificaciones se concretan en lo siguiente[392]:

- En el artículo transitorio 1, se incluyeron las expresiones “idoneidad ética” y “cualificación”, dentro del catálogo de principios a seguir en el proceso de selección de las personas que integren todos los componentes del SIVJRNR.

- En el artículo transitorio 3, se añadió la referencia a que la ley regulará tanto “la naturaleza jurídica” de la UBPD, como las atribuciones necesarias para que dicha entidad pueda cumplir “efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial”[393].

- En el artículo transitorio 5, (i) se precisaron los objetivos de la JEP[394]; (ii) se esbozó la manera en que la ley definirá las conductas delictivas vinculadas con el proceso de dejación de armas[395]; y (iii) se incluyeron dos incisos en aras de delimitar las conductas que serán objeto de competencia de la JEP y de la jurisdicción ordinaria[396].

- En el artículo transitorio 10 tan sólo se realizó un ajuste de forma con la inclusión de la expresión “transitorio”, con la finalidad de aclarar la remisión normativa que se efectúa en dicho artículo.

- En el artículo transitorio 12, más allá de un cambio en el vocablo “criterios” por “parámetros”, se adicionaron dos nuevos incisos. En el primero, se regula la actividad probatoria necesaria para hacer comparecer ante la JEP, a una persona señalada de haber incurrido en los delitos de que trata el numeral 40 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final[397]. En el segundo, se asigna a la ley la regulación de la reserva de las actuaciones procesales para garantizar los derechos fundamentales al buen nombre e intimidad[398].

- Por último, en el artículo transitorio 16, se precisaron las conductas punibles más graves y representativas que habilitan la competencia de la JEP sobre terceros[399].

Por otra parte, en cuanto a las propuestas derivadas del debate realizado en la sesión del 13 de marzo de 2017, se encuentra lo siguiente: (i) una proposición adicionando al artículo transitorio 1, la aplicación del enfoque diferencial y de género en todas las fases y procedimientos del SIVJRNR, presentada por el senador Iván Cepeda[400]; (ii) una proposición respecto del artículo transitorio 3, en la que se promueve la participación de las víctimas y sus organizaciones en los procesos de localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas[401]; (iii) una proposición para incluir dentro de las competencias de la JEP, en el artículo transitorio 5, las personas que hayan sido condenadas, procesadas o investigadas por ser parte de las FARC-EP, a través de providencias judiciales dictadas antes del 1º de diciembre de 2016[402]; (iv) una proposición en relación con el mismo artículo, en la que se consagra el tratamiento penal diferenciado que acompaña el proceso de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, siguiendo lo pactado en el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final[403]; (v) una proposición respecto del artículo transitorio 9, con el fin de regular la forma de resolver los conflictos entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena, formulada por los senadores Marco Avirama y Luis Evelis Andrade[404]; (vi) una proposición en la que se añade al artículo transitorio 12, la imposibilidad de ordenar la comparecencia a las personas por su participación determinante en los delitos descritos en el numeral 40 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, con base exclusivamente en los informes de la JEP, suscrita por el senador Roosvelt Rodríguez[405]; (vii) una proposición frente al artículo transitorio 16, dirigida a precisar lo que se entiende por “participación determinante”, en el ámbito regulatorio de la competencia de la JEP sobre terceros, suscrita por varios senadores[406]; (viii) una proposición respecto de este mismo artículo[407], en la que se exige que las solicitudes y decisiones de la justicia especializada frente a terceras personas, no se podrán “fundamentar exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otros medios de pruebas”; y finalmente, (ix) una proposición en la que se adiciona un artículo nuevo, sobre la naturaleza y alcance del tratamiento diferenciado para agentes del Estado, formulada por varios congresistas[408]. Cabe aclarar que, en todas las propuestas realizadas en la citada sesión del 13 de marzo de 2017, al lado de las firmas de los senadores, aparece el aval expreso del Ministro del Interior.

Por último, advierte la Corte que el conjunto de proposiciones aprobadas ya sea con ocasión del pliego de modificaciones, o en virtud del debate surtido en la plenaria, guarda relación con lo pactado en el Acuerdo Final, tal como lo exigía para aquel momento el literal h) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

Precisamente, en el Acuerdo Final (a) se hace referencia a la idoneidad ética y a la experticia que deben tener las personas que integren los componentes de la JEP. Así, por ejemplo, en el punto 5.1.1.1.5 se alude a los requisitos en el proceso de elección de los miembros de la CEV, entre los cuales se hallan “la idoneidad ética, la imparcialidad, la independencia, el compromiso con los derechos humanos y la justicia, la ausencia de conflictos de interés, y el conocimiento del conflicto armado, del Derecho Internacional Humanitario y de los derechos humanos, y la reconocida trayectoria en alguno de estos campos”[409]. Por su parte, en cuanto a la UBPD, se señala que su director será escogido conforme al mismo procedimiento de selección de los magistrados de la JEP, “sobre la base de criterios de idoneidad y excelencia que se elaborarán teniendo en cuenta las sugerencias del Comité Internacional de la Cruz Roja y la Comisión Internacional sobre Personas Desaparecidas”[410]. Por último, en lo que atañe al carácter altamente calificado que deben tener las personas elegidas en el Tribunal para la Paz, se destaca lo previsto en el numeral 65 del punto 5.1.2, en el que se afirma lo siguiente: “[Los magistrados] deberán estar altamente calificados y deberá incluirse expertos en distintas ramas del derecho, con énfasis en conocimiento del DIH, [DDHH] o resolución de conflictos. El Tribunal deberá ser conformado con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad étnica y cultural, y será elegido mediante un proceso de selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los distintos sectores que la conforman. // Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado de Colombia. En ningún caso se aplicará un sistema de carrera”[411].

También, en el Acuerdo Final, (b) se alude al enfoque diferencial y de género como objetivo del SIVJRNR[412]; (c) se consagra un mandato expreso que exige el desarrollo normativo de la UBPD, en lo que atañe a su organización[413]; (d) se prevé la participación de las víctimas y sus organizaciones en los procesos de localización, recuperación, identificación y entrega de restos de personas dadas por desparecidas[414]; (e) se hace mención a los objetivos de la JEP, a su competencia respecto del proceso de dejación de armas, al marco general que permite su aplicación por fuera de la jurisdicción ordinaria y a su aplicación temporal frente a las conductas cometidas con anterioridad a su entrada en vigor[415]; (f) se especifica un tratamiento penal diferencial para los pequeños agricultores que forma voluntaria se renuncien a cultivar o mantener cultivos de uso ilícito[416]; (g) se incluye como competencia de la JEP la participación de terceros, de forma activa o determinante, en los graves crímenes señalados en el numeral 40 de lo pactado[417]; (h) se alude a un sistema de articulación entre la JEP y la jurisdicción indígena[418]; y (i) se introduce la posibilidad de incorporar un tratamiento especial, simultáneo, equilibrado y equitativo para los agentes del Estado[419].

f) Publicación oficial del texto aprobado

Por último, en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[420], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 153 del 21 de marzo de 2017[421].

Por consiguiente, esta Corporación observa que, visto el cuarto debate, se cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.

4.4.12. Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en el Senado de la República

Como se advirtió al momento de examinar este requisito en la otra cámara legislativa, ante la falta de una norma específica y concreta sobre el particular en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, se aplica para el efecto la regla prevista en el inciso 1 del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no interior a ocho días (…)”. En el caso sub-judice, la votación en primer debate tuvo lugar el 22 de febrero de 2017, mientras que en la Plenaria del Senado se llevó a cabo el día 13 de marzo del año en curso, por lo que el tiempo transcurrido fue de 19 días, en acatamiento al requisito constitucional previamente señalado.

4.4.13. Fase de conciliación

Ante la diferencia de los textos aprobados en cada cámara legislativa, en desarrollo de lo previsto en el artículo 161 del Texto Superior, se procedió a integrar una Comisión de Conciliación[422]. En general, tal como se advierte del cuadro anexo No. 2, referente al tránsito legislativo del Proyecto de Acto Legislativo No. 02 de 2017 Senado - No. 002 de 2016 Cámara (acumulado) con el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016 Cámara, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, casi todos los artículos tuvieron discrepancias entre los textos aprobados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes.

El funcionamiento de las comisiones de conciliación se encuentra regulado en los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, (i) en los que se establece que su integración corresponde a los presidentes de las cámaras[423], (ii) a través de la designación de un mismo número de senadores y representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión del proyecto, así como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias[424].

El informe de conciliación deberá elaborarse (iv) en el término que se fije para el efecto[425], (v) siendo necesario que los miembros designados se reúnan conjuntamente, “procurando conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir por mayoría”[426]. Una vez lograda la unificación del proyecto, (vi) éste deberá ser sometido a discusión y aprobación de las respectivas plenarias, (vii) “previa publicación de por lo menos un día de anticipación”[427]. Si, agotado el debate, (viii) persisten las diferencias sobre la iniciativa, ésta se considerará negada “en los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”[428].

De lo expuesto se infiere que la razón de ser de las comisiones de conciliación es superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, para cual se ha entendido que el límite material de su competencia se deriva de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, por virtud del cual se exige que toda iniciativa deberá referirse a una misma temática y que serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.[429]

En este orden de ideas, la Corte ha sostenido que dichas comisiones deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta[430], en cuya labor no sólo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos si de esta forma logran superar las diferencias[431], siempre que esa actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo.

Con base en lo anterior, procede esta Corporación a examinar la actuación desarrollada por la Comisión de Conciliación, en relación con el trámite del acto legislativo sometido a control, para lo cual comenzará por pronunciarse acerca de su composición.

a) De la integración de la Comisión de Conciliación

Por decisión de los Presidentes de las Cámaras, se observa que, por el lado del Senado de la República, se designó al congresista Roosvelt Rodríguez Rengifo; mientras que, en lo que corresponde a la Cámara de Representantes, se eligió al parlamentario Hernán Penagos Giraldo[432].

De lo anterior se advierte que, en primer lugar, la Comisión de Conciliación fue integrada en debida forma, pues se respetó la regla de pluralidad y simetría que se exige en el artículo 161 del Texto Superior, conforme al cual: “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. Y, en segundo lugar, en su composición se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, pues ambos congresistas actuaron como coordinadores ponentes de la iniciativa en los debates que antecedieron a su aprobación[433], de manera que contaban con la experticia necesaria para llegar a un acuerdo sobre el contenido del articulado objeto de conciliación[434].

b) Del trámite de aprobación del informe de conciliación

En lo que atañe al procedimiento de aprobación del informe de conciliación, es preciso examinar las actuaciones realizadas en cada una de las cámaras legislativas.

Así, en el Senado de la República, este Tribunal pudo constatar lo siguiente:

El informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 153 de marzo 21 de 2017[435]. Conforme al Acta No. 60 de ese mismo día, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 321 del 10 de mayo del año en curso, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Con informe de conciliación: · Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2017 Cámara), por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[436]. Al final de sesión, en todo caso, se manifestó lo siguiente: “Siendo las 11.59 pm, la Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 22 de febrero de 2017, a las 3:00 pm”[437].

Como previamente se manifestó, el uso de la expresión: “en la próxima sesión”, en criterio de la Corte, satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.

En el presente caso se observa que en la misma fecha en que se realizó la publicación del informe de conciliación en la Gaceta del Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A juicio de esta Corporación, como se ha expuesto en otras oportunidades, el cumplimiento en un sólo día de estos requisitos de trámite no implica la existencia de algún tipo de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni el reglamento consagran una prohibición al respecto, más allá de exigir que la publicación del informe se haga por lo menos con un día de anticipación al momento de su votación (CP art. 161) y que se acredite la realización del aviso con las exigencias previstas en el citado Acto Legislativo 01 de 2003[438].

En cumplimiento del inciso segundo del artículo 161 del Texto Superior[439], la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar el día 22 de marzo de 2017, como consta en el Acta No. 61 de esa misma fecha de sesión, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 322 de mayo 10 de 2017. Nótese cómo, con el intervalo de tiempo transcurrido entre el anuncio y la citada actuación, se acreditó la observancia del requisito mencionado en el párrafo anterior, conforme al cual la publicación del informe de conciliación debe realizarse por lo menos con un día de anticipación a la fecha de debate y votación.

De acuerdo con la certificación del Secretario General del Senado de la República[440], cuya información concuerda con lo que consta en el Acta No. 61 del 22 de marzo de 2017[441], esta iniciativa se aprobó con el voto favorable de 54 senadores, mayoría absoluta de los senadores que integran dicha célula legislativa[442]. El sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución[443].

En cuanto al procedimiento de aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes, este Tribunal pudo constatar lo siguiente:

El informe de conciliación se publicó en la Gaceta del Congreso No. 152 de marzo 21 de 2017[444]. Por su parte, el aviso previo se llevó a cabo en sesión del día 22 del mismo mes y año, según consta el Acta No. 204, publicada en la Gaceta del Congreso No. 242 de abril 21 del año en curso[445]. En cuanto a su contenido, se manifestó que:

Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Muy bien señor secretario, le pregunto a la plenaria si quiere sesionar mañana a las 3 de la tarde día jueves. // Señor Secretario, por favor anuncie proyectos para la sesión que será convocada para el día martes a partir de las 2 de la tarde.

Subsecretaría General, Yolanda Duque Naranjo: Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes 28 del 2017 de marzo o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, hora 3 de la tarde.

Informe de conciliación // Primero. // Informe de conciliación. // Procedimiento legislativo especial para la Paz. // Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara, 02 de 2017 Senado, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.”

(…) Han sido anunciados, señor Presidente los proyectos para la sesión plenaria del día martes 28 de marzo o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández: Muy bien señor Secretario, por favor ya anunciados los proyectos, ordene levantar la sesión y quedará convocada para el próximo martes a las 2 de la tarde.

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se levanta la sesión siendo las 4 y 23 p.m. y se cita para el próximo martes 28 de marzo a las 2 de la tarde, muy buenas tardes a todos, siendo las 4 y 23 repito, se levanta la sesión.”

Se trata de un anuncio que satisface las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, previamente señaladas, pues se fija –en principio– una fecha que resulta cierta y determinable para llevar a cabo el acto de votación, esto es, el martes 28 de marzo de 2017.

En los términos del aviso previo se produjo la aprobación de la iniciativa en el día previamente mencionado, según consta en el Acta No. 205 de esa misma fecha de sesión, tal y como aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 350 de mayo 18 de 2017[446]. La votación se realizó de forma nominal y pública con un resultado de 97 votos a favor y seis en contra[447], lo que igualmente satisface la exigencia de la mayoría absoluta prevista en el literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[448].

Del examen de la composición de la Comisión de Conciliación y del proceso de aprobación del informe que se entregó para superar las discrepancias existentes entre ambas cámaras, no encuentra esta Corporación vicio alguno de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidez del acto legislativo sometido a revisión.

c) Del cumplimiento del límite material de competencia de la Comisión de Conciliación

Finalmente, conforme a lo señalado en el cuadro anexo No. 2, a juicio de este Tribunal, se concluye que la labor de la Comisión de Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia, consistente en “preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias”[449], sin desbordar el límite temático que concreta el alcance de la iniciativa. Precisamente, en esta instancia del trámite legislativo, siguiendo la comparación que se deriva de los textos aprobados en cada una de las Cámaras, se observa lo siguiente:

- En primer lugar, la Comisión no tomó ninguna decisión sobre los artículos 2, 4 y 5, en la medida en que las normas aprobadas por las dos Cámaras tenían idéntica redacción. De esta manera, al no existir discrepancias, la actuación consistente en abstenerse de pronunciarse sobre dichos artículos se ajusta a las reglas de competencia previstas en el artículo 161 del Texto Superior. Lo mismo se predica de los títulos, tanto de la iniciativa, como de cada uno de los capítulos, los cuales tampoco fueron sometidos a conciliación, al ser los mismos desde lo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

- En segundo lugar, la Comisión acogió en gran parte los textos aprobados en el Senado, sin introducir modificaciones, al considerar que allí se recogían “las observaciones de diferentes actores a lo largo de los cuatros debates”[450] que se exigen para aprobar una reforma constitucional, de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Tan solo dos artículos adoptaron lo dispuesto en la plenaria de la Cámara de Representantes. A juicio de la Corte, ningún reparo cabe sobre el particular, pues precisamente la labor de la Comisión de Conciliación es la unificar un texto que será sometido a consideración de las plenarias, lo cual se cumple con la técnica parlamentaria de acoger uno de los dos textos objeto de discrepancia, sin importar que a través de ello se otorgue preponderancia a lo decidido en una de las Cámaras[451].

La siguiente tabla ilustra los artículos que fueron acogidos, sin introducir ningún tipo de cambio, por la Comisión de Conciliación:

ARTÍCULO

(Según lo aprobado en el Acto Legislativo 01 de 2017)

CÁMARA QUE

APROBÓ EL TEXTO ADOPTADO

Artículo transitorio 1. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 2. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 3. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 5. Jurisdicción Especial para la Paz.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 9. Asuntos de competencia.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 12. Procedimiento y reglamento.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 14. Régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 16. Competencia sobre terceros.

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 18. Reparación integral en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición)[452].

Se acogió el texto de la Cámara de Representantes.

Artículo transitorio 19. Sobre la extradición[453].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 20. Participación en política[454].

Se acogió el texto de la Cámara de Representantes.

Artículo transitorio 21. Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública[455].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 22. Calificación jurídica de la conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz[456].

Se acogió el texto del Senado de la República[457].

Artículo transitorio 23. Competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz[458].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo transitorio 24. Responsabilidad del mando[459].

Se acogió el texto del Senado de la República[460].

Artículo transitorio 25. Sanciones en la Jurisdicción Especial para la Paz[461].

Se acogió el texto del Senado de la República[462].

Artículo transitorio 26. Exclusión de la acción de repetición y llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza Pública[463].

Se acogió el texto del Senado de la República[464].

Artículo transitorio 27. Prevalencia del Acuerdo Final[465].

Se acogió el texto del Senado de la República.

Artículo 3. Modifíquese el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto Legislativo No. 01 de 2012.

Se acogió el texto del Senado de la República.

- En tercer lugar, como consecuencia de las diferencias entre lo aprobado en la Cámara del Representantes y en el Senado de la República, se encuentran dos artículos, en cuya labor la Comisión de Conciliación se limitó a acoger el texto adoptado por una de las dos cámaras, práctica que resulta ajustada a la Constitución, con la incorporación de algunas precisiones de tipo gramatical, dentro el límite material de competencia relativo a la conservación del contenido temático de la iniciativa. Esta forma de conciliación se ajusta a los parámetros señalados en el Texto Superior y en el Reglamento del Congreso, como lo advirtió este Tribunal en la Sentencia C-1488 de 2000[466], al sostener que: “las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes (…) siempre y cuando obtengan la aprobación de las plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad”.

En el asunto bajo examen, en relación con los artículos transitorios 7 y 10, al existir diferencias entre los textos aprobados en ambas cámaras, se decidió por la Comisión de Conciliación acoger el texto aprobado en el Senado de la República, con un sutil ajuste gramatical en la corrección de palabras que tenían problemas de digitación, a lo cual se agregó la utilización de varias minúsculas y la precisión en una remisión normativa.

Así las cosas, el siguiente cuadro ilustra los textos aprobados en cada una de las Cámaras y la labor desempeñada por la Comisión de Conciliación, la cual, como ya se dijo, operó dentro de los límites que dispone la Constitución y que han sido identificados por la jurisprudencia de la Corte.

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

(GACETA 37 DE 2017)

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 7°. Conformación.

La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de oficio.

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros que intervendrán excepcionalmente, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho a voto, como amicus curiae a solicitud de las personas sometidas a la jurisdicción o de oficio.

Además estarán a disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

Los magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

Parágrafo. Los magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional, teniendo en cuenta los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

Artículo transitorio 7°. Conformación.

La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 Magistrados colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 Magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos partearán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.

Además estarán a disposición de la JEP 13 Magistrados colombianos adicionales en calidad de Magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de Magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará´ integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

Los Magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

Parágrafo1°. Los Magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los Magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.

Artículo transitorio 7°. Conformación.

La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto.

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto.

Además estarán a disposición de la JEP 13 magistrados colombianos adicionales en calidad de magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará´ integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

Los Magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

Parágrafo 1°. Los Magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.

Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias.

A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y al inciso 1° del artículo 21; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas. En consecuencia, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias.

A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5 y al inciso primero del artículo 21; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias.

A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por variación: de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5 y al inciso primero del artículo 22; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

- En cuarto lugar, el artículo transitorio 17, corresponde a una disposición que se introdujo específicamente en la plenaria del Senado de la República, en el cuarto debate[467]. Al respecto, cabe recordar que en la Sentencia C-1152 de 2003[468], al describir los supuestos que dan lugar a la activación de la competencia de la Comisión de Conciliación, este Tribunal señaló que ello ocurre cuando se presentan discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, entre otras razones, (i) porque una de las plenarias aprueba un artículo y éste luego es negado por la otra; o (ii) porque si bien ambas Cámaras están de acuerdo con una disposición, se presenta una diferencia, así sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas.

A estos supuestos se debe agregar lo mencionado en la Sentencia C-1147 de 2003[469], reiterada en la Sentencia C-290 de 2017[470], en la que se indicó que la Comisión de Conciliación es competente para conocer de aquellos casos en los que una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra, caso en el cual existe una discrepancia que puede ser conciliada. No obstante, en esta última hipótesis lo que se exige es que el tema al que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente.

Sobre el particular, en la Sentencia C-376 de 2008[471], este Tribunal expuso que “[e]n lo relativo a la facultad de introducción de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta, cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente.”

Visto lo anterior, en el asunto bajo examen, la Corte encuentra que no existe reparo alguno a que la disposición que actualmente corresponde al artículo transitorio 17 haya sido objeto de conciliación, a pesar de ser introducida en el cuarto debate en la plenaria del Senado de la República. Ello es así, en primer lugar, porque la temática propuesta corresponde a un asunto que venía siendo abordado por ambas Cámaras de manera directa, desde la radicación misma de los proyectos que dieron lugar a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2017, en relativo al tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. No se trata entonces de un asunto aislado o inconexo con los temas objeto de debate y aprobación[472]. Y, en segundo lugar, porque el artículo fue considerado expresamente por la Comisión de Conciliación, la cual propuso algunos ajustes en su redacción, con miras –entre otras– a guardar plena armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo.

El siguiente cuadro ilustra el contenido del artículo aprobado en la plenaria del Senado y los cambios que, en virtud de lo previsto en el artículo 161 de la Constitución, se introdujeron en la instancia de conciliación:

ARTÍCULO APROBADO EN EL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado.

El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron legalizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal, o en caso de que existiera, sin ser este el determinante de la conducta delictiva.

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado.

El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este el determinante de la conducta delictiva.

- En quinto lugar, existen cinco artículos frente a los cuales en el informe de conciliación se manifestó que se acogía el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República, los cuales, al cotejar su contenido normativo, se observa que no tenían divergencias o discrepancias frente a lo adoptado en la Cámara de Representantes. Por tal razón, a juicio de la Sala Plena, se incurrió en una deficiencia de trámite, ya que la Comisión de Conciliación carecía de competencia para pronunciarse sobre dichos artículos, cuyos textos aprobados en ambos cámaras tienen idéntica redacción.

Sin embargo, tal deficiencia carece de la entidad necesaria para transformarse en un vicio de procedimiento, pues al no efectuarse ninguna modificación o cambio de lo aprobado en la instancia de conciliación, y al preservase por esa vía la integridad de los textos considerados y aprobados por las plenarias, la falla en que se incurrió no atenta contra ninguno de los principios y valores sustanciales que rigen el proceso legislativo, como ocurre, entre otros, con los principios democrático, deliberativo, de publicidad, de transparencia y de defensa de las minorías, incurriendo entonces en lo que se denomina por la Corte como irregularidad irrelevante.

Precisamente, en la Sentencia C-872 de 2002[473], este Tribunal advirtió que: “Es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia.”[474]

Así las cosas, para esta Corporación, en los términos previamente expuestos, la deficiencia anotada (i) no vulnera ningún principio o valor de carácter constitucional, pues ella no afectó las reglas de publicidad, transparencia y de protección a las minorías inherentes al procedimiento legislativo; (ii) tampoco atentó contra el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, toda vez que el texto siguió siendo el mismo a aquél al que ambas plenarias le habían dado su aprobación; (iii) y menos aún desconoció el diseño que en materia institucional incorpora la Carta, toda vez que la simple mención a la adopción de un texto, en nada modificó el rigor normativo compartido por ambas cámaras.

La siguiente tabla incorpora la relación de los cinco artículos que, en materia de conciliación, se consideran ajustados a la Carta, pese a la deficiencia de trámite anteriormente señalada.

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

(GACETA 37 DE 2017)

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia.Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente.El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

Artículo transitorio 6°.Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

Artículo transitorio 6°.Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP.La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro magistrados votan a favor de la selección.

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos Magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro Magistrados votan a favor de la selección.

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos Magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro Magistrados votan a favor de la selección.

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

Artículo transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

Artículo transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

Artículo transitorio 11. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

Artículo transitorio 13. Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.

Artículo transitorio 13.Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.

Artículo transitorio 13.Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.

- Finalmente, como caso particular, la Corte destaca lo ocurrido respecto de la aprobación del artículo transitorio 15. En efecto, a pesar de que los textos adoptados por las plenarias del Senado y de la Cámara eran exactamente los mismos y, por ende, no existía formalmente una discrepancia, en el informe de conciliación se procedió a realizar un ajuste en su rigor normativo, en particular, en lo referente a las remisiones allí previstas. La siguiente tabla ilustra la situación previamente descrita:

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

(GACETA 37 DE 2017)

TEXTO APROBADO EN LA PLENARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

(GACETA 153 DE 2017)

TEXTO CONCILIADO

(GACETAS 152 Y 153 DE 2017)

Artículo transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 6 transitorio y en el inciso final del artículo 11 transitorio de este Acto Legislativo.

Artículo transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 6° transitorio y en el inciso final del artículo 11 transitorio de este acto legislativo.

Artículo transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 7º transitorio y en el inciso final del artículo 12 transitorio de este Acto Legislativo.

El ajuste que se realizó por la Comisión de Conciliación, en cada una de las remisiones que se llevan a cabo en la norma objeto de control, se explica en los siguientes términos: (i) en general, el precepto normativo en el que se introducen refiere al plazo de funcionamiento y de conclusión de las funciones de la JEP, en cuyo inciso 3, y con carácter particular, se dispone que la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz, se podrá constituir “sin limitación temporal alguna”, con la sola condición de que el cumplimiento de sus atribuciones “resulte necesaria”.

Además, (ii) en la ejecución de las funciones a cargo de dicha Sección, se agrega que sus actuaciones deben realizarse, de acuerdo “con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 7 transitorio y en el inciso final del artículo 12 transitorio” del Acto Legislativo 01 de 2017. La primera remisión que se efectúa implica incorporar las reglas sobre la conformación del Tribunal para la Paz, destacando la existencia de distintas secciones, el número mínimo de magistrados y el grado de intervención que tendrían los juristas extranjeros, a partir de la consagración de la figura del amicus curiae, por solicitud de las personas sometidas a la JEP o de oficio por alguna de sus dependencias.

La segunda remisión, que alude al inciso final del artículo transitorio 12, lo que hace es tener en cuenta que el legislador debe determinar qué actuaciones procesales que se desarrollan por la JEP se encuentran protegidas con reserva, en aras de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de aquellas personas que, con ocasión de sus conductas, lleguen a estar sometidas a la competencia de dicha jurisdicción especial.

En concreto, como se observa de lo expuesto, las remisiones aprobadas implican que la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz, en cualquier momento en el que sea llamada a cumplir sus funciones, (iii) deberá limitarse al desarrollo de su marco competencial, con los magistrados designados para tal fin y con las restricciones que sean aplicables para la participación de juristas extranjeros (inciso 2 del artículo transitorio 7); (iv) actuaciones en las que, por lo demás, se deberá garantizar la reserva de información, en aquellas hipótesis que sean previamente definidas por el legislador (inciso final del artículo transitorio 12).

La norma en comento se remonta al texto aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, que correspondía al artículo transitorio 14, en donde la remisión se consagró en los siguientes términos: “de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 6 transitorio y en el inciso final del artículo 11 transitorio de este Acto Legislativo”[475]. Al revisar tales preceptos se advierte que, en el primero, se consagran las reglas sobre la conformación del Tribunal para la Paz, siguiendo los mismos tres parámetros ya mencionados (composición, número de magistrados y participación de juristas extranjeros); mientras que, en el segundo, se alude al reglamento de la JEP, en el que se deberá establecer un mecanismo para la integración de la Sección de Estabilidad y Eficacia, fijando un procedimiento para el desarrollo de sus funciones[476].

Cuando el asunto llegó a la Plenaria de la Cámara de Representantes, se introdujo una nueva disposición en la iniciativa, que corresponde al actual artículo transitorio 6, referente a la competencia prevalente de la JEP. Tal decisión condujo a que la numeración del proyecto se desplazara, sin que se advirtiera la incongruencia derivada por la desatención en ajustar igualmente la remisión que había sido aprobada[477]. En estos términos, el envío normativo se realizaba a dos disposiciones que en nada se relacionan con la descripción de las funciones a cargo de la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz. Precisamente, los asuntos allí previstos apuntan al carácter prevalente de la JEP[478] y al mandato de sustitución de la sanción penal[479]. Esta inadvertencia se mantuvo durante el tercer y cuarto debate adelantado a instancias del Senado de la República[480].

El ajuste en la norma remisoria tan sólo se formalizó en la etapa de conciliación, a partir de la corrección que se introdujo por la Comisión designada para superar las discrepancias existentes entre los textos aprobados en cada una de las cámaras. Se trató de una actuación que, como ya se explicó, introdujo un cambio respecto de una disposición que no sufrió modificaciones visibles entre las plenarias, por lo que, al menos, desde una perspectiva estrictamente formal, no tenía divergencia alguna susceptible de ser conciliada.

Esta aproximación al tema objeto de verificación impone revisar el marco de actuación de las Comisiones de Conciliación. Al respecto, sea lo primero advertir que, como se ha mencionado con anterioridad, tales comisiones tienen una competencia limitada, por virtud de la cual están llamadas a actuar en los casos en que existen discrepancias o divergencias entre las Cámaras, respecto del contenido de los artículos que integran un proyecto de ley o de acto legislativo. Así lo resalta el inciso final del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el que expresamente se señala que: “Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones del articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. Para la Corte, las diferencias entre lo aprobado pueden surgir, como ya se dijo, entre otros casos, (i) porque una de las plenarias aprueba un artículo y éste luego es negado por la otra; (ii) porque si bien ambas Cámaras están de acuerdo con una disposición, se presenta una divergencia, así sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas; o (iii) porque una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra.

Esta atribución vinculada en principio con el examen formal de lo aprobado por cada Corporación, se ha visto complementada con el reconocimiento de la potestad para plantear cambios que preserven la coherencia de la iniciativa, por ejemplo, por problemas de estilo o de congruencia, cuando tal modificación se da dentro del escenario de la resolución de discrepancias que, como se ha visto, avalan la actuación a cargo de la Comisión de Conciliación.

Un antecedente sobre el particular se halla en la Sentencia C-473 de 2005[481], en el que la Corte avaló la constitucionalidad de un ajuste de congruencia realizado por una Comisión de Conciliación, en el sentido de ajustar el título de un capítulo con la denominación de “fondo cuenta”, a pesar de que tanto en el Senado como en la Cámara, dicho encabezado había sido aprobado con el rotulo de “fondo especial”. La modificación partió de la base de entender que al existir una discrepancia entre los artículos aprobados que hacían parte del citado capítulo y al haberse acogido la fórmula del fondo cuenta propuesta por el Senado, era válido que en sede de conciliación se cambiaría el título, pues la coherencia de la iniciativa, sobre la base de la divergencia planteada, le daban legitimidad a la actuación realizada por la mencionada Comisión.

El límite que se impone se encuentra en que todo cambio o modificación que se produzca no puede ser de tal envergadura que altere sustancialmente el contenido del proyecto o contravenga su finalidad. Así lo ha señalado este Tribunal, entre otras, en las Sentencias C-292 de 2003[482], C-473 de 2005[483] y C-635 de 2011[484]. Si se observa con detenimiento la postura que se ha asumido por la Corte revitaliza el principio de instrumentos de las formas, pues aun cuando formalmente los textos aprobados puedan ser iguales, como en el caso previamente mencionado, las discrepanciassubyacentes hacen necesario que para mantener la simetría de lo regulado, se puedan hacer ajustes menores de estilo o de congruencia que en nada afecten la identidad o esencia de lo aprobado, pero que permitan preservar el principio democrático, en lo que atañe a la eficacia que se exige de la labor de producción normativa.

Visto lo anterior, en el caso concreto, se advierte que si bien la remisión del artículo transitorio 15 fue aprobada en los mismos términos estrictamente formales tanto en Senado como en Cámara, existía una discrepancia subyacente que explica el cambio realizado en sede de conciliación dirigido a garantizar la coherencia de lo regulado. De esta manera, por una parte, se observa que al incorporar el artículo transitorio 6 en el segundo debate en la Cámara de Representantes, como consta en la Gaceta del Congreso No. 37 de 2017, se produjo un desplazamiento en la enumeración de los artículos que integran la iniciativa, afectando con ello la regla de remisión. En efecto, tal como se aprobó por ambas plenarias, el envío se realizaba a dos disposiciones que en nada se relacionan con la descripción de las funciones a cargo de la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias del Tribunal para la Paz. Al ser detectado por la Comisión de Conciliación este error de congruencia en el proyecto adoptado, se propuso a las plenarias su corrección dentro del escenario subyacente de las discrepancias, pues mientras en la Cámara la remisión pretendía incorporar los preceptos sobre la conformación del citado Tribunal y el reglamento de la JEP; en el Senado, esa misma remisión había sido alterada en el segundo de los componentes expuestos, al conectarse con las actuaciones en las que debe garantizarse la reserva de información.

Si bien por error, en la actuación de las Cámaras, se mantenía el envío a dos disposiciones ajenas a lo regulado, en el fondo y desde perspectiva eminentemente material, se trataba de un problema coherencia, que podía ser objeto de ajuste por la Comisión de Conciliación, al existir una divergencia subyacente respecto de lo finalmente aprobado en Senado como en Cámara.

Para la Corte esta actuación se enmarca dentro del ámbito competencial de las Comisiones de Conciliación, en primer lugar, porque el cambio se produce en un escenario de realización del principio de instrumentalidad de las formas, con el propósito de preservar la eficacia de la labor de producción normativa; en segundo lugar, porque la actuación desarrollada por la Comisión de Conciliación, se origina dentro del marco constitucional que habilita su intervención, referido a la preexistencia de una discrepancia; y en tercer lugar, porque el ajuste realizado en nada modifica la identidad o esencia de lo aprobado o contradice su finalidad. Por el contrario, no sólo responde al objetivo del proyecto, sino que se ajusta a la coherencia misma que explica la regla de remisión, como previamente se expuso.

En conclusión, vista en su integridad la actuación desarrollada en la instancia de conciliación, este Corporación concluye que no existe vicio alguno de procedimiento en lo que corresponde a la composición de la Comisión, al proceso de aprobación del informe y a los límites materiales que determinan su competencia. De ahí que, la Sala continuará con el examen del resto de requisitos de forma, en los términos previamente mencionados.

4.4.14. El título de la iniciativa

De acuerdo con lo previsto en el artículo 169 Constitución Política, todas las iniciativas deben identificarse a través de un título, en el que se describa el contenido del proyecto, acompañado del uso de la siguiente fórmula: “El Congreso de Colombia,decreta”[485]. A pesar de que el título carece de valor normativo, ya que en estricto rigor no incorpora supuestos de hecho ni mandamientos jurídicos, la Corte ha sostenido que no puede desconocerse que ejerce una influencia determinante en el contenido de una iniciativa, pues es capaz de atribuirle un significado a las normas que la integran.

Por lo anterior, esta Corporación ha indicado que el título cumple, entra otras, con las siguientes funciones: (i) garantiza el principio de congruencia que debe existir en una iniciativa, sin que sea necesario que el epígrafe se refiera a todas y cada una de las disposiciones que integran un cuerpo normativo, pues basta con un enfoque global al que se refieran las normas en su conjunto, de tal forma que los obligados a cumplirlas puedan inferir su contenido sin impedimento alguno[486]; (ii) presta una labor pedagógica, en la medida en que el título permite la difusión y el conocimiento de una iniciativa[487]; (iii) opera como un criterio de referencia para verificar la observancia del principio de unidad de materia[488]; y (iv) sirve como guía interpretativa para determinar el sentido del articulado previsto en un acto normativo[489].

Ahora bien, con ocasión de la implementación del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, es preciso resaltar que, entre los requisitos de forma, se incluye un cambio en el uso de la formula sacramental, manteniendo la exigencia relativa a la congruencia que debe existir entre el rotulo y el contenido de la iniciativa. Puntualmente, en el literal c) del artículo 1 del mencionado acto de reforma se establece que: “(…) El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) c) El título de (…) los actos legislativos a los que se refiere este artículo deberán corresponder precisamente a su contenido y a su texto procederá esta fórmula: ‘El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA’ (…)”.

Al verificar el acto sometido a control, se encuentra por la Corte, en primer lugar, que el título del Acto Legislativo 01 de 2017 hace uso de la formula sacramental exigida[490]; y, en segundo lugar, que a través de un enfoque global se logra determinar el alcance y contenido de las disposiciones que integran el citado acto de reforma. Para tal efecto, se introduce el siguiente enunciado: “(…) Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones. (…)”.

Como se observa son cuatro los elementos distintivos que surgen de dicha labor de determinación. Así, es claro que, (i) la reforma constitucional tiene como propósito incorporar un conjunto de normas transitorias a la Carta, mediante la creación de un título especialmente dirigido a tal fin[491]; en el que sus normas buscan (ii) brindar las herramientas que ayuden a la terminación del conflicto armado, como ocurre con aquellas disposiciones que desarrollan el SIVJRNR[492]; al mismo tiempo que pretenden (iii) establecer un marco que permita construir una paz y estable y duradera, para lo cual se estipulan mandatos que, entre otras, pretenden satisfacer el derecho a la reparación integral[493] o facilitar la reintegración social[494]. Ambos fines se amplían (iv) con otras disposiciones acordes con el bloque normativo planteado, en donde se alistan, por ejemplo, los preceptos que regulan la figura de la extradición[495] o que precisan los instrumentos de justicia transicional a los cuales alude el Acto Legislativo 01 de 2012[496].

Por consiguiente, a juicio de la Corte, no cabe duda de que el título del Acto Legislativo 01 de 2017 no solo cumple con la formula sacramental que le es exigible, sino que también guarda plena armonía con el contenido y alcance de su articulado, como lo impone el citado literal c) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

4.4.15. La prelación en su trámite

Como un requisito especial de procedimiento, el literal b) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que: “los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él”.

Para comenzar, la Sala considera que este requisito difícilmente tendría la entidad suficiente, en caso de desconocimiento, para dar lugar a la configuración de un vicio de procedimiento, pues se trata de una exigencia de carácter formal que busca impulsar la aprobación de la iniciativa, a través de la limitación a la autonomía con la que se fija el orden del día por la Mesas Directivas de ambas Cámaras, por lo que aún en la hipótesis de que ello no se cumpla, si el proyecto es aprobado, se habrá accedido al objetivo o propósito buscado con su incorporación en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

En el asunto bajo examen, este Tribunal advierte que en las actas en donde consta el debate realizado, la iniciativa que dio lugar a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017, siempre se ubicó en el primer lugar del orden del día. Así se constata (i) en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la Gaceta del Congreso No. 127 de 2017; (ii) en la Plenaria de dicha Corporación en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2017; (iii) en la Comisión Primera del Senado de la República en la Gaceta del Congreso No. 145 de 2017; (iv) en la Plenaria de la citada Corporación en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2017; y (v) en la instancia de conciliación en las Gacetas del Congreso Nos. 322 y 350 de 2017. Por ende, en el caso sub-judice, la Sala Plena advierte que este requisito se cumplió a cabalidad.

4.4.16. Promulgación, entrada en vigencia y remisión a la Corte

En tanto el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que el control constitucional se debe adelantar con posteridad a la entrada en vigencia del acto legislativo tramitado mediante el Procedimiento Especial para la Paz, es preciso cotejar que el acto de reforma sometido a control haya sido promulgado y esté en vigencia.

En el asunto bajo examen, el Acto Legislativo 01 de 2017 fue promulgado el 4 de abril de 2017, fecha en la cual su texto fue insertado en el Diario Oficial No. 50.196, ese mismo día también entró en vigencia, tal como se dispone en el artículo 5 del citado acto de reforma, al señalar que: Artículo 5. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación”.

Una vez acaecido lo anterior, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 5 de abril de 2017[497], remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia autentica del Acto Legislativo 01 de 2017, para surtir el trámite de revisión de constitucionalidad previsto en el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, pues ya se encontraba vigente.

Así las cosas, la Corte encuentra que, tanto el mandato constitucional de promulgación del Acto Legislativo 01 de 2017, como la exigencia especial de su remisión a este Tribunal para adelantar el respectivo control automático, único y posterior de constitucionalidad a su entrada en vigencia, fueron satisfechos de forma estricta, sin que exista vicio procedimental alguno.

4.4.17. Conclusión respecto del control constitucional a los parámetros básicos de forma

Del recuento realizado por esta Corporación, se concluye que el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2017, cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos básicos de forma previstos en la Constitución, en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta naturaleza, pues, como ya se dijo: (i) se radicó de forma exclusiva por el Gobierno Nacional[498]; (ii) se efectuó su publicación oficial, antes de darle curso en la instancia respectiva[499]; (iii) se convocó como corresponde a sesiones extraordinarias[500]; (iv) se asignó su conocimiento a las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes, como autoridades competentes para dar primer debate[501]; (v) se acumularon las iniciativas radicadas por el Gobierno Nacional en el momento procesal dispuesto para ello[502]; (vi) se designaron conforme al reglamento los ponentes encargados de coordinar el debate y la aprobación de la iniciativa[503]; (vii) se tramitó el proyecto en una sola vuelta de cuatro debates desarrollados de la siguiente manera: (a) un primer debate en las respectivas comisiones competentes, y (b) un segundo debate en la plenaria de cada una de las dos cámaras[504]; (viii) se elaboraron y publicaron –tanto en comisiones como en plenarias– los informes de ponencia para dar curso a la iniciativa[505]; (ix) se verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación[506]; (x) se constató que toda votación cumplió con el quórum y la mayoría absoluta requerida[507]; (xi) se evidenció que la votación fue nominal y pública[508], en un solo momento[509] y conforme a la exigencia –todavía vigente– de que toda proposición debía contar con el aval del Gobierno y tener relación con lo pactado en el Acuerdo Final[510]; (xii) se realizó la publicación oficial del texto aprobado en cada instancia legislativa[511]; (xiii) se incluyeron los aportes de las audiencias públicas efectuadas en cada cámara, siguiendo las reglas previstas en el reglamento[512]; (xiv) se acreditó que el tránsito entre comisiones y plenarias, y luego entre cámaras, se ajustó al término de ocho días previsto para el efecto[513]; (xv) se cumplió con los requisitos que rigen la fase de conciliación, tanto en lo referente a su forma de integración, como en lo que atañe a la aprobación del informe y a los límites materiales que determinan su competencia[514]; (xvi) se comprobó el uso de la formula sacramental dispuesta para acompañar el título de los proyectos tramitados por vía del fast track[515]; (xvii) se consideró la iniciativa de acuerdo con la prelación que se exige para su trámite[516]; y (xviii) se evidenció que el acto legislativo sometido a control fue promulgado, entró en vigencia y se remitió en debida forma a la Corte[517].

Con fundamento en lo anterior, se proseguirá con el análisis del resto de exigencias de forma, los cuales se concretan, por una parte, en la verificación de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, así como en la obligación de agotar previamente, y si es del caso, el requisito de la consulta previa; y por la otra, en las reglas especiales de competencia que incorpora el Acto Legislativo 01 de 2016, relacionados con la satisfacción de los criterios de habilitación temporal, habilitación competencial, conexidad material y conexidad teleológica.

4.5. Del principio de unidad de materia, y de los requisitos de identidad flexible[518] y consecutividad

4.5.1. Del principio de unidad de materia

4.5.1.1. El principio de unidad de materia se halla plasmado en el artículo 158 de la Constitución Política cuando dispone que: “Todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Este principio, como en varias ocasiones lo ha admitido la Corte[519], pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un sólo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos relacionados entre sí, a partir de la identificación de un eje temático dominante en el proyecto, sin que ello se traduzca, necesariamente, en una diversidad de materias[520].

La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los congresistas, así como los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la materia que constituye el eje o núcleo de la iniciativa aprobada, y que, por dicho motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático en cada una de las cámaras legislativas. En este orden de ideas, este Tribunal ha dicho que “su debida observancia contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.”[521]

También ha precisado la jurisprudencia constitucional que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, “no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[522].

Por esta razón, recientemente, en la Sentencia C-373 de 2016[523], la Corte identificó dos criterios que permiten asegurar la exigibilidad de este mandato. Para tal efecto, esta Corporación señaló (i) que el examen de la unidad de materia “no debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración” otorgado al Congreso, pero tampoco las exigencias mínimas de racionalidad legislativa que se asocian con el cumplimiento de dicho principio. Por ello, (ii) surge una preferencia prima facie por el respeto al principio básico de autonomía legislativa, siendo exigible un esfuerzo argumentativo mayor por parte de la Corte, para declarar la inexequibilidad de una disposición por violación de lo previsto en el artículo 158 de la Carta.

Finalmente, una proyección adicional del principio de unidad de materia se encuentra en el artículo 169 del Texto Superior, cuando se exige que el “título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, lo que da lugar a verificar una especie de racionalidad interna derivada de la conexidad de los textos aprobados con el rótulo que identifica una ley.

4.5.1.2. En jurisprudencia reiterada la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia es igualmente aplicable respecto de actos legislativos. En esta oportunidad y de aquí en adelante, esta Corporación se apartara de dicha consideración y asumirá una nueva jurisprudencia, conforme a la cual esa exigencia no aplica en relación con la aprobación del aludido acto de reforma.

Inicialmente, es preciso aclarar que este pronunciamiento se limita al estudio de los requisitos de forma del acto legislativo, por lo que el análisis propuesto no se extiende a las otras vías que autorizan la reforma de la Constitución y frente a las cuales se ha juzgado de manera puntual si cabe o no exigir la expedición de una regulación, acorde con los requerimientos que emanan del citado principio. Tal como ha sucedido, hasta el momento, con las leyes que autorizan la convocatoria a un referendo constitucional[524].

De este modo, al adoptarse por la Corte un cambio en su jurisprudencia sobre la exigibilidad del principio de unidad de materia frente a actos legislativos, se impone cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia que, al tenor de la jurisprudencia reiterada de este Tribunal[525], actúan como cargas para autorizar la modificación de un precedente de alcance horizontal.

4.5.1.3. Las mencionadas cargas se expresan, por una parte, en la obligación de que el Tribunal haga referencia expresa a las decisiones preexistentes en las que se han resuelto casos análogos (requisito de transparencia) y; por la otra, en el deber de exponer las razones que evidencien las causas o motivos por las que se producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia).

En lo que corresponde a la primera carga, o lo que es lo mismo, el requisito de transparencia, la Corte advierte que la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el requisito de unidad de materia, a partir de una demanda formulada contra un acto legislativo[526], en las siguientes Sentencias: C-222 de 1997[527], C-543 de 1998[528], C-487 de 2002[529], C-1200 de 2003[530], C-313 de 2004[531], C-372 de 2004[532], C-668 de 2004[533], C-816 de 2004[534], C-208 de 2005[535], C-1040 de 2005[536], C-1053 de 2005[537], C-1057 de 2005[538], C-1052 de 2012[539] y C-373 de 2016[540].

El primer fallo se remonta a la Sentencia C-222 de 1997[541], en donde la Corte se pronunció sobre una demanda que cuestionaba el Acto Legislativo 01 de 1996, por no haber aprobado como reforma constitucional, una disposición que hacía parte del texto original de la iniciativa. En ningún momento, como se advierte de la descripción del problema jurídico sometido a decisión, se planteó como cargo el desconocimiento de la unidad de materia. Sin embargo, en la parte considerativa, esta Corporación adelantó una labor descriptiva señalando cuáles de las exigencias de trámite que se aplican en la aprobación de una ley, serían susceptibles de ser requeridas en el proceso de adopción de una reforma constitucional por vía de acto legislativo. Al llegar al punto de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, se afirmó que:

“En cuanto a las reglas contempladas en los artículos 158 (…) y 148 de la Ley 5ª de 1992[[542]], sobre unidad de materia, ésta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.”

Este mismo párrafo fue reiterado, sin ninguna consideración adicional, en la mayoría de las sentencias previamente reseñadas, en algunas ocasiones con la referencia previa de la fuente[543] y en otras como si se tratara de una afirmación autónoma[544].

En particular, más allá de lo mencionado en la sentencia de la referencia y que fue objeto de reiteración como obiter dicta, cabe señalar cuatro fallos de manera particular. En primer lugar, la Sentencia C-1200 de 2003[545], en donde a pesar de plantearse como cargo el desconocimiento del principio de unidad de materia, la Corte excluyó su examen al advertir que la demanda era inepta. Dentro de las razones expuestas por esta Corporación, se alude a que no se aportó elementos de juicio para mostrar que no existía “una relación de conexidad” entre las normas acusadas y “el tema objeto de la reforma”, pues la acusación se enfocó en que el acto aprobado carecía de congruencia[546], ya que su ámbito regulatorio era el propio de una ley. Bajo esta consideración, se concluyó que: “Como quiera que los actores no argumentan la falta de conexidad de las disposiciones acusadas con el resto de las que integran el acto legislativo, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse para pronunciarse de fondo en relación con esta materia”[547].

En segundo lugar, en la Sentencia C-668 de 2004[548], este Tribunal examinó la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo 01 de 2003 por el cual se adopta una Reforma Política (…) y se dictan otras disposiciones.” En uno de sus artículos se establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron erigidas en departamentos (CP art. 299), su asamblea departamental estaría compuesta por siete personas. En esta oportunidad, se esbozaron varios cargos contra el precepto reseñado, incluyendo la supuesta violación del principio de unidad de materia, acusación que se formuló, no desde la perspectiva del desconocimiento de un asunto predominante, sino a partir de la supuesta falta de identidad flexible en los debates reglamentarios[549].

Por ello, al momento de examinar el cargo, la Corte expuso lo siguiente: “en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, sobre los proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones puesto a consideración de esa Comisión, el artículo 37 propuso la modificación del artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la discusión del proyecto de reforma estuvo presente. Ello significa, entonces, que dentro del ámbito de la reforma política el Congreso consideró que la modificación de esa norma constitucional era parte de la misma”.

Al final, en todo caso, tratando de acoplar lo señalado con el requisito de la unidad de materia, se afirmó que: “se trata de un asunto que no es ajeno al núcleo esencial del acto legislativo objeto de la discusión parlamentaria y, por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el resto del articulado de la reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso actúa como Constituyente derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución que se proponía reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto.”[550]

En tercer lugar, en la Sentencia C-1057 de 2005[551], este Tribunal conoció de una demanda contra varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2004, sobre la reelección presidencial, en concreto, se cuestionaba el incumplimiento del principio de unidad, en los términos que a continuación se transcriben: “(…) expresa el demandante que el texto del Acto Legislativo viola [el referido principio] pues sus distintas partes ‘no guardan entre sí, y con respecto al núcleo esencial o eje temático, una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica’. Especialmente los siguientes enunciados normativos: El parágrafo transitorio del artículo cuarto que contempla la reducción a la mitad de los términos para la revisión constitucional del proyecto de Ley estatutaria y el inciso que confiere al Consejo de Estado la atribución de regular transitoriamente lo relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República.”

Esta providencia se plantea expresamente si es aplicable en materia de actos legislativos el principio de unidad de materia, respecto de lo cual afirma que la Corte, en la mencionada Sentencia C-222 de 1997[552], ya había concluido que tal requisito es exigible. Sin embargo, se sostiene que su alcance no reviste las mismas características como cuando se trata de leyes, pues el carácter pluritemático de las reformas constitucionales no lo permiten. En este sentido, se afirma que: “(…) un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante él se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política”[553].

Al revisar el caso concreto, en lo referente a la reducción de los términos para el control de constitucionalidad, se sostiene que se trata de un precepto que no es extraño a una reforma constitucional; mientras que, en lo que atañe a la habilitación al Consejo de Estado, se expuso que dicha disposición guardaba relación directa con la materia sobre la cual versaba el texto acusado, “pues era una previsión que permitía la puesta [en marcha o] implementación de la reelección presidencial, en caso [de] que el Congreso no elaborara la ley estatutaria o ésta fuera declarada inexequible por la Corte (…)”. Por ello, en la parte resolutiva de la sentencia en mención, este Tribunal concluyó que se debía “declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 02 de 2004 por el cargo de violación del principio de unidad de materia”.

Finalmente, en la Sentencia C-373 de 2016[554], se reitera nuevamente la misma fórmula planteada en la Sentencia C-222 de 1997[555], luego de lo cual se sostiene que el control a realizar implica adelantar un “test dúctil”, ya que al ser la materia del acto legislativo la reforma de la Constitución, “los riesgos de inconexión son más limitados”.

A continuación, se restringe el concepto de materia, para reiterar que es la reforma de la Constitución en sí misma. Incluso, se señala que dicho acto constituyente es producto de la actuación de un órgano constituido, que al reflejar la soberanía popular debe tener la capacidad de pronunciarse, “en un mismo acto, de las materias que en cada momento histórico resulten relevantes”. De ahí que, una reforma puede impactar en diferentes áreas o temas, entendiendo que corresponden “a una misma materia”, por la estrecha relación que existe entre las partes que integran una Constitución.

Con base en lo expuesto se concluye que el acto legislativo demandado[556], cumple con las exigencias derivadas del principio de unidad de materia, pues las enmiendas realizadas “se encuentran comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiente la jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158”. En todo caso, pese a que la anterior argumentación se consideraba suficiente, se entró a verificar si las normas también guardaban conexidad con el tema primordial de la reforma, lo cual se entendió satisfecho, al considerar que su objeto era el de enfrentar “los problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos originados en la práctica política y la debilidad institucional”.

Del recuento realizado a la jurisprudencia existente sobre el tema objeto de análisis se infiere lo siguiente:

- Primero, el requisito de la unidad de materia no tuvo su origen vinculado con un caso en el que se comprobara su exigibilidad como parte de la ratio decidendi. Por el contrario, su referencia como uno de los requisitos de forma que se requieren para la expedición de un acto legislativo, se derivó de una labor descriptiva en la que, sin justificar si dicha exigencia es o no realmente compatible con el proceso de aprobación del mencionado acto de reforma, se especificó de forma directa su alcance, al señalar que la unidad “está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva”[557].

- Segundo, tal acercamiento ha sido objeto de reiteración, por regla general, en casos en los que no se ha controvertido el supuesto desconocimiento de la unidad de materia, por lo que su incorporación en esas sentencias es la propia del obiter dicta[558].

- Tercero, un análisis de las cuatro sentencias en las que el asunto ha sido abordado de forma directa, por el hecho de haber sido reseñado como un cargo de inconstitucionalidad, demuestra lo siguiente: (i) uno de los casos no aportó consideraciones de fondo, en la medida en que la Corte se inhibió de fallar, al considerar que la demanda era inepta, pese a ello aludió en general a la necesidad de acreditar una conexidad entre las disposiciones acusadas con el resto de las normas que integran el acto legislativo[559]; (ii) en otro el cargo realmente se dirigía a cuestionar el cumplimiento del requisito de identidad flexible, por lo que frente a la unidad de materia tan sólo se afirmó que el precepto cuestionado sí guardaba relación de conexidad con el resto del articulado de la reforma y que no escapaba a su unidad teleológica[560]; (iii) en la siguiente providencia se reiteró que este principio es exigible como requisito de forma, porque así se mencionó en la Sentencia C-222 de 1997[561]. Con todo, se aclaró que no reviste las mismas características como cuando se trata de las leyes, pues el carácter pluritemático de las reformas constitucionales no lo permiten, incluso se recoge implícitamente la exigencia de la conexidad, cuando se afirma que “un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante él se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política”[562]; (iv) Finalmente, lo anterior se ratifica con la última de las sentencias expedidas sobre el tema, en donde, al aludir de forma tangencial a la conexidad (se dice que el riesgo de inconexión es muy limitado), se precisa que la materia propia de un acto de reforma es la reforma en sí misma considerada, toda vez que la Constitución tiene una estrecha relación en todas sus partes y, en esa medida, todo cambio que en ella se produzca “tiene la virtud de impactar diferentes dimensiones, cobijadas todas ellas por [una] misma materia”[563].

4.5.1.4. A partir de lo expuesto y en observancia del requisito de suficiencia, este Tribunal advierte que cabe realizar un cambio de jurisprudencia, en el sentido de establecer que el principio de unidad de materia no es una exigencia que sea aplicable en relación con la aprobación de actos legislativos, por las razones que a continuación se exponen:

- Para comenzar, no existe una previsión expresa –tanto en la Constitución Política como en la ley– que imponga la obligatoriedad del citado requisito en el trámite de aprobación de los actos legislativos. El único parámetro que desde el Texto Superior se refiere a este principio se encuentra en el artículo 158, en el que se dispone lo siguiente: Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. (…)”[564]. Como se infiere del aparte transcrito, la norma constitucional limita la exigilidad de la unidad de materia a “todo proyecto de ley”, por lo que dicha manifestación impone examinar si se trata de un mandato restrictivo en cuanto al tipo de acto sometido a tal exigencia o si, por el contrario, de lo que se trata es de la descripción de un procedimiento que, si bien se consagra de manera directa frente a los proyectos de ley, no excluye su aplicación al mencionado acto de reforma, como ocurre con varios de los supuestos de forma que están previstos en el Título VI de la Constitución, al regular la función de producción normativa a cargo del Congreso.

En efecto, en el citado Título se pueden observar: (i) requisitos que expresamente refieren a su obligatoriedad, tanto en la aprobación de proyectos de ley como de actos legislativos, como acaece con el informe de ponencia en comisión[565]; (ii) requisitos que no circunscriben su alcance a ningún proyecto en específico, por lo que cabe suponer su exigibilidad para todo trámite de aprobación a cargo del Congreso, como se advierte con la instancia de conciliación[566] y con el plazo de deliberación entre comisiones y plenarias[567]; y (iii) requisitos que sólo se mencionan frente a proyectos de ley, como se constata en el asunto bajo examen.

En algunos casos, respecto de estos últimos, la Corte ha concluido que son obligatorios en el trámite de los actos legislativos, como se ha mencionado con el anuncio previo[568]; mientras que, en otros, se ha concluido que su alcance resulta inconciliable con las demandas de forma que rigen la aprobación del citado acto de reforma, como ha sucedido con la posibilidad de decretar el trámite de urgencia[569] o de requerir la sanción gubernamental[570].

El criterio que ha sido utilizado para determinar si un requisito de forma es aplicable en el trámite de los actos legislativos, a pesar de imponer su exigibilidad sólo respecto de los proyectos de ley, se encuentra en verificar si dicha exigencia es o no compatible con el proceso de reforma, tal como lo señala el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992:

Artículo 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”[571].

Como ya se advirtió, aun cuando en la Sentencia C-222 de 1997[572], reiterada en varias oportunidades, se señaló que el principio de unidad de materia también rige respecto del proceso de aprobación de los actos legislativos, tal afirmación no tuvo su origen en un caso en el que se verificara su exigibilidad como parte de la ratio decidendi. Además, el argumento que fue expuesto para ampliar su aplicación al citado acto de reforma, en ningún momento examinó si dicha exigencia es o no realmente compatible con el proceso de aprobación de los actos legislativos, entrando tan sólo a determinar de forma directa lo que sería su alcance[573]. El resto de providencias siguen lo expuesto, sin entrar a analizar la compatibilidad del requisito, lo cual se reafirma con lo señalado en la Sentencia C-1057 de 2005[574], en donde expresamente se afirma que este principio es obligatorio, porque así se concluyó en el referido fallo del año 1997.

Bajo este contexto, la Corte entiende que pese a que este principio ha sido mencionado como parte de los requisitos de los actos legislativos, tanto con una descripción general sobre su alcance[575], como con una reseña particular sobre su contenido (en los cuatro casos examinados por la Sala Plena), al día de hoy no se ha explorado de forma directa si el mismo es efectivamente compatible con la naturaleza del proceso que rige la aprobación del citado acto de reforma constitucional.

- La pregunta que surge entonces es si el requisito de la unidad de materia puede coexistir con el alcance que tiene un acto legislativo[576]. Es aquí en donde la Corte observa la imposibilidad, en la práctica, de requerir el cumplimiento de la citada exigencia, pues mientras la ley si puede reducirse a un sólo asunto o eje temático dominante, como lo reclama el artículo 158 de la Constitución, en el caso del referido acto de reforma su contenido es multitemático, por lo que no cabe restringirlo a una materia principal, especialmente si se tiene en cuenta la estrecha relación que existe entre todas las partes que integran el Texto Superior, que impiden su separación material, en virtud del principio de unidad constitucional. Por esta razón, la Carta Política no puede entenderse como un conglomerado de normas jurídicas yuxtapuestas las unas a las otras, que puedan modificarse sin impactar en el conjunto de valores, principios o preceptos instrumentales que allí se consagran, sino que, por el contrario, su concepción parte de la idea de ser un orden normativo cerrado, en el que cada mandato se explica por sí mismo y respecto del resto de la Constitución, a fin de lograr un orden armónico, lógico y estructurado para la sociedad.

Esta aproximación concuerda con el postulado general planteado en la citada Sentencia C-222 de 1997[577], en donde al referir al requisito de la unidad, lejos de limitar su contenido a una materia, se acogió una fórmula que involucra a la reforma en sí misma considerada, esto es, a los títulos, capítulos o artículos de la Constitución que se modifican, o a la adición en ella de disposiciones que no estaban incorporadas y que se pretenden incluir en su preceptiva. Esto significa la imposibilidad de demandar la identificación de un eje temático dominante, por fuera del propio contenido de la reforma, o lo que es lo mismo, exigir que un acto legislativo sólo trate de un tema, cuando es la reforma al Texto Superior el asunto que guía el desarrollo de la función constituyente.

Por ello, nótese cómo, si bien se aludió a la conexidad de lo demandado con el acto legislativo, en las dos primeras oportunidades que se planteó un debate sobre la materia, en una de ellas la Corte se inhibió de adoptar una decisión de fondo[578] y en la otra el cargo realmente formulado cuestionaba el cumplimiento del principio de identidad flexible[579]. Tan sólo en la tercera oportunidad[580], se descartó la necesidad de guardar conexidad temática, al decir que la unidad viene dada por el propósito de modificar la Carta. Lo cual se mantuvo en el último de los casos objeto de examen por este Tribunal[581], al concluir que, en virtud del principio de unidad constitucional, la materia propia de un acto de reforma es la reforma en sí misma considerada.

- Por consiguiente, visto el alcance del acto legislativo, es claro que respecto de su aprobación no cabe exigir el cumplimiento del principio de unidad de materia, ya que es imposible reducir su contenido pluritemático a un solo eje principal, como lo pretende el artículo 158 de la Carta. Por esta razón, es procedente el cambio de jurisprudencia que aquí se adopta, sobre todo cuando en el caso de preservar la lectura que hasta el momento se ha propuesto por la Corte, se mantendría una argumentación que cae en una falacia circular, en la que la prueba de una proposición se deriva de la existencia de la proposición misma, aspecto que resulta contrario a la lógica y que demuestra la imposibilidad de mantener la obligatoriedad de un requisito que no puede coexistir con la naturaleza del acto al cual se dirige. En efecto, sostener que la unidad está dada por la reforma en sí misma, implica que en el fondo ningún acto, bajo ninguna circunstancia, desconocería el requisito enunciado, pues nada podría considerarse extraño a lo que se consagra en un acto legislativo, en contravía incluso del principio de efecto útil de las normas.

Por el conjunto de razones que se han expuesto, este Tribunal concluye que el requisito de unidad de materia no es exigible frente a los actos legislativos, pues dicho acto de reforma puede tratar diversos temas y asuntos sin que sea posible reducirlo a uno solo de ellos, en virtud del principio de unidad constitucional.

4.5.1.4. En el asunto bajo examen, como se expuso en el acápite de intervenciones, un grupo de ciudadanos cuestiona todo el Capítulo VII del Acto Legislativo 01 de 2017[582], sobre las normas aplicables a los miembros Fuerza Pública para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, por considerar que vulneran el principio de unidad de materia, al incluir dentro de un acto de reforma que tiene como finalidad crear “un Sistema Integral de Reparación a las Víctimas”, un conjunto de disposiciones que brindan un tratamiento diferenciado a favor de dichos agentes del Estado.

Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación considera que el vicio alegado no está llamado a prosperar, en primer lugar, porque como se expuso en líneas anteriores, el requisito de unidad de materia no es exigible frente a los actos legislativos, como el que ahora es objeto de control.

En segundo lugar, porque incluso de seguir la misma línea que hasta el momento se ha venido exponiendo por esta Corporación, es innegable que la temática que se acusa sí se encuentra incorporada dentro del eje de reformaa la Carta, pues lo que se pretende a través de las normas que hacen parte del citado Capítulo VII, es preservar el carácter inescindible de la JEP, como justicia excepcional y preferente, que da lugar a la inaplicación de la justicia tradicional prevista en la Constitución, para lo cual era necesario recurrir a la aprobación de un precepto de igual jerarquía y valor normativo. Con este propósito, buscando un equilibrio entre la paz, la verdad y la justicia, y dada su condición de garantes de derechos, se dispone de un trato diferencial para los miembros de la Fuerza Pública, en lo referente a la calificación jurídica de sus conductas, a las causas que determinaron su comisión, a la forma como se aplica la responsabilidad de mando, a las sanciones para ser impuestas, y a la exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en garantía.

Finalmente, porque la línea de argumentación propuesta por el interviniente, propia del análisis de la unidad de materia frente a proyectos de ley, incurre en una proposición incompleta, toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2017 no se limita a la consagración de un sistema para reparar a las víctimas, sino que, va más allá de ese propósito, al prever medidas y mecanismos para esclarecer la verdad de lo ocurrido, encontrar a las personas desaparecidas o localizar sus restos, y aplicar un componente de justicia, en el que, como se mencionó en el Acuerdo Final, se incluyan a los miembros de la Fuerza Pública, que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada y otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. Por lo demás, la justicia que guía la labor de la JEP se orienta bajo la implementación de medidas restaurativas y reparadoras, cuya finalidad principal es atender a las víctimas, razón adicional por la cual, incluso desde la óptica del interviniente, que propone un análisis siguiendo los parámetros de los proyectos de ley, el capítulo aplicable a los miembros de la Fuerza Pública sí guarda unidad de materia.

Por consiguiente, esta Corporación no advierte ninguna irregularidad, en especial, sobre la base de que el requisito de unidad de materia no es aplicable a los actos legislativos, siendo necesario continuar con el examen del resto de requisitos de procedimiento.

4.5.2. De los principios de consecutividad e identidad flexible

4.5.2.1. La jurisprudencia reiterada de la Corte ha señalado que el proceso legislativo se rige por los principios de identidad flexible y consecutividad, los cuales cobran especial relevancia por su estrecho vínculo con el principio de transparencia que rige el desarrollo de la función pública[583]. En cuanto al primero, esto es, el principio de identidad flexible, esta Corporación ha dicho que, si bien los congresistas –durante el curso de los debates reglamentarios– pueden introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los proyectos de ley o de acto legislativo[584], éstas deben guardar coherencia y referirse a la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo. Sobre este particular, se ha expuesto lo siguiente:

“El concepto de identidad (C-702/99) comporta (…) que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (C-702/99)”[585].

Por su parte, en lo que corresponde al principio de consecutividad, que se origina de lo previsto en el artículo 157 de la Carta[586], este Tribunal ha advertido que el mismo exige que el tema o la materia que guía la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa, necesariamente debe estar presente a lo largo de los debates reglamentarios previstos en la Constitución[587]. La observancia de este principio no es óbice para que durante el iter legislativo, se hagan modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley o de acto legislativo, solo que las mismas deben hacerse dentro del ámbito de aplicación del citado principio de identidad flexible. En este orden de ideas, la Corte ha concluido que:

“[Las] modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático común, pues no es válido introducir temas respecto de los cuales nunca se ha planteado debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce modificaciones al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente nuevo, autónomo y separable, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate, los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este concepto.”[588]

Según se observa entonces, como lo ha admitido la Corte[589], mientras que el principio de consecutividad contiene una exigencia, el de identidad flexible plantea en cambio una permisión, que atempera la rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería observarse del primero. Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que se entienden satisfechos estos dos principios, cuando las adiciones o modificaciones que se introduzcan durante “el trámite en las plenarias se refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas comisiones”. Ello significa que es aceptable introducir “artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, pudiendo por ejemplo hacerse un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o, por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva”[590].

4.5.2.2. Para el análisis sobre el cumplimiento de estos principios, la Corte acudirá nuevamente al Anexo No. 2, en el que se incluye un cuadro que pone de presente el tránsito legislativo que tuvo esta iniciativa en su integridad.

A partir de allí se hará una labor de clasificación (i) entre las normas que estuvieron presentes desde el primer debate, incluyendo las aprobadas como consecuencia de dicha instancia legislativa, las cuales no plantean ningún problema en lo atinente al cumplimento de los principios de consecutividad e identidad flexible; respecto de aquellas otras que (ii) fueron introducidas en el segundo, tercer y cuarto debate, en donde paulatinamente la rigurosidad en el examen de los citados principios adquiere una mayor entidad. Con todo, se omitirá la referencia a los ajustes de enumeración o de estilo, siempre que los mismos no tengan un efecto normativo sobre lo regulado en cada disposición.

4.5.2.3. De esta manera, en primer lugar, se incluirá un cuadro con la relación de normas que responden al primer criterio y que, por ende, deberán ser declaradas exequibles.

NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017, PRESENTES DESDE EL PRIMER DEBATE EN LA COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

1

El título de la iniciativa, así como los subtítulos que identifican a cada uno de los ocho capítulos del Acto Legislativo.

2

Los cinco incisos del artículo transitorio 1 sobre el SIVJRNR, que equivalen al artículo transitorio 1 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, con la aclaración de que la siguiente expresión fue aprobada y avalada en el curso del primer debate adelantado en la Comisión Primera de la Cámara: “Uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la retribución del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido”.

3

Los incisos 1 y 3 del artículo transitorio 2, que corresponden al artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, sobre la CEV.

4

El inciso único del artículo transitorio 4, junto con el parágrafo de la misma disposición, referentes a la excepción del deber de denuncia de los funcionarios y personal de la CEV y de la UBPD, frente al cual cabe aclarar que, como consecuencia del primer debate que se adelantó en la Comisión Primera de Cámara, se incorporó la expresión que a continuación se resalta: Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición, quienes en desarrollo de sus funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico - forenses, deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

5

El inciso 7 del artículo transitorio 5, que corresponde al inciso 2 del artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, referente a la calificación jurídica propia de las resoluciones o sentencias de la JEP.

6

El parágrafo 1 del artículo transitorio 5, que corresponde al inciso 1 del parágrafo único del artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, relativo a la no modificación de las normas vigentes en materia de justicia aplicables a las personas que haya ejercido la Presidencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución. Esta disposición tuvo un ajuste menor de enumeración, pues al aprobarse otro parágrafo en la Comisión Primera de Senado, desde esa instancia, se rotuló con el número 1, como puede apreciarse en la Gaceta del Congreso No. 121 de 2017.

7

El inciso 4 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 4 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016 Cámara, en donde se regula la figura de los magistrados suplentes o sustitutos de la JEP.

8

El inciso 6 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 6 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre los magistrados y fiscales de la JEP, quienes no tendrán que ser funcionarios de carrera “y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente, no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial”.

9

El inciso 7 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 7 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre los requisitos para ser elegido como magistrado del Tribunal para la Paz, con la aclaración de que la siguiente expresión fue aprobada y avalada en el curso del primer debate adelantado en la Comisión Primera de la Cámara: “(…) salvo en lo relacionado con el límite de edad”.

10

El inciso 9 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 8 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre las funciones y atribuciones de la Secretaría Ejecutiva de la JEP.

11

El inciso 10 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 9 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativo al atributo de cosa juzgada de las sentencias y resoluciones adoptadas por los organismos que integran la JEP.

12

El inciso 11 del artículo transitorio 7, que corresponde al inciso 10 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, referente a los criterios de participación equitativa, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural en la conformación de la JEP.

13

El parágrafo 1 del artículo transitorio 7, que corresponde –con algunos ajustes realizados en la Comisión Primera de la Cámara– al parágrafo del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre el Comité de Escogencia del SIVJRNR. En este punto, cabe aclarar que en el primer debate (i) se incorporó la expresión “en el contexto y en razón del conflicto armado” para aludir a la UBPD; y (ii) se cambió la palabra “título” por “artículo”, con el fin de limitar hasta donde llega la exclusión de responsabilidad de dicho Comité.

14

El artículo transitorio 8, que corresponde al artículo transitorio 7 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativo a la procedencia de la acción respecto de las decisiones adoptadas por los organismos de la JEP. En relación con esta disposición, en la Comisión Primera de la Cámara, en el inciso 3, tan solo se realizó un ajuste de forma para referir en plural a las peticiones de amparo.

15

El inciso 1 del artículo transitorio 9, que corresponde al inciso 1 del artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, referente al procedimiento de definición de los conflictos de competencia, con la aclaración de que en la Comisión Primera de Cámara se adicionó la frase: “elegidos por esta”, al regular la forma de integración de la Sala Incidental de la Corte Constitucional.

16

El inciso 1 del artículo transitorio 10, que corresponde al inciso 1 del artículo transitorio 9 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre la competencia de la JEP para revisar sentencias de otra jurisdicción y decisiones sancionatorias de la Procuraduría y la Contraloría. Esta disposición tuvo varios ajustes en la Comisión Primera de Cámara (i) al incorporar el nombre completo de las citadas entidades y (ii) al circunscribir las conductas cometidas, para efectos del ejercicio de esta función, “a aquellas [en que se haya incurrido] por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto”.

17

El artículo transitorio 11, que corresponde al artículo transitorio 7 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, sobre la sustitución de la sanción penal. De manera puntual, en la Comisión Primera de Cámara se incluyó la referencia a las sanciones alternativas, así como la expresión que a continuación se resalta para delimitar el deber de reconocer la verdad: “(…) siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición (…)”.

18

El inciso 4 del artículo transitorio 12, el cual fue introducido como consecuencia en el pliego de modificaciones para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, tal como se constata en la Gaceta del Congreso No. 03 de 2017. El inciso en mención señala que: “Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otras pruebas”.

19

El inciso 5 del artículo transitorio 12, cuya aprobación también se realizó de la Comisión Primera de la Cámara, en el sentido de señalar que: “En las actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión a gran escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida”.

20

El artículo transitorio 13, que corresponde al artículo transitorio 11 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el cual se hace referencia al régimen de sanciones propias, alternativas u ordinarias que se pueden imponer por la JEP.

21

El artículo transitorio 14, que corresponde al artículo transitorio 12 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre el régimen sancionatorio de los magistrados de la JEP. En lo que respecta a este artículo debe señalarse que durante el primer debate en la Comisión Primera de Cámara se excluyó la mera referencia al “contenido” de las “decisiones” como hipótesis exceptiva en la aplicación del régimen penal; para, en su lugar, añadir un precepto de contenido más amplio, a saber: “En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos (…)”.

22

El artículo transitorio 15, que corresponde al artículo transitorio 13 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relacionado con la entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. Como se expuso al examinar el cumplimiento de los límites materiales de la instancia de conciliación, en relación con este artículo se presentó un ajuste de congruencia en la remisión normativa que allí se incluye, la cual respondió a una discrepancia subyacente entre lo aprobado en Senado y Cámara. Al tratarse de un tema que estuvo presente durante los debates reglamentarios, como se constató con anterioridad[591], se omite repetir dicho análisis en este acápite de la sentencia, en virtud del principio de economía procesal.

23

El artículo transitorio 18, que corresponde al artículo transitorio 14 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, sobre la reparación integral en el SIVJRNR.

24

Los incisos 1, 2, 4 y 5 del artículo transitorio 19, que corresponden a los mismos incisos del artículo transitorio 15 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, relativos a la institución de la extradición. En ellos se consagra la regla básica que impide su concesión, la cobertura de sus beneficiarios, la extensión a familiares en grados de consanguinidad y afinidad y el plazo máximo para su resolución.

25

El artículo transitorio 20, que corresponde al artículo transitorio 16 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el que se regula lo referente a la participación en política. Aun cuando el texto sufrió algunas modificaciones en el Senado, para efectos del análisis de los principios de consecutividad e identidad flexible, no generan ninguna consecuencia, toda vez que el texto conciliado corresponde al aprobado en la Cámara de Representantes, cuyo alcance se circunscribe al inciso único y al parágrafo que se mantuvo sin ningún cambio a lo largo de todo el iter legislativo.

26

El artículo transitorio 21, que tiene como antecedente el artículo transitorio 3 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, en donde se consagra el alcance general del tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública. En relación con esta norma, en la Comisión Primera de la Cámara, se modificó “agentes del Estado” por “miembros de la Fuerza Pública” y, adicionalmente, se incluyó el actual inciso 2, en donde se limita la aplicación del Capítulo VII únicamente a los sujetos en mención, sin perjuicio de lo previsto en los capítulos anteriores del Acto Legislativo 01 de 2017, cuando lo allí previsto no sea contrario a lo regulado en el acápite especial. Esta última regla tuvo algunos ajustes de redacción en la plenaria de la Cámara y en la comisión de Senado, que no alteraron su contenido normativo. Así se pasó de “siempre que no sean contrarias a las contenidas en este”, a “siempre que no sean contrarias a las contenidas en este capítulo” y finalmente “siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo”.

27

El artículo transitorio 22, se remonta al artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016 Cámara, siendo su contenido delimitado a los dos incisos actualmente vigentes, desde la discusión y aprobación de la iniciativa, realizada en la Comisión Primera de la citada Corporación. Esta disposición, que regula lo referente a la calificación jurídica de las conductas cometidas por los miembros de la Fuerza Pública en el ámbito de JEP, fue aprobada en los mismos términos durante las siguientes etapas del proceso legislativo, con un tenue ajuste de estilo al incluir la frase: “en la valoración de la conducta”, en el inciso 2, que en nada altera su rigor normativo, en respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible.

28

El artículo transitorio 23, que corresponde al artículo transitorio 4 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, en donde se plasma el alcance de la competencia de la JEP respecto de los miembros de la Fuerza Pública. En relación con la regulación allí prevista, en la Comisión Primera de Cámara, en el inciso 1, tan solo se adicionó la expresión: “sin ánimo de obtener enriquecimiento personal indebido, o en cado de que existiera, sin ser este determinante de la conducta delictiva”. De resto la disposición fue aprobada sin ningún cambio en los debates siguientes, con unos pequeños ajustes de forma consistentes en (i) reemplazar la palabra “indebido” por “ilícito”, y (ii) de referir al elemento “causa” como parte de la expresión “determinante”. Tales ajustes en nada alteran el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.

29

El artículo transitorio 24, que corresponde al artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, sobre responsabilidad de mando, con la aclaración de que los únicos ajustes realizados fueron en la Comisión Primera de Cámara al incluir, en el inciso primero, los apartes que a continuación se resaltan: Para la determinación de la responsabilidad de mando, la Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el caso de los miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal Colombiano, el Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas operacionales de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no sean contrarias a la normatividad legal”.

30

El artículo transitorio 25, que corresponde al artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, relativo a las sanciones para los miembros de la Fuerza Pública en la JEP. Los únicos cambios que se presentaron respecto de esta disposición se llevaron a cabo en la Comisión Primera de la Cámara, en donde se suprimió el primer inciso que resultaba reiterativo respecto de lo previsto en el artículo transitorio 13 del Acto Legislativo 01 de 2017 y se incluyó, además, la siguiente expresión que se resalta en la parte final del inciso 3: “(…) Para el caso de las sanciones ordinarias, se podrá obtener redenciones, subrogados penales o beneficios adicionales en la privación de libertad, siempre y cuando el sancionado se comprometa a contribuir con su resocialización a través del trabajo, capacitación o estudio durante el tiempo que permanezca privado de la libertad y a promover actividades orientadas a la no repetición del daño causado una vez puesto en libertad”.

31

El artículo transitorio 26, que corresponde al artículo transitorio 9 del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016, referente a la exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en garantía para miembros de la Fuerza Pública. El único ajuste que tuvo esta norma en la Comisión Primera de Cámara fue el de reemplazar la expresión “agentes del Estado” por “miembros de la Fuerza Pública”.

32

El artículo transitorio 27, cuyo origen deviene de una proposición presentada por parte del representante Pedrito Pereira y aprobada en la Comisión Primera de Cámara, la cual, como ya se explicó en esta sentencia, cumplió con la exigencia –en ese momento vigente– del aval gubernamental. Solo tuvo un pequeño ajuste de redacción en la plenaria de la Cámara, que no alteró en nada lo aprobado en todas las instancias legislativas, al reemplazar la expresión “en el presente texto” por lo “previsto en el Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016”, pues en todos los artículos de esta iniciativa se remite a dicho documento para efectos de especificar el régimen sancionatorio de la JEP. Por lo anterior, se entiende que se satisfacen plenamente los principios de consecutividad e identidad flexible.

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El artículo 2, cuyo antecedente se encuentra en los artículos 2 de ambos proyectos de acto legislativo, en el que todos los cambios se produjeron en la Comisión Primera de la Cámara, al regular lo atinente al acceso a la función pública por parte de los miembros de los grupos organizados al margen de la ley que se hayan desmovilizado, individual o colectivamente. Al respecto, en el inciso 1, al establecer las condiciones para ingresar al servicio público, se incluyó el siguiente requerimiento: “(…) [siempre que] (…) se hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto legislativo (…)”, bajo la reserva de que “(…) no estén efectivamente privados de la libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta (…)”. Luego, en el inciso 2, al aplicar el régimen especial de acceso para los miembros de la Fuerza Pública, se aclaró que su procedencia estaría limitada a la “(…) [a] la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en la Ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas”. Por último, se adicionó todo el inciso 3, cuyo rigor normativo es el que a continuación se transcribe: “Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de control”.

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El artículo 5, que corresponde al artículo 3 del Acto Legislativo 002 de 2016 y al artículo 3 del Acto Legislativo 003 de 2016, sobre la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2017.

4.5.2.4. A continuación, se hará el análisis respecto de las normas que fueron introducidas en los siguientes debates, en donde deberá verificarse si se trata de asuntos con una relación de conexidad clara, específica, necesaria o evidente con los temas conocidos y debatidos a lo largo del iter legislativo. De manera que, tan solo cuando el vínculo sea remoto, distante o meramente tangencial, la norma aprobada deberá ser declarada inexequible[592]. En este punto cabe tener en cuenta que, en materia de actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio, porque existe una estrecha relación entre los distintos temas que se incorporan en una reforma, a partir del criterio de unicidad que identifica a las normas constitucionales[593].

(i) Del parágrafo 1 del artículo transitorio 1

La aprobación del parágrafo 1 del artículo transitorio 1, sobre el enfoque territorial, diferencial y de género que debe tener el SIVJRNR, así como los principios que rigen la conformación de dicho Sistema, obedeció a una proposición presentada durante el segundo debate por los representantes Alirio Uribe, Germán Navas, Ángela María Robledo y Angélica Lozano, con el aval del Ministro del Interior, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, en la cual se publicó el Acta de Plenaria No. 198 del 1° de febrero del año cita. Al verificar la publicación del texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, según la transcripción realizada en la Gaceta del Congreso No. 37 del año en curso, la Corte advierte que se incurrió en una deficiencia de forma, consistente en omitir la inclusión del precepto aprobado. No obstante, en virtud de la aplicación del principio de corrección de las formas[594], se observa que tal irregularidad fue subsanada con la reincorporación expresa y explícita de dicho parágrafo y de su aval, en la ponencia para tercer debate en la Comisión Primera del Senado[595], siendo el texto nuevamente sometido a consideración y aprobación como parte del pliego de modificaciones. Incluso, en el apartado que hoy en día corresponde al inciso segundo, se agregó lo referente a “los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, y criterios de mérito para su selección”.

Ahora bien, con ocasión del tercer debate, a instancias de la senadora Claudia López, en el segundo inciso, se incluyó la frase “con respeto a la diversidad étnica y cultural”. Por su parte, por iniciativa del senador Manuel Enríquez Rosero, en el inciso primero, en la primera frase, se adicionó la expresión enfoque “territorial”.

De esta manera, en virtud del pliego de modificaciones y del debate realizado en la Comisión Primera del Senado de la República, el texto del parágrafo 1 del artículo transitorio 1, en el tercer debate, fue el siguiente:

Parágrafo 1. El sistema integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado.

La conformación de todos los componentes del sistema integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres, con respecto a la diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana y criterios de mérito para su selección”.

Luego, en el cuarto debate, se introdujeron algunos cambios como consecuencia del pliego de modificaciones y de lo adoptado en la sesión del día 13 de marzo de 2017. Así las cosas, el tenor del texto aprobado, el cual corresponde al mismo que fue objeto de conciliación, es el siguiente:

Parágrafo 1. El sistema integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del sistema, en especial respecto a todas las mujeres que han padecido o participado en el conflicto.

La conformación de todos los componentes del sistema integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres, con respecto a la diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su selección”.

No cabe duda entonces que el tema que regula este parágrafo es el del enfoque territorial, diferencial y de género que debe guiar tanto la configuración como la operación del SIVJRNR, así como el de los principios que se deben respetar al momento de decidir sobre su conformación. Este tema estuvo presente desde la radicación misma de los proyectos que dieron origen al Acto Legislativo 01 de 2017, como durante gran parte de los debates que se surtieron en cada una de las cámaras.

Precisamente, el enfoque de género y de diversidad étnica y cultural tiene como antecedente lo propuesto en el proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuyo artículo transitorio 6, con respecto a la JEP, preveía que: “(…) La jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural”[596].

Con posterioridad, en el segundo debate y sobre la base de ser un tema ya planteado desde la radicación de la iniciativa, se abordó expresamente la consideración sobre esta materia por varios congresistas, los cuales señalaron que:

“(…) Intervención de la honorable Representante Ana Paola Agudelo García: (…) hacemos un llamado para que esta Jurisdicción Especial para la Paz tenga un componente femenino, que se aplique la equidad de género, pues sin la visión de las mujeres en esta Jurisdicción Especial para la Paz, así como en las salas y en el tribunal, en las secciones, estaría incompleta.

(…) Intervención de la honorable Representante Ángela María Robledo Gómez: (…) de manera especial queremos pedir el apoyo de este escenario para que el tema de enfoque de género que quedó como principio en los acuerdos y reposa en la página 198 del punto de implementación de enfoque diferencial y de género quede incorporado.

[Luego la misma representante, al explicar la proposición original sobre la materia, manifestó que:] (…) La primera era que en el artículo 1° se incorporará el enfoque diferencial y la perspectiva de género, esta fue aprobada y la hemos concertado con la Representante Angélica Lozano que desde la Comisión Primera había hecho esta propuesta, está aprobada y agradecemos al Gobierno que haya sido incorporada, es un compromiso del Acuerdo.”[597]

En el tercer debate se continuó discutiendo el tema. Al respecto, el Senador Alexander López manifestó que dentro del articulado necesariamente se debía incluir: “la participación equitativa entre hombres y mujeres en la conformación de la justicia especial para la paz” con miras a “avanzar en el tema de equidad de género”[598].

En esta medida, a juicio de la Corte, la norma incorporada en el parágrafo 1 del artículo transitorio 1, se enmarcó en una temática que estuvo presente desde el inicio mismo del procedimiento de aprobación del proyecto, sin que se tratara de un asunto remoto o distante a la iniciativa, como lo acreditan las manifestaciones y consideraciones expresas que sobre el particular se realizaron por varios congresistas en el curso del iter legislativo. La circunstancia de que la norma haya aparecido en el segundo debate y que su formalización se hubiese realizado en el tercero, no la convierte en un asunto nuevo o ajeno a las fases precedentes del trámite legislativo, toda vez que la preocupación sobre la necesidad de asegurar el enfoque de género y la diversidad cultural y étnica en los distintos componentes del SIVJRNR, acompañó la mayor parte del trámite de la iniciativa, como se demostró con anterioridad.

(ii) Del parágrafo 2 del artículo transitorio 1

Este parágrafo fue introducido en el tercer debate, y corresponde a la misma norma que fue objeto de conciliación, su finalidad es resaltar la autonomía administrativa y presupuestal del SIVJRNR, especialmente de la JEP. El tenor literal de la disposición en cita es el siguiente:

Parágrafo 2. El Estado, por intermedio del Gobierno Nacional, garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016”.

El tema de la autonomía de la JEP también estuvo presente desde el inicio mismo del trámite legislativo. Ello se advierte en el artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el que se preveía que: “La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) administrará justicia de manera transitoria y autónoma (…)”[599]. En el primer debate, en la Comisión Primera de la Cámara, se abordó lo atinente a la autonomía administrativa y presupuestal de la JEP, como se advierte con la siguiente constancia presentada por la representante Angélica Lozano, la cual solicitó incluir en la parte inicial del artículo transitorio 5, esta expresión: “La Jurisdicción Especial para la Paz contará con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio (…)”[600]. Luego, en el segundo debate, el tema se volvió a poner de presente por parte de varios congresistas, entre los que se destaca lo señalado por el representante Pedrito Pereira, al manifestar que: “(…) se dejó contemplado que la Jurisdicción de Paz es autónoma, técnica y presupuestalmente no afectará para nada (…) el funcionamiento de la jurisdicción ordinaria (…)”[601].

De este modo, es claro que la introducción en el tercer debate del parágrafo 2 no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que durante los dos debates precedentes el tema de la autónoma administrativa y presupuestal del SIVJRNR, en especial de la JEP, fue objeto de conocimiento y valoración por parte de los congresistas, a pesar de que no se introdujo un artículo en específico sobre el particular. A lo anterior se agrega que, por virtud de los citados principios, no cabe duda de que cuando se debate un determinado tema sustantivo, se entiende que forman parte de él los asuntos accesorios, complementarios o que se derivan de su ámbito jurídico de aplicación. Por ello, no es extraño a la relación de conexidad que exigen los principios objeto de verificación, que al regular la creación del SIVJRNR, se incluya como consecuencia del debate legislativo aspectos atinentes a su configuración, como lo es el atributo que refiere a la autonomía administrativa y presupuestal de la JEP.

(iii) Del inciso 2 del artículo transitorio 2

Sobre la base del texto propuesto en el artículo transitorio 2 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2013[602], a lo largo de los tres primeros debates se fueron introduciendo las siguientes modificaciones, en la regulación sobre el alcance funcional de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV).

Para comenzar, en el primer debate, manteniéndose a lo largo de todo el tránsito legislativo, se incorporó dentro de los objetivos de la CEV, “el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas” de quienes participaron directa o indirectamente en el conflicto armado. Luego, al referir a las materias sometidas a reserva de ley, se señaló que, además del mandato, funciones, composición y funcionamiento, se incluirían los “controles” sobre la Comisión.

Este punto último se modificó en el segundo debate al precisar que la ley incluiría “los controles necesarios que no menoscaben la autonomía de la Comisión”; siendo nuevamente objeto de revisión, en el tercer debate, al adoptar la siguiente formula: “incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”, la cual estuvo presente hasta la aprobación definitiva de la iniciativa.

A lo anterior cabe agregar que, en el mismo tercer debate, se adicionó que el funcionamiento de la CEV se hará “conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final”[603].

El texto definitivo que se adoptó desde la citada instancia legislativa y que corresponde al actual inciso 2 del artículo transitorio 2, es el siguiente:

“La Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa o indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión”.

Ningún reparo le cabe al reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas, en la medida en que se trató de un texto que estuvo presente y fue aprobado durante los cuatro debates reglamentarios que rigen la expedición de actos legislativos por la vía del fast track, incluyendo, con posterioridad, la fase de conciliación.

De igual manera, el aparte referente a los mecanismos de rendición de cuentas estuvo presente desde el primer debate, al aludir a la existencia de controles que deben ser objeto de desarrollo legal. Por virtud del ejercicio deliberativo del Congreso, la fórmula acogida se fue perfeccionando, hasta adoptar el mandato que incluye la técnica de ponderación con la salvaguarda de la autonomía de la CEV.

Finalmente, en cuanto a la frase “conforme a los principios orientadores dispuestos en el sub-punto 5.1.1.1 del Acuerdo Final”, que se introdujo en el tercer debate, la Sala Plena entiende que no se trata de un asunto que pueda considerarse como nuevo, pues corresponde a la misma materia vinculada con la regulación sobre el mandato, funciones, composición y funcionamiento de la CEV, para lo cual se realiza una remisión a lo pactado en el Acuerdo Final[604].

Por las anteriores razones, los cambios introducidos al artículo transitorio 2 no dan lugar a un desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues se refirieron a temas que estuvieron presentes desde el inicio del primer debate y permanecieron hasta la finalización del trámite en el Congreso.

(iv) Del artículo transitorio 3

Este artículo regula la creación de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD). La base de la disposición aprobada corresponde igualmente al artículo transitorio 3 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[605]. Como consecuencia del primer debate y, por ende, sin que se posible realizar reproche alguno frente al cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, se ajustó el nombre de la entidad incorporando la expresión: “en el contexto y en razón del conflicto armado”, reforma que fue aprobada en virtud de las proposiciones realizadas en el pliego de modificaciones[606].

Luego, en el tercer debate, a partir del pliego y de una proposición realizada por el senador Manuel Enríquez Rosero, se añadió como parte de los asuntos sometidos a reserva legal “los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. En todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a las que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado”. Este mismo precepto se modificó en el cuarto debate, al incluir, con posterioridad a la rendición de cuentas y antes de las prohibiciones relacionadas con el alcance de su función, el siguiente mandato que se resalta: “los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. La ley establecerá las atribuciones necesarias con las que contará la UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial. En todo caso, (…)”.

Para la Sala Plena, los cambios realizados se ajustan a los principios objeto de examen, en tanto el tema sustantivo de fondo siempre estuvo presente a lo largo de los cuatro debates, concerniente al ámbito de regulación referido al legislador. De esta manera, a lo inicialmente previsto en términos de mandato, funciones, composición, naturaleza jurídica y funcionamiento, se adicionó los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión y la distinción frente a las funciones de tipo judicial, por ser un organismo extrajudicial.

Precisamente, estos últimos apartes, en los que resalta la naturaleza extrajudicial de las actividades de la UBPD y la relación de independencia frente a las investigaciones judiciales, aun cuando fueron introducidos en el tercer debate, constituyen asuntos conexos con la temática general que fue discutida a lo largo del iter legislativo, durante el proceso de construcción normativa del citado ente de carácter nacional. En este contexto, se aprecia lo siguiente: (i) en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, se explicó claramente la naturaleza de la Unidad como un organismo de carácter extrajudicial, apartes que fueron transcritos literalmente en el informe de ponencia mayoritario para primer debate[607]; (ii) en el curso de esta última instancia, como parte de las discusiones realizadas, se otorgó la palabra al Alto Comisionado para la Paz, el cual distinguió la labor de la UBPD frente a los efectos que tendrían las declaraciones ante órganos de carácter judicial[608]; y, finalmente, (iii) en el segundo debate, como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, varios representantes refirieron a la naturaleza de la Unidad y su independencia respecto del rol judicial[609].

Por consiguiente, los cambios que se fueron introduciendo en el inciso 1 del artículo transitorio 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 no corresponden a asuntos nuevos, sino a aspectos vinculados de manera expresa con lo regulado y que tienen soporte en las discusiones precedentes al tercer debate, por lo que no desconocen los principios de identidad flexible y consecutividad.

Ahora bien, en el tercer y cuarto debate, se configuró normativamente el inciso 2 del citado artículo transitorio 3. En la comisión de Senado se incluyó la expresión: “Los órganos del Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad”; mientras que, en la plenaria de la misma Cámara, se añadió la frase: “Se deberá promover la participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las fases del proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado”.

Para la Sala Plena, las modificaciones realizadas también se ajustan a los citados principios de identidad flexible y consecutividad. En cuanto al deber de colaboración, porque se trata de un tema complementario de la descripción de la naturaleza jurídica y atribuciones de la Unidad, para cual, al estar inserta en un Sistema Integral, demanda no solo relaciones de correspondencia con los órganos creados dentro del mismo, sino también frente a las entidades preexistentes y con competencias en el tema, como ocurre con el Instituto de Medicina Legal y la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas[610]. De otro lado, en lo que atañe al desarrollo del mandato de participación de las víctimas y de sus organizaciones, se trata de un asunto transversal a todo el sistema, el cual fue insistentemente requerido a lo largo del debate legislativo, en algunas ocasiones con referencias genéricas al SIVJRNR y en otras a la Unidad en sí misma considerada. Por ejemplo, en el primer debate, en la Comisión Primera de la Cámara, el representante Samuel Hoyos advirtió que: “(…) hay que garantizar la participación de las víctimas en la misma [se refiere a la CEV] y la participación de agentes del Estado para que el revisionismo histórico, (…) que seguramente quiere imponernos las FARC no sea solo su visión de los hechos, sino que sea lo que ha sucedido. ¿Qué piensan los militares ¿Qué piensan los miembros de la fuerza pública, los agentes del Estado, pero sobre todo las víctimas La Unidad para las personas desaparecidas, lo mismo, doctor Harry.”[611] Por su parte, en el tercer debate, la senadora Claudia López, al aludir a las generalidades del SIVJRNR incorporadas en el artículo transitorio 1, señaló que: “[la] solicitud de que se incorpore un parágrafo en el artículo 1° donde se diga con claridad que se garantizará la participación real y efectiva de las víctimas en el sistema, es un tema en el que hemos insistido desde la comisión de ponentes con el Senador Juan Manuel Galán, con el Senador Alexander López y siempre nos dice el gobierno que están muy comprometidos, que por supuesto, que claro que sí, que no hay ningún problema, pero no lo escriben entonces yo no entiendo porque hay tanto compromiso y a su vez tanta resistencia en incorporar un parágrafo tan simple y tan sencillo, nos dirán que es reiterativo respecto de otras normas, que la Constitución, la jurisprudencia, la ley de víctimas así lo manifiesta, bueno y entonces por qué esta jurisdicción especial de paz no lo puede reiterar si es que así lo quieren ver.”

Queda claro, entonces, que el tema de participación de las víctimas fue parte de las discusiones desde el inicio del trámite de esta iniciativa, por lo cual, pese a que el precepto referente a su intervención respecto de la UBPD, tan solo se introdujo en el cuarto debate, no puede considerarse como un asunto nuevo, ya que tiene una relación clara, específica y evidente con un componente que fue objeto de una profunda discusión, incluso mediante propuestas que buscaban su incorporación como parte de todo el SIVJRNR. En suma, la actuación realizada por el legislador se ajusta a los principios de identidad flexible y consecutividad.

(v) Del inciso 1 del artículo transitorio 5

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe la norma en cita conforme al texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

Artículo transitorio 5º. Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las mencionadas conductas. Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo. En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.”

La primera parte que se incorporó al artículo transitorio 5 fue la expresión por virtud de la cual la JEP “estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica”. Su origen se remonta al segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, sin que por ello se puede considerar que se trata de un tema nuevo, pues la discusión sobre la autonomía e independencia de la JEP estuvo presente desde el inicio mismo del trámite legislativo. Ello se constata a partir de lo manifestado en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en el que señaló que: “(…) las partes en la mesa de conversaciones aceptan voluntariamente someterse a juicio en una jurisdicción totalmente independiente y legítima creada exclusivamente para investigar, juzgar y sancionar los graves crímenes internacionales y las violaciones a los Derechos Humanos cometidas en el conflicto armado”[612]. Luego de lo cual, y en cuanto a la autonomía, se resaltó que: “[la] creación de [la JEP] y los órganos que la componen, (…) están plenamente facultados para ejercer funciones judiciales de manera autónoma y preferente, [lo que] implica necesariamente la autorización constitucional de administrar justicia.”[613] En el primer debate también se incluyó la alusión al tema de la autonomía vinculado con el régimen legal propio de la JEP, como consta en varias de las declaraciones realizadas por los congresistas[614]. De suerte que, a juicio de la Sala, se trata de un asunto objeto de deliberación a lo largo de todo el proceso legislativo, y no se afectó con su incorporación en el segundo debate los principios de identidad flexible y consecutividad.

La segunda parte que se adicionó al artículo transitorio 5, en el inciso 1, fue la concerniente a los objetivos de la JEP, a partir de una proposición del senador Manuel Enríquez Rosero aprobada en el tercer debate. El texto que se introdujo es del siguiente tenor literal: “Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno”, a lo cual se agregó en el cuarto debate: “(…) mediante la comisión de las mencionadas conductas”, esto es, aquellas cometidas con anterioridad al 1 de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. Aunque esta disposición se remonta a los textos aprobados en el Senado de la República, es claro que el tema al cual alude estuvo presente en la exposición de motivos[615], así como en el primer y segundo debate[616], por lo que no constituye un asunto nuevo que pueda ser lesivo de los principios de consecutividad e identidad flexible.

La tercera parte que se añadió, en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, fue lo relativo a la aplicación de la JEP para los grupos armados al margen de la ley y su forma de incorporación al sistema. Al respecto, se aprobó la siguiente expresión: “(…) Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes”. A lo anterior se agregó, en el cuarto debate, que: “La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenadas, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1 de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo.”

Como se deriva de lo expuesto, el tema al que se aludió con las normas en cita es el referente a la delimitación de la competencia personal de la JEP respecto de los excombatientes de las FARC. Este asunto estuvo presente, en cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, a lo largo del primer, segundo, tercer y cuarto debate. Ello se infiere de las discusiones realizadas en la Comisión Primera de la Cámara por parte de los congresistas, el Fiscal General y los Ministros del Interior y de Defensa Nacional, al pronunciarse expresamente sobre la exclusión de los disidentes de la FARC[617]; asunto que fue reiterado por los parlamentarios en el segundo debate[618]; y que condujo, en las instancias finales, a precisar el fuero subjetivo de competencia de la JEP, con la incorporación de quienes hayan sido judicialmente procesados, investigados o condenados por su pertenencia a dicho grupo[619].

La cuarta parte que se incorporó fue la expresión: “En relación con (…)”, en el primer debate de la Comisión Primera de la Cámara, para referir a los integrantes del grupo armado ilegal al cual se aplicará la JEP, con ocasión del proceso de dejación de armas. Como se trata de una adición formal planteada desde el primer debate no suscita ninguna duda respecto del cumplimiento de los principios de identidad flexible y consecutividad.

La quinta parte que se aprobó, vinculada con el proceso de dejación de armas y la competencia de la JEP, en el segundo debate en la plenaria de la Cámara, fue la frase: “(…) desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final”. A lo cual se agregó, en tercer debate, la expresión: “La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación”; siendo adicionado en el cuarto debate, la referencia a que dicha definición legal se hará “conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vinculado de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley”. Para la Corte no cabe duda alguna de que el tema referente a la delimitación y verificación de las conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas hizo parte de todo el iter legislativo, como se deriva de los cambios y precisiones que paulatinamente fue teniendo a lo largo del proceso, aspecto que tuvo su origen en la radicación misma de la iniciativa, cuando, de manera general, el artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, ya refería a la competencia de la JEP respecto de quienes suscriban un acuerdo de paz, en lo relativo a las “conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas”. Por ello, lejos de tratarse de un asunto nuevo, este Tribunal entiende que se trata de una temática ampliamente debatida y ajustada a los principios de identidad flexible y consecutividad.

(vi) Del inciso 2 del artículo transitorio 5

Esta disposición fue introducida en su totalidad en el cuarto debate, a partir de una proposición presentada por el senador Roosvelt Rodríguez y avalada por el Gobierno Nacional. Su tenor literal es el siguiente:

“La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que se refiere el numeral 4.1.3.4. del Acuerdo Final en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 376 del Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del Código Penal) cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría competencia.”

El momento en el que se aprobó esta norma plantea una controversia sobre el cumplimiento de los principios de identidad flexible y consecutividad, toda vez que su incorporación tuvo lugar en el último debate. En este punto, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el contenido de una disposición no puede considerarse como un asunto nuevo, cuando se limita a efectuar una adición al proyecto objeto de discusión, en aras de precisar y/o desarrollar aspectos de la materia central tratada en la iniciativa, siempre que, visto su alcance, se entienda integrada dentro de lo previamente debatido[620].

En el asunto sub-judice, este Tribunal encuentra que precisamente se está en presencia de la citada hipótesis, por cuanto la regulación sobre el tratamiento penal especial a los pequeños agricultores, como asunto al que se refiere el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final[621], en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, desarrolla un aspecto central de la materia tratada en el Acto Legislativo 01 de 2017, desde su radicación misma y presente en todos los debates reglamentarios, referente al tratamiento penal diferenciado y a la distribución de competencias entre la JEP y la jurisdicción ordinaria.

De esta manera, no cabe considerar que la disposición sometida a control haya incorporado un asunto nuevo y ajeno a lo que ya venía siendo objeto de discusión, pues tan sólo se realizó una adición dirigida a definir al alcance del tratamiento penal especial, derivado de lo pactado en el Acuerdo Final, frente a los pequeños agricultores que se sometan a procesos de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, en donde cabe definir en qué casos y bajo qué circunstancias algunas conductas punibles relacionadas con dicha actividad son de conocimiento de la JEP o, por el contrario, deben ser sometidas a la jurisdicción ordinaria, al tratarse de uno los flagelos cuya lucha se vincula con la construcción de una paz estable y duradera, como objetivo básico al cual apunta el Acto Legislativo 01 de 2017.

Dicha adición cumple un papel dirigido a precisar el marco competencial de la JEP, como una de las materias centrales del citado acto de reforma, al delegar en el legislador la responsabilidad determinar los casos en los que la investigación y juzgamiento de los delitos relacionados con el problema de los cultivos ilícitos, se debe asignar al conocimiento de la jurisdicción ordinaria. En concreto, se refiere a las conductas punibles de conservación y financiamiento de plantaciones; tráfico, fabricación o porte de estupefacientes, y destinación ilícita de muebles o inmuebles.

Por último, el problema de los cultivos ilícitos y su relación con las normas dispuestas para el desarrollo de la JEP correspondió a un eje transversal que fue debatido a lo largo de las distintas etapas del iter legislativo. Así se constata, por ejemplo, en el primer debate, al observar las referencias que al tema de las drogas, se realiza por parte del Alto Comisionado para la Paz[622] y el Ministro de Justicia y del Derecho[623]. En el segundo debate, el representante Hernán Penagos, al hacer una presentación general del proyecto, plantea uno de los temas que debían ser objeto de precisión, relativo a la competencia de la JEP frente a los delitos de ejecución permanente. Allí refiere a los cultivos de uso ilícito[624]. Finalmente, en el tercer debate, se pronunciaron el Ministro del Interior[625] y el Movimientos Voces de Paz y Reconciliación[626], refiriéndose, básicamente, a los procesos de sustitución y erradicación de cultivos ilícitos que ya habían iniciado, dentro de un contexto que se infiere vinculado con el tratamiento penal especial, creado en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017.

Por lo anterior, al tratarse de un tema que no resulta novedoso a las temáticas centrales que venían siendo objeto de debate y teniendo una condición transversal frente a los objetivos del citado acto legislativo, el precepto en cuestión debe declararse exequible, por no vulnerar los principios de consecutividad e identidad flexible.

(vii) Del inciso 3 del artículo transitorio 5

La disposición en cita corresponde al tratamiento penal para los reincidentes, en cuyo caso se aprobó que deben ir a la jurisdicción ordinaria. El tenor literal de la norma en cuestión es el que se transcribe a continuación:

“Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios ordinarios de reclusión.”

La primera parte de este inciso fue incorporada en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, sin incluir lo referente a la aplicación de las sanciones ordinarias de la JEP, en caso de que la reincidencia conduzca al incumplimiento de las condiciones del sistema. Dicho aparte se agregó en el tercer debate en la Comisión Primera de Senado[627].

A juicio de este Tribunal, el inciso en cuestión no corresponde a un tema nuevo, pues una de las principales preocupaciones de los congresistas desde el primer debate era lo referente al tratamiento penal de la reincidencia, una vez concluido el proceso de dejación de armas. Ello se constata en los debates que antecedieron a la aprobación de los preceptos en mención, tanto en la Comisión Primera de Cámara, como en la plenaria de dicha Corporación[628]. Así las cosas, para la Corte, se trata de un asunto ampliamente debatido y el cual es consistente con los principios de consecutividad e identidad flexible.

(viii) De la primera parte del inciso 4 del artículo transitorio 5

En segundo debate, en la plenaria de la Cámara, se incorporó un precepto dirigido a regular la competencia de la JEP sobre los delitos de ejecución permanente iniciados antes del 1 de diciembre de 2016. El texto en mención es el siguiente:

“Cuando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema.”

Esta regulación satisface los principios objeto de verificación, en tanto la discusión sobre la competencia de la justicia especializada respecto de los delitos de ejecución permanente estuvo presente desde el inicio del primer debate en la Comisión Primera de Cámara, circunstancia por la cual no puede categorizarse como un asunto nuevo[629].

(ix) De la segunda parte del inciso 4 y de los incisos 5 y 6 del artículo transitorio 5

La segunda parte del inciso 4 del artículo transitorio 5 fue introducida en el tercer debate, con el siguiente texto: “En todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese inventario.Si respecto de uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en el artículo 9° transitorio de este Acto Legislativo.” Esta última expresión, que se resalta, posteriormente pasó a ser el inciso sexto, en el cuarto debate, como consecuencia de la incorporación en dicha instancia del inciso 5, el cual dispone que: “Corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capitulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.”

Como se deriva de lo expuesto, esta regulación se concreta en la distribución de competencias entre la JEP y la jurisdicción ordinaria, y la remisión al sistema propuesto de solución de competencias en caso de conflicto, con miras a conocer de determinados delitos previstos en el Código Penal. En esencia, se trata del lavado de activos, testaferrato y enriquecimiento ilícito de particulares. Para la Sala Plena, a pesar de que estas modificaciones fueron aprobadas desde el tercer debate, los asuntos que allí se regulan no son tema novedoso, sino que corresponden a una cuestión complementaria que surge como parte de una temática más amplia, como lo fue la expuesta en el acápite anterior, referente al conocimiento de los delitos tracto sucesivo o de ejecución permanente. Precisamente, tal situación se específica en el informe de ponencia para tercer debate, al manifestar que: “(…) Atendiendo a las recomendaciones del Fiscal General de la Nación, frente a los delitos de ejecución permanente se incorpora en el artículo transitorio [se refiere al artículo transitorio 5] una disposición que da la competencia a la jurisdicción ordinaria de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese inventario”[630].

Por consiguiente, entiende la Corte que la referencia puntual a los delitos de lavado de activos, enriquecimiento ilícito de particulares y testaferrato, para efectos de precisar el régimen de competencias de la JEP, en nada vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible, al tratarse de un asunto complementario que se deriva de la temática general vinculada con el conocimiento de los delitos de ejecución permanente. Ninguno reparo le asiste tampoco a la remisión del sistema previsto para solucionar conflictos de competencia, ya que él deviene desde la radicación misma de la iniciativa, como se puede constatar en el artículo transitorio 8 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[631].

(x) Del inciso 8 del artículo transitorio 5

El inciso 8 del artículo transitorio 5 se introdujo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de la Representantes, con el siguiente texto original: “Para acceder a cualquier tratamiento especial de justicia previsto en la Jurisdicción Especial para la Paz del Sistema Integral, quienes hayan cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del sistema, perderá el tratamiento especial de justicia”.

Esta disposición fue objeto de una amplia discusión a lo largo del tránsito legislativo. De suerte que, en el segundo debate, se precisó el alcance de la condicionalidad en el tratamiento especial de la JEP, al incorporar que: “El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades”. Luego, en el tercer debate, se cambió la frase de introducción con el siguiente texto: “Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de justicia en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición”, especificado puntualmente el alcance del citado deber de aportar verdad plena, con la frase que a continuación se trascribe: “Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición.” Finalmente, en el cuarto debate no se realizó ningún cambio y ese mismo texto fue adoptado en la fase de conciliación[632].

Como se deriva expuesto, tanto la condicionalidad del tratamiento penal ante la JEP, como la sanción a los falsos testimonios, fueron temas que estuvieron presentes desde el primer debate realizado en el Congreso de la República, por lo que satisfacen las exigencias de los principios de consecutividad e identidad flexible.

(xi) Del inciso 9 del artículo transitorio 5

El inciso 9 del artículo transitorio 5 corresponde al inciso 2 del parágrafo inicial del artículo transitorio 5 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016[633], conforme al cual: “Una ley regulará entre otros los principios, organización, competencia, entre ellas por el factor personal, procedimientos y régimen de sanciones de acuerdo a lo definido en el Acuerdo Jurisdiccional Especial para la Paz”.

En el primer debate, en la Comisión Primera de Cámara, se realizaron algunos ajustes de estilo, al disponer, por un lado, en lugar de la expresión: “(…) competencia, entre ellas por el factor personal”, la frase: “(…) competencias entre ellas por el factor personal”; y por el otro, al sustituir “(…) de acuerdo a lo definido (…)” por “(…) conforme a lo definido”. Por su parte, en el segundo debate se adicionó lo referente a la regulación de la “participación de las víctimas”, texto que se mantuvo invariable en el resto del proceso legislativo, incluyendo la instancia de conciliación.

Para la Corte, vista la forma como se debatió y aprobó la citada disposición, no cabe duda de que la delimitación del ámbito de regulación deferido al legislador en relación con la JEP fue un tema presente durante todo el tránsito de la iniciativa, por lo que se satisfacen los principios objeto de verificación. Dentro de dicho ámbito de regulación, se incluye lo referente a la participación de las víctimas, cuya importancia se hizo explícita en la audiencia pública en la Cámara de Representantes, motivo por el cual en el informe de ponencia para segundo debate se manifestó que:

Respuesta frente a las sugerencias de modificación del PAL: El PAL objeto de audiencia concuerda con lo señalado por el ciudadano respecto de la participación de las víctimas, por esa razón señala expresamente que (i) las normas procesales que regirán la JEP deberán garantizar, entre otros, la participación de las víctimas según los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y (ii) el reglamento de funcionamiento y organización de la misma jurisdicción deberá contemplar el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes.

Adicionalmente y muy importante, se adiciona: (i) en el artículo 5 la expresión ‘participación de víctimas’ de forma tal que quede claro que la ley de desarrollo de la JEP incluirá los principios y criterios necesarios para garantizar la participación de las víctimas y (ii) en el artículo transitorio 12 se deja claro que las normas procesales al incluir la participación de las víctimas, tendrán que tener en cuenta los estándares nacionales e internacionales”[634].

(xii) Del parágrafo 2 del artículo transitorio 5

Este parágrafo se introdujo en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, con el siguiente tenor literal:

Parágrafo 2°. Con el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción.”

Para esta Corporación, la norma en cita satisface los principios de identidad flexible y consecutividad, en tanto la regulación que allí se consagra no hace nada distinto a desarrollar un aspecto complementario a la definición de los principios de independencia y autonomía que caracterizan a la JEP. En efecto, lo que se autoriza es que el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de dicha jurisdicción especial hagan uso de las atribuciones de gobierno y administración que tiene el Consejo Superior de la Judicatura, en el ámbito específico de cobertura de la JEP. Incluso, las autoridades que allí se mencionan tienen su origen en artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuando se señala que la composición de la Justicia Especial para la Paz, entre otras, incluirá una “Secretaría Ejecutiva” además de un “Presidente”. En conclusión, no existe duda de que las tareas asignadas en el parágrafo 2 son una proyección del régimen de autonomía, el cual, como se destacó previamente, estuvo presente durante todo el debate legislativo.

(xiii) Del artículo transitorio 6

Este artículo se añadió en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, como consecuencia del pliego de modificaciones presentado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017. Su texto permaneció igual, sin reformas, durante los tres debates subsiguientes hasta la aprobación final del Acto Legislativo. La disposición en cita establece lo siguiente:

Artículo transitorio 6°. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

Respecto a sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.”

El tema que se incorpora en la citada disposición es el de la competencia y prevalencia de la JEP sobre actuaciones, tanto penales como disciplinarias, fiscales y administrativas, adelantadas en relación con conductas vinculadas con el conflicto armado, también denominado fuero de atracción.

Al revisar los antecedentes legislativos, se advierte por este Tribunal que el tema en mención hizo parte de las instancias previas del iter legislativo. Así se constata, por un lado, en la exposición de motivos del Acto Legislativo 002 de 2016[635]; y por el otro, en las sugerencias que durante el primer debate realizó el Fiscal General de la Nación, en aras de preservar el carácter inescindible de la JEP[636]. Con fundamento en lo expuesto, en el informe de ponencia para segundo debate se justificó la incorporación de este artículo, al señalar que: “Se incorpora un nuevo artículo transitorio 6 relativo a la integralidad de la JEP. Este artículo delimita el alcance del fuero de atracción de la JEP al establecer la prevalencia sobre actuaciones penales, disciplinarias o administrativas y define competencias específicas para la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz y la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas. De esta manera se asegura lo dispuesto en el Acuerdo Final que no restringe la competencia de la JEP a asuntos penales sino que abarca también materias disciplinarias y administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa y en relación directa o indirecta con el conflicto armado”[637].

De contera que, a la altura del segundo debate, esto es, al momento en que se introdujo el artículo transitorio 6 sobre el fuero de atracción, dicho asunto no correspondía a un tema nuevo, pues el mismo ya había sido mencionado como parte del alcance integral de las competencias de la JEP, tal como se puso de presente en el citado informe de ponencia. Por ello, a juicio de este Tribunal, con su incorporación se respetó los principios de consecutividad e identidad flexible.

(xiv) Del inciso 1 del artículo transitorio 7

La disposición en mención tiene su antecedente en el inciso 1 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, conforme al cual:

Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones jurídicas; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.”

Esta norma se mantuvo invariable durante todos los debates reglamentarios, con la incorporación del criterio de priorización y de selección en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República. A partir de ese momento y hasta la finalización del proceso legislativo, el inciso 1 del artículo transitorio 7 conservó el siguiente rigor normativo:

Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; ; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.”

Para la Corte, aunque el criterio de priorización y selección fue introducido durante el tercer debate, éste tema ya había sido discutido en las instancias anteriores, por lo que su incorporación resulta compatible con los principios de consecutividad e identidad flexible. Ello se constata, en primer lugar, con la explicación que sobre el alcance de la JEP se realizó en el primer debate, en donde se puso de presente que cumplirá sus funciones con criterios de priorización sobre los delitos más graves y representativos[638]; en segundo lugar, en los espacios de participación ciudadana, entre los que se destaca la audiencia pública realizada en el Senado de la República, fruto de la cual diversas entidades y ciudadanos pidieron “incorporar un nuevo artículo transitorio que explícitamente regule, para miembros de las FARC-EP, agentes del Estado y civiles, que el Tribunal se concentrará en los casos más graves y representativos, y la facutad de llamar a comparecer a quienes tuvieron participación determinante”[639]; y, finalmente, con la discusión simultánea de aprobación que se realizó sobre lo dispuesto en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, en donde, a partir del segundo debate en la plenaria de la Cámara, se especificó que el uso de los criterios de priorización como los de selección inherentes a la justicia transicional, están excluidos de la competencia del Fiscal General de la Nación en el ámbito de la JEP[640], por tratarse de una justicia autónoma, circunstancia que se manifestó de forma expresa en el informe de ponencia, al momento de dar curso a esta iniciativa en la citada Cámara Legislativa[641].

(xv) De los incisos 2 y 3 del artículo transitorio 7

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe inicialmente inciso 2 del artículo transitorio 7, conforme al texto que fue aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

“El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 magistrados colombianos titulares. Además, se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.”

Para comenzar, la Corte aclara que el texto que no fue sombreado tiene su origen en el inciso 1 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, al regular lo concerniente a la conformación y composición de la JEP. Por ello, es claro que no plantea ningún problema desde el punto de vista del cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, como ocurre igualmente con la expresión “Sección” que fue incluida en el primer debate en la Comisión Primera de Cámara, para mantener uniformidad en la terminología usada en el resto del proyecto.

El resto de la disposición transcrita fue incorporada en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, como consecuencia de una proposición presentada por la senadora Viviane Morales y que fue avalada por el Gobierno.

Por su parte, el inciso 3 del artículo transitorio 7, también fue objeto de reformas durante el tránsito legislativo, las cuales se resaltan a continuación:

“Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 magistrados colombianos. Además, se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados, pero sin derecho de voto.”

Esta disposición se remonta al mismo artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en concreto, al inciso 2. La parte que aquí se sombrea también se introdujo en el tercer debate, a partir de otra proposición presentada por la misma senadora. En todo caso, como se explicó al realizar el juicio sobre la fase conciliación, en dicha instancia se corrigió la expresión: “participaran”, la cual, por un error de transcripción, en el cuarto debate, se cambió por la palabra: “partearán”. Dicho cambio, según se explicó, fue consecuente con los límites materiales de las Comisiones de Conciliación.

Para esta Corporación, ambos incisos del artículo transitorio 7 satisfacen los principios de consecutividad e identidad flexible, pues el tema común a ellos es la participación de juristas extranjeros en la JEP como amicus curiae, que estuve presente desde la radicación misma de los proyectos de reforma en el Congreso de la República, por lo que se entiende que los ajustes realizados en el tercer debate, dirigidos a determinar la forma como esos juristas extranjeros intervendrán, no hace nada distinto a desarrollar o precisar el ámbito jurídico de aplicación de un tema sustantivo ampliamente conocido y debatido en las instancias anteriores[642].

(xvi) Del inciso 5 del artículo transitorio 7

Esta disposición se remonta al inciso 6 del artículo transitorio 6 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, cuya regulación se mantuvo intacta durante los cuatros debates reglamentarios y la fase de conciliación[643], con la sola adición en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes de la siguiente expresión: “La unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual”.

Para la Corte, la creación de un equipo especial de investigación para casos de violencia sexual dentro de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP es un asunto complementario dentro de un tema sustantivo principal, como lo es lo referente al desarrollo del enfoque diferencial y de género, aspecto que, como previamente se resaltó, estuvo presente durante todo el iter legislativo de la reforma constitucional introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2017, razón por la cual en nada se desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.

(xvii) Del inciso 8 del artículo transitorio 7

Este inciso se incorporó en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, como consecuencia de una proposición presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero y avalada por el Gobierno Nacional. Su tenor el literal es el siguiente: “Para ser elegido Magistrado de la Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial”.

Al igual que se expuso en el acápite anterior, el señalamiento de los requisitos que se imponen para los magistrados de las Salas de la JEP, es un asunto complementario a un tema sustantivo principal presente a lo largo de todo el trámite legislativo, como ocurre, en este caso, con el referente a los requisitos de mérito e idoneidad para acceder a los cargos jurisdiccionales creados para la implementación de la citada justicia especial. Así, por ejemplo, este tema motivó que en el primer debate se haya incorporado el criterio de mérito para la selección de los magistrados por parte del Comité de Escogencia de la JEP, como se regula en el parágrafo 1 del artículo transitorio 7; y que, además, en el segundo debate se hayan planteado interrogantes sobre las exigencias para ser magistrado de las Salas, en donde se destaca lo expuesto por el senador Samuel Hoyos, quien, al respecto, señaló que: “(…) Sobre las competencias del tribunal, la selección de los magistrados y el Comité de Escogencia, nos preocupa que no se exijan unos mínimos, unas cualidades fundamentales para ser fiscales o magistrados en algunas de las salas de la jurisdicción, (…) es decir, acá no estamos garantizando unos mínimos de calidad, de idoneidad personal, profesional para quienes van a impartir justicia y en aspectos tan relevantes para la vida de la nación.”[644]

En conclusión, los requisitos para ser magistrado de las Salas de la JEP no pueden considerarse un asunto nuevo contrario a los principios de identidad flexible y consecutividad, cuando lo que regula, con mayor precisión, es un aspecto presente en todo el iter legislativo, circunscrito a los requisitos de idoneidad y mérito para ocupar una de las dignidades de la Justicia Especial para la Paz.

(xviii) Del parágrafo 2 del artículo transitorio 7

Esta norma se incorporó en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado de la República. Puntualmente, en ella se dispone lo siguiente:

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.”

Como se deriva de su contenido normativo, se trata de una disposición que consagra un régimen de transición, mientras se hace el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP, con el propósito de dar trámite a las solicitudes de libertad transitoria, anticipada y condicionada, o de la privación de la libertad en Unidad Militar o Policial, en el caso de los miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la JEP. Dicho régimen consiste en que tales solicitudes serán tramitadas y verificadas por la persona que actualmente se encuentra designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), desde la entrada en vigencia de este Acto Legislativo y hasta tanto se haga el nombramiento definitivo de esa autoridad.

Como ya se manifestó en esta sentencia, es válido que una Cámara introduzca en una iniciativa artículos, incisos o parágrafos que no hayan sido aprobadas por la otra, siempre que se trate de temas conocidos y debatidos con anterioridad en el tránsito legislativo, manteniendo un vínculo de conexidad material a lo largo de todo el proceso. De modo que, como ya se dijo, tan solo cuando ese vínculo sea remoto, distante o meramente tangencial, es que cabe declarar la inexequibilidad de una norma, por el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Con todo, al momento de realizar dicho análisis, es necesario tener en cuenta que, como parte del debate sobre un determinado tema sustantivo, se entienden a él incorporados los asuntos accesorios, complementarios, instrumentales o que emanan de su ámbito de aplicación.

En el asunto bajo examen, ocurre precisamente lo anterior, ya que al regular las características, composición y atributos básicos de la JEP, incluyendo la figura del Secretario Ejecutivo, se entiende como accesorio y connatural al debate legislativo, no solo que se precisen algunas de sus funciones, sino que también se establezca un régimen de transición que permita su ejercicio, mientras se cumplen las condiciones previstas para ello en el ordenamiento jurídico. No puede considerarse como un asunto nuevo, un parágrafo que guarda relación de conexidad clara y evidente con lo dispuesto en el artículo transitorio 7, sobre la conformación de la JEP y que, además, cumple “una función instrumental necesaria”[645] para lograr parte de la operatividad del Sistema, hasta que se efectúe el proceso formal de nombramiento al cual alude la disposición objeto control. Por ello, a juicio de la Sala Plena, no se advierte la vulneración de los citados principios constitucionales.

(xix) Del inciso 2 del artículo transitorio 9

Esta norma regula el método de resolución de conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena. Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas, se transcribe su contenido –conforme al texto finalmente aprobado– resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

“Los conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por dos (2) magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.”

Inicialmente, las expresiones subrayadas “en” y “se” corresponden a ajustes gramaticales realizados en el primer debate, los cuales no plantean ningún problema desde el punto de vista de la identidad o consecutividad de la norma. El resto de la disposición, que corresponde básicamente a su parte inicial, fue introducido durante el cuarto debate, en virtud de una proposición presentada con idéntico texto por el senador Luis Evelis Andrade.

Sobre el tema de la incorporación de una norma por parte de una sola de las Cámaras, sin perjuicio de que ella sea acogida, como aquí ocurrió, en la fase de conciliación, la Corte ha dicho que:

“(…) el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.”.[646]

Al aplicar estos criterios al caso concreto, se advierte que la parte inicial que se añade al inciso 2 del artículo transitorio 9, en el cuarto debate, corresponde a una adición que precisa la temática de fondo que ya venía siendo objeto de conocimiento y discusión por parte de los congresistas, desde la radicación misma de la iniciativa, referente a los mecanismos de articulación entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena[647]. Según se observa, en esa línea, se decidió acoger un método concreto para resolver conflictos de competencia, respecto de aquellos asuntos frente a los cuales ambas autoridades consideran que están habilitadas para tomar decisiones de fondo. Por esta razón, la Corte entiende que el ajuste al contenido normativo realizado en el inciso en mención es respetuoso de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, en la medida en que la regulación allí prevista se halla comprendida dentro de una temática más amplia previamente debatida, como lo es, la forma de articulación de dos jurisdicciones.

(xx) Del inciso 2 del artículo transitorio 10

Esta norma tiene su origen en el inciso 2 del artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 003 de 2016, por virtud del cual se dispone que: “La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieren proferido como consecuencia del contenido de las mismas (…)”. Esta disposición se mantuvo invariable hasta el segundo debate en la plenaria de la Cámara, en donde se introdujo la siguiente parte del texto finalmente aprobado, en el que se señala que dicha excepción aplica: “(…) sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.”

Para la Corte, la adición realizada corresponde a un aspecto complementario de la discusión sobre el régimen de responsabilidad por las sentencias objeto de revisión en la JEP, la cual de ninguna manera desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.

(xxi) Del inciso 3 del artículo transitorio 10

Esta disposición establece varias reglas puntuales para adelantar la revisión de sentencias por parte del JEP, cuyo texto básicamente se mantuvo inalterable desde el primer debate, en donde se le introdujo unos ajustes al contenido normativo inicialmente propuesto por el Gobierno Nacional[648]. En el resto del debate legislativo y, en concreto, en el segundo debate, se realizaron algunos ajustes de forma preservando la esencia de lo regulado. Así, en primer lugar, se reemplazó la expresión: “(…) teniendo en cuenta la definición de quienes son combatientes según el Derecho Internacional Humanitario, por “teniendo en cuenta su condición de combatientes; y en segundo lugar, se adicionó la palabra: “los solos”, antes de referir a las atribuciones de la Sección de Revisión de la JEP[649]. Como se observa la disposición en mención no tuvo variaciones importantes después de su aprobación en el primer debate, por lo que se respetaron íntegramente los principios de consecutividad e identidad.

(xxii) Del inciso 1 del artículo transitorio 12

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas a este inciso, se transcribe a continuación el texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

Artículo transitorio 12º. Procedimiento y reglamento. Los magistrados que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, incluido el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean magistrados. Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También regularán los parámetros que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.”

En primer lugar, entre las modificaciones que como consecuencia del trámite legislativo se realizaron a la disposición en cita, se encuentra la delegación que se efectúa al legislador para expedir las normas procesales que deberán garantizar la participación de las víctimas. Así, en el primer debate, se adicionó la carga de proceder en tal sentido, “según los parámetros establecidos en el Acuerdo Final”; mientras que, en el segundo debate, se aclaró que esa participación debía ser prevista “como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales”. Este punto no suscita ninguna duda sobre el cumplimiento de los principios constitucionales objeto de verificación, en tanto que, como ya se advirtió, el punto referente a la participación de las víctimas estuvo presente a lo largo de todo el debate de aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017. Cabe aclarar que, la modificación que de manera puntual se introdujo en el segundo debate, se derivó de la audiencia pública realizada en la Cámara de Representantes, pues en el informe de ponencia para dar trámite a la citada instancia legislativa, los congresistas ponentes señalaron que el cambio se produjo como consecuencia de las observaciones allí formuladas[650].

En segundo lugar, en lo que atañe a la inclusión del régimen disciplinario de los funcionarios no magistrados de la JEP en las normas procesales, se trata de un asunto accesorio o complementario al tema general referente al alcance de la autonomía de dicha jurisdicción y a los controles a los cuales deberá estar sujeta en el ejercicio de sus funciones, lo que impone examinar la conducta desempeñada por los servidores que allí trabajen en el futuro. Esta norma complementa la asignación directa del régimen de responsabilidad previsto para los magistrados de la JEP, en el artículo transitorio 14. Por lo anterior, no cabe ningún reparo frente al hecho de que la delegación al legislador en este punto se haya realizado en el tercer debate en la Comisión Primera de Senado, ya que, al no tratarse de un tema nuevo, en nada se controvierten los principios de consecutividad e identidad flexible.

Por último, de igual manera y en el tercer debate, se introdujo la expresión: “También regularán los parámetros[651] que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.” Esta disposición es una consecuencia directa de la condicionalidad en el acceso al tratamiento penal especial de la JEP, como temática transversal a todo el proyecto y que se refleja en varias de las normas que, sin cambio alguno, estuvieron presentes a lo largo del iter legislativo[652]. Desde esta perspectiva, la regulación sobre los parámetros para hacer efectiva la condicionalidad del sistema, aunque haya aparecido por la vía de delegación legislativa en el tercer debate, es un asunto que guarda relación de conexidad clara y específica con un tema ya conocido y debatido, por lo cual en nada vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible.

(xxiii) Del inciso 2 del artículo transitorio 12

Esta disposición tiene su origen en el artículo transitorio 10 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, en donde se disponía que: “(…) El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, no intervendrá en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.”[653] Este mismo mandato se preservó, sin cambio alguno, en los dos primeros debates realizados en la Cámara de Representantes, pese a que, desde esa instancia, se planteó una profunda discusión sobre la importancia de habilitar la participación del Ministerio Público en los procesos que se adelanten por la JEP[654].

Dicha circunstancia condujo a que en el tercer debate se aprobara el texto que hoy en día corresponde al inciso 2 del artículo transitorio 12, cuyo rigor normativo se preservó en el cuarto debate y en la fase de conciliación. En concreto, la disposición en cita establece que: “El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca, para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz”[655].

En conclusión, a juicio de la Corte, para el momento del tercer debate, cuando se analizó la modificación bajo estudio en el inciso 2 del artículo transitorio 12, el tema de la intervención de la Procuraduría ya había sido objeto de una amplia deliberación, además de haber estado incluido en el proyecto original y en los dos debates realizados en la Cámara de Representantes. Por ello, la modificación que se incorporó por la Comisión Primera del Senado es acorde con los principios de consecutividad e identidad flexible, más aún si se tiene en cuenta que, en virtud de la jurisprudencia reiterada de la Corte, es válido que las células legislativas adopten decisiones contrarias sobre un mismo asunto, siempre y cuando el tema haya sido discutido durante los debates precedentes y no corresponda a una temática ajena o inconexa con la materia propia de la iniciativa. Las discrepancias que se presenten entre los textos, cuyo soporte se encuentra en la democracia deliberativa, tiene el escenario de definición a través de fase de conciliación, como se señala en el artículo 161 del Texto Superior.

En este sentido, la Corte ha dicho que:

“(…) Si las Cámaras del Congreso de la República no tuvieran un margen razonable de libertad para diseñar y construir el ordenamiento jurídico a lo largo del trámite legislativo, una vez se somete un proyecto de ley específico a su consideración, ¿cuál sería el propósito de la deliberación ¿Para qué debatir y encontrar, en democracia, los errores y problemas de un proyecto de ley, si esta no puede ser arreglada ni ajustada En una visión del procedimiento legislativo en la cual tan sólo importara que cada Comisión y Plenaria diera un visto bueno al texto, quizá tendría sentido tan rígida visión del procedimiento. Pero en un estado social y democrático de derecho, la deliberación es en sí una dimensión fundamental del procedimiento parlamentario. No sólo importa que se apruebe la norma propuesta, es preciso que ello se haya hecho en un contexto de discusión y deliberación. (…)

[Desde esta perspectiva] (…) La Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico. Por tal motivo, (…) [se] ha sostenido que en ‘el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa yde consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.’[656] La jurisprudencia ha concluido que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. Ahora bien, en caso de con­tradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.”[657]

Por consiguiente, entiende este Tribunal que la modificación realizada y el texto finalmente aprobado, el cual –como ya se vio– surtió de forma favorable la instancia de conciliación, es compatible con los principios de identidad flexible y consecutividad[658].

(xxiv) Del inciso 6 del artículo transitorio 12

Para mayor claridad respecto de las modificaciones realizadas a este inciso, se transcribe a continuación el texto finalmente aprobado, resaltando los apartes que fueron introducidos como consecuencia del debate legislativo:

“Sin incluir normas procesales, los magistrados de la JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El reglamento precisará las funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.”

En primer lugar, las expresiones “sin incluir normas procesales” y “fijará el procedimiento que esta debe aplicar para el desarrollo de sus funciones” fueron incorporadas desde el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, por lo que no plantean ningún problema desde la perspectiva de los principios objeto de verificación constitucional.

En segundo lugar, en el tercer debate se introdujo lo referente a la precisión por vía del reglamento de las atribuciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo de la JEP, aspecto que se clarificó en el cuarto debate señalando la remisión para concretar sus “funciones” y “las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP”. Siguiendo lo expuesto con anterioridad en esta sentencia, es claro que cuando se aborda la discusión de un tema sustantivo, como lo es el establecimiento de una determinada institución o cargo, forman parte de dicho tema los asuntos accesorios, complementarios o que permitan su instrumentalización. En esta medida, al estar presente durante todo el debate legislativo, el examen sobre las características, composición y distribución funcional de los órganos de la JEP, incluyendo las figuras del Presidente y del Secretario Ejecutivo, se entiende como accesorio y connatural al debate legislativo, que se consagre un mecanismo que permita, desde el ámbito normativo, precisar las funciones a su cargo, así como los parámetros que darían lugar a su desenvolvimiento, a partir de las relaciones que surgirían entre ellos y el resto de órganos de la JEP. Por tal razón, se entiende que esta norma no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, pues es un criterio reiterado de esta Corporación, el entender que no existe un asunto nuevo, cuando simplemente la adición que se realiza “desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto”[659].

En tercer lugar, y con base en estas mismas razones, se considera ajustado a los principios constitucionales en mención, la última parte del inciso 6 del artículo transitorio 12, introducida en el tercer debate en la Comisión Primera de Senado, por virtud de la cual en el reglamento interno también se señalarán los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.

(xxv) Del inciso 7 del artículo transitorio 12

Este inciso fue introducido en su totalidad en el cuarto debate en la plenaria del Senado de la República, conforme al mismo: “La ley determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.”

A juicio de la Sala Plena, la norma en cuestión se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible, para ello es preciso recordar que es aceptable introducir artículos, incisos, parágrafos o preceptos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, incluso por la plenaria de la otra cámara, siempre y cuando, se insiste, correspondan a asuntos con una relación de conexidad clara, específica o evidente con los temas conocidos y debatidos con anterioridad en el trámite legislativo. En este sentido, en la Sentencia C-736 de 2008[660], la Corte señaló que:


“La exigencia de consecutividad se predica de las materias o núcleos temáticos, por lo que el principio examinado en lugar de ser absoluto es relativo y, por lo tanto, el texto sometido a la consideración del Congreso de la República no tiene que ser idéntico durante los debates reglamentarios, aunque las variaciones deben ser susceptibles de clara adscripción a alguno de los núcleos temáticos que se hayan debatido durante todo el proceso formativo de la ley. Así pues, el principio de consecutividad resulta plenamente observado cuando se lleva a cabo el número de los debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular, pues lo exigido por la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia.”

En el asunto bajo examen, se advierte por la Corte, que el tema de fondo presente durante todo el tránsito legislativo, es el referente al del ámbito de regulación que se delega al legislador para expedir las normas procesales de la JEP. Entre los asuntos que allí deben incluirse, se encuentra la garantía de la presunción de inocencia, la cual se mantuvo inalterable desde el primer debate y venía incluida dentro del texto radicado por el Gobierno Nacional.

Siguiendo lo expuesto, cabe entender que, la adición –en el cuarto debate[661]– de la referencia a que también por ley se establezcan las actuaciones procesales que deben estar sometidas a reserva judicial, con el fin de proteger los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean de competencia de la JEP, corresponde, precisamente, a un tema que guarda relación de conexidad clara y evidente con las medidas que puede adoptar el legislador para salvaguardar la presunción de inocencia, pues, como lo ha advertido esta Corporación en sede de tutela, las libertades de comunicación frente a noticias que vinculan a una persona con actividades ilícitas, pueden conducir a la vulneración de dicha garantía, así como de los derechos a la honra y al buen nombre, cuando se califica lo ocurrido de forma contraria a la verdad de los hechos o se hacen afirmaciones de alcance parcial, en tanto un asunto todavía se encuentra en instancias de investigación[662].

En este orden de ideas, se considera que la incorporación realizada en el cuarto debate es respetuosa de los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que existe un vínculo claro entre la regulación procesal que se delega al legislador, para, en este caso, garantizar la presunción de inocencia y la posibilidad de que esa misma autoridad reserve algunas actuaciones judiciales que afiancen dicha garantía y que, al mismo tiempo, permitan precaver violaciones sobre los derechos al buen nombre y a la intimidad.

(xxvi) Del parágrafo único del artículo transitorio 12

Este parágrafo fue introducido en su totalidad en el tercer debate y en él se dispone que: “Las normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes se consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género.”

Conforme se ha demostrado en los acápites precedentes, tanto el tema de las normas procesales como el reglamento de la JEP, y sus respectivos ámbitos de regulación, en los asuntos relativos a la garantía de los derechos de las víctimas, la integralidad del sistema, el debido proceso, y el enfoque diferencial y de género, constituyen aspectos que se plantearon desde el inicio mismo del trámite de aprobación del Acto Legislativo 01 de 2017. Por ello, a juicio de la Corte, una norma que simplemente reitera esos principios, derechos y garantías, dentro del esquema de regulación que se propone, constituye un desarrollo adicional de una temática ampliamente tratada, la cual es consistente con los principios de consecutividad e identidad flexible.

(xxvii) Del artículo transitorio 16 y del inciso 3 del artículo transitorio 12

El artículo transitorio 16 fue introducido durante el segundo debate y en él se consagra la competencia que sobre los terceros tendrá la JEP. El texto original que se aprobó por la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en la Gaceta del Congreso No 37 de 2017, es el siguiente:

Artículo transitorio 16°. Competencia sobre terceros. Las personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.

Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que hubieran tenido una participación activa ydeterminante en la comisión de los delitos más graves y representativos en el marco del conflicto y no hubiesen sido coaccionados

En el ejercicio de esas competencias, las mencionadas Sala y Sección no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos extrínsecamente con otras pruebas, y gozará de reserva en la investigación con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad.”

Los apartes que se resaltan corresponden a preceptos que fueron modificados en las instancias posteriores del tránsito legislativo, como más adelante se explicará. Para comenzar, en criterio de este Tribunal, la incorporación en el segundo debate de las reglas de competencia de la JEP sobre terceros, en absoluto fue un tema nuevo o no discutido previamente, pues el mismo estuvo presente desde la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016[663], como en el primer debate en la Comisión Primera de Cámara[664], a partir de las deliberaciones sobre el carácter inescindible de la JEP. Por tal razón, se considera que se trata de una adición compatible con los principios de identidad flexible y consecutividad.

En cuanto a los cambios realizados en el curso del trámite de aprobación de la iniciativa, se observa que, en el tercer debate, se modificó la expresión “activa y determinante” por “activa o determinante”. Si bien es un cambio significativo, al establecer la participación de los terceros en las conductas de competencia de la JEP, no se trata de una innovación temática, ya que se ajusta a la labor de definición del citado régimen de competencia, aspecto que no se sale de la órbita del tema que venía siendo tratado. Por consiguiente, es consecuente con los principios constitucionales objeto de verificación.

Luego, en el cuarto debate, se reemplazó la referencia a que se trate “de los delitos más graves y representativos en el marco del conflicto y no hubiesen sido coaccionados”, por el listado de los siguientes delitos, con la explicación referente a lo que se entiende por participación determinante. La norma aprobada es el del siguiente tenor literal:

“[Lo anterior sin perjuicio de la competencia de la JEP, respecto de terceros que hubieren tenido una participación activa o determinante en la comisión de] (…) los siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática-, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. Se entiende por participación determinante para estos efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos enunciados.”

A pesar de la importancia de esta modificación, no se trató de un tema nuevo o de un asunto no debatido, pues lo que se hizo fue sustituir un enunciado general por la descripción detallada de las conductas que representan lo que se dispone en dicho enunciado, de conformidad con lo pactado en el Acuerdo Final[665]. Se trata entonces de una decisión de técnica jurídica que resulta respetuosa de los principios de consecutividad e identidad flexible. Lo propio puede decirse de la definición que se realiza de “participación determinante”, cuyo alcance se circunscribe a desarrollar el contenido de un concepto ya introducido desde el segundo debate, sin salirse del ámbito temático que tiene la iniciativa.

Finalmente, en el tercer y cuarto debate, se modificó la parte final del inciso 3 del artículo transitorio 16, suprimiendo la referencia a la reserva (tema que se incorporó en artículo transitorio 12) y reemplazando la expresión “extrínsecamente con otras pruebas” por “a través de otros medios de prueba”. Sobre el particular, basta con señalar que el tema referente al requerimiento probatorio de la JEP fue ampliamente debatido en todas las instancias. De ello se aprecia lo manifestado en la exposición de motivos[666], así como en el segundo y tercer debate[667]. De contera que, en este punto, tampoco existe una vulneración de los principios objeto de verificación.

Dentro del panorama previamente expuesto, se explica la incorporación en el cuarto debate del inciso 3 del artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, conforme al cual:En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras pruebas.” Nótese como, esta disposición aborda el mismo tema señalado en el párrafo anterior, referente al asunto de las incriminaciones basadas únicamente en los informes recibidos por la JEP, respecto de lo cual, a partir de las discusiones realizadas en el Congreso, se insistió en que siempre deben estar corroborados en otros medios de prueba. Así las cosas, este inciso también se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible.

(xxviii) Del artículo transitorio 17

Este artículo responde a la esencia de uno de los proyectos iniciales radicados en la Cámara de Representantes, sin embargo, tan solo fue incorporado en el cuarto debate, con ocasión de una proposición realizada por el Senador Samy Mereck. La norma en cita dispone que:

Artículo transitorio 17. Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta delictiva.”

Como lo ha advertido la Corte, “un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente”[668], razón por la cual no desconoce los principios de identidad flexible y consecutividad. Esto es lo que ocurre, precisamente, con la disposición bajo examen, pues el tema referente al tratamiento penal de los agentes del Estado estuvo presente a lo largo de todo el trámite legislativo, incluso teniendo como soporte un proyecto específico sobre la materia, como lo fue el Proyecto de Acto Legislativo 002 de 2016[669]. La introducción de este artículo tan solo buscó proveer un nivel adicional de claridad sobre lo regulado, en el sentido de diferenciar aquellos agentes del Estado que forman parte de la Fuerza Pública de los que no tienen dicha condición, ya que, en relación con los primeros, bajo la misma lógica del tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo, simétrico y diferenciado, se consagra un capítulo específico de regulación, esto es, el capítulo VII[670]. Por consiguiente, como resulta evidente, el mayor nivel de claridad y precisión en el tema no puede ser considerado como un asunto nuevo contrario a los citados principios constitucionales[671].

(xxix) Del inciso 3 del artículo transitorio 19

Este inciso tiene su origen en el inciso 3 del artículo transitorio 15 del proyecto de Acto Legislativo 003 de 2016, el cual fue objeto de varios ajustes en el primer debate en la Comisión Primera de Cámara. El texto que allí se aprobó fue el siguiente:

“Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. De haber sido posterior a la firma del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.”

Básicamente esta disposición se mantuvo durante el resto del iter legislativo, con un pequeño ajuste de forma que en nada desconoce los principios de identidad flexible y consecutividad. En efecto, en el tercer debate, se retiró la expresión: “De haber sido posterior”, para en su lugar utilizar la frase: “En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad”.

(xxx) Del artículo 3

Esta disposición se incorporó en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, a partir de lo propuesto en el pliego de modificaciones publicado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2017. El artículo finalmente aprobado dispone que:

“ARTÍCULO 3°. Modifíquese el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política introducido por el Acto legislativo 01 de 2012, de la siguiente manera:

Tanto los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.”

Como se puede apreciar, esta disposición retoma lo dispuesto en el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución y le añade dos frases: (i) “salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”, que se introdujo en el segundo debate; y (iii) “siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo”, que se agregó en el tercer debate. El propósito de estos preceptos es el de armonizar la disposición constitucional existente sobre los criterios de priorización y selección en el ámbito de la justicia transicional (marco jurídico para la paz), con la creación y regulación de la JEP. De esta manera, esos criterios no se ejecutarán a partir de lo que establezca el Fiscal General, sino por el régimen particular que se defina en las normas procesales de la citada justicia especializada, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo transitorio 7, inciso 1[672]. Dicha excepcionalidad en su regulación se reitera con la frase incorporada en el tercer debate, toda vez que el objeto de esta norma es preservar el carácter autónomo y exclusivo de la JEP.

Para la Corte, no se advierte que esta disposición sea contraria a los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que la aplicación de los criterios de priorización y selección fue un tema abordado desde el inicio del trámite legislativo, como se acreditó con anterioridad en esta sentencia, más aún cuando lo que se propone en este artículo guarda una relación de conexidad necesaria con la temática general de la iniciativa, referente al alcance de la JEP y de la regulación a la que se encuentra sometida.

(xxxi) Del artículo 4

El desarrollo del proceso legislativo denota que el asunto regulado en este artículo estuvo presente durante todo el trámite destinado a su aprobación, conforme lo ordenan los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, en el proyecto inicial y en el primer debate se aprobó una derogatoria parcial del artículo 67 transitorio de la Constitución[673]; siendo modificado a partir del segundo debate con una derogatoria total[674], la cual se prolongó hasta la aprobación definitiva de la iniciativa. Por esta razón, se advierte que el tema vinculado con la participación en política estuvo presente y se desarrolló durante todo el curso del proyecto, más aún cuando se percibe su conexidad temática con lo regulado en el artículo transitorio 20[675], el cual también formó parte integral del debate legislativo.

4.5.2.5. En conclusión, después de hacerle seguimiento al tránsito legislativo de la totalidad de los artículos que integran el Acto Legislativo 01 de 2017, este Tribunal considera que ellos se ajustan a los principios de consecutividad e identidad flexible que se establecen en los artículos 157 y 160 del Texto Superior.

4.6. De la consulta previa

4.6.1. Del derecho a la consulta previa de las medidas de origen legislativo que afectan directamente a los pueblos indígenas

4.6.1.1. Además de los mecanismos de participación de que son titulares todas las personas[676], la Constitución Política consagra un derecho concreto de participación a favor de las comunidades indígenas y otros pueblos tribales, conocido como el derecho a la consulta previa[677]. Este derecho, en criterio de la Corte, adquiere el carácter de fundamental, en la medida en que constituye un importante medio para garantizar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende la subsistencia y preservación de la integridad étnica y cultural de dichos pueblos Así, por ejemplo, la Corte ha reseñado el vínculo que existe entre la consulta y los derechos a la identidad e integridad cultural, a conservar sus usos, costumbres e instituciones propias, a la tierra y al territorio, y a decidir sus prioridades y estrategias para el desarrollo.

En este orden de ideas, la consulta previa constituye una expresión y desarrollo del artículo 1° de la Constitución, que define a Colombia como una democracia participativa; del artículo 2°, que establece como una de las finalidades del Estado la de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan; del artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación; del artículo 40, que garantiza el derecho de todo ciudadano a hacer uso de los distintos mecanismos de participación democrática; y finalmente, del artículo 70, que considera a la cultura como fundamento de la nacionalidad.

El derecho a la consulta, como expresión del sistema democrático, se consagra en la Constitución Política en los artículos 329 y 330, que disponen la participación de las comunidades tradicionales en la conformación de las entidades territoriales indígenas y en la explotación de los recursos naturales que se encuentran en sus territorios[678]. No obstante, es el Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, aprobado por la Ley 21 de 1991 y considerado parte de bloque de constitucionalidad, el que desarrolla el derecho a la consulta previa al consagrar, por una parte, el deber de los gobiernos de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (art. 6.1 a); y, por la otra, el derecho de las comunidades a “decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”, además del deber de “participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente” (art. 7.1).

4.6.1.2. Ahora bien, en lo que se refiere de manera específica al deber de consulta de las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, la Corte ha dicho que el mismo es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades de decidir sobre las prioridades en su proceso de desarrollo, protección de la cultura y preservación de la integridad étnica[679]. La jurisprudencia de esta Corporación, en distintos momentos, se ha pronunciado sobre el alcance de este deber, en concreto, respecto de los siguientes temas: (i) la obligatoriedad de la consulta frente a las medidas legislativas; (ii) las condiciones en que debe producirse; y (iii) la consecuencia derivadas de su omisión

4.6.2. De la obligatoriedad de la consulta previa frente a medidas de origen legislativo

4.6.2.1. Sobre este tema se destaca lo previsto en la Sentencia C-030 de 2008[680] y, en la misma línea, las Sentencias C-175 de 2009[681], C-063 de 2010[682] y C-366 de 2011[683]. En la primera de las citadas providencias, se explicó que “tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no surge frente a toda medida (…) que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual (…) la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley”[684].

Este Tribunal consideró que –más allá del nivel general de afectación que produce toda iniciativa legislativa– existe una afectación directa “cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”. Esto significa que, para efectos de la consulta previa, es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa propuesta. A partir de esta sentencia, la Corte también identificó que la afectación directa puede provenir de una regulación expresa de las materias previstas en el Convenio 169 de 1989 –en la medida en que este constituye un marco regulatorio integral sobre los derechos mínimos a favor de las comunidades étnicas–, o del contenido material de una medida legislativa que tiene repercusión directa sobre los pueblos indígenas.

En la Sentencia C-175 de 2009[685], se vinculó el concepto de la alteración del estatus de la persona o de la comunidad con la definición del ethos o identidad étnica de las comunidades indígenas y afrodescendientes, en atención al mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. En este sentido, los procesos de consulta deben realizarse “sobre la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en este. Así, la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas”. Además, se insistió en que uno de los parámetros para identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta, es su relación con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT.

Posteriormente, en la Sentencia C-063 de 2010[686], la Corte adicionó nuevos criterios para identificar cuándo existe una afectación directa, específica y particular derivada de una medida legislativa. Este Tribunal manifestó que “la afectación directa se presenta cuando una norma tiene como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que aquellos que tiene en el resto de la población”.

Por último, en la Sentencia C-366 de 2011[687], se propusieron los siguientes criterios de identificación de la afectación directa: “(i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando a pesar que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando a pesar de tratarse de una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine.”[688]

En conclusión, cada vez que se pretenda adoptar medidas legislativas por parte del Estado, tan solo se activa la obligación de realizar la consulta previa, cuando exista una afectacióndirecta de los grupos étnicos. Por el contrario, no será obligatoria en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población. Para establecer cuando se presenta una afectación que dé lugar a la consulta previa, se deben seguir los criterios previamente reseñados y que han sido identificados por la jurisprudencia. En todo caso, en dicho análisis, siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que es indispensable tener en cuenta el significado que, para los pueblos indígenas afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación.

4.6.3. De las condiciones en que debe producirse la consulta previa y de la consecuencia jurídica derivada de la omisión

Ni la Constitución ni la ley definen el procedimiento para llevar a cabo la consulta previa de las medidas legislativas que afectan directamente a los pueblos indígenas. Sin embargo, la Corte ha establecido que dicho proceso “no es un simple trámite administrativo, ni se asemeja a las vías procedimentales administrativas ordinarias para el ejercicio del derecho de defensa por los afectados por una determinada decisión de la administración pública. Se trata de un proceso cualitativamente diferente, de naturaleza constitucional, orientado a salvaguardar (…) la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades.”[689]

Sobre el tipo de medidas que deben ser objeto de consulta, este Tribunal ha sostenido que la obligación prevista en el artículo 6 del Convenio 169 se refiere a un concepto genérico de medidas legislativas[690], por lo que resulta aplicable a toda norma con fuerza de ley e incluso a las reformas constitucionales como se profundizará más adelante. En las Sentencias C-030 de 2008[691] y C-461 de 2008[692], se admitió que la afectación directa puede provenir de una regulación integral, así como de algunas disposiciones específicas y puntuales que se establezcan en un cuerpo normativo general. Por otra parte, en las Sentencias C-196 de 2012[693] y C-317 de 2012[694], se clasificaron los distintos métodos interpretativos aplicados por la Corte para la identificación de una afectación directa[695], a la vez que se realizó un resumen de las tipologías de medidas legislativas que han sido objeto de control.

Respecto de las características del proceso de consulta, se ha insistido por parte de la Corte en que su trámite debe respetar el principio de la buena fe y ocurrir de manera libre e informada[696]; y siempre efectuarse con carácter oportuno, esto es, previo a la adopción de la medida, pues esta constituye la etapa idónea para influir en el proceso decisorio, lo que implica realizar este procedimiento (en el caso de medidas legislativas o de reforma constitucional) con anterioridad a la radicación del proyecto[697]. También se ha sostenido de manera reiterada que la consulta debe estar precedida de un trámite preconsultivo, en el cual se definan las bases del procedimiento participativo de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los representantes de las comunidades indígenas, de manera que se preserven las especificidades culturales de dichos pueblos, las cuales se verían afectadas con la imposición de una determinada modalidad de concertación[698].

En cuanto al interlocutor con el que se debe adelantar la consulta, cuando se trata de medidas de carácter general –como ocurre con los proyectos de ley– si la regulación no tiene como objeto principal una o varias comunidades o pueblos tribales específicos, pero sí tiene la potencialidad de producir una afectación directa –sin distinción– frente a todos o la mayoría de los pueblos étnicos, el proceso de consulta se puede adelantar ante los órganos de representación que agrupen a dichas comunidades o ante las instancias que, de buena fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso[699].

Finalmente, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha señalado que la omisión de la consulta previa en el trámite legislativo constituye una violación directa de la Carta Política[700]. De ahí que, en criterio de la Corte, se presenta “un vicio [que] impide declarar exequible la ley”[701], ya sea que el control provenga del uso de la acción pública de inconstitucionalidad o de algunas de las modalidades de control automático que se consagran en la Constitución.

4.6.4. De la consulta previa frente a actos reformatorios de la Constitución

Si bien son numerosas las oportunidades en las que la Corte se ha ocupado de juzgar leyes –en sentido formal– por violación del derecho a la consulta previa, solo en cuatro oportunidades esta Corporación ha examinado actos reformatorios de la Constitución a la luz de los criterios que configuran dicho derecho, a saber: en las sentencias C-702 de 2010[702], C-882 de 2011[703], C-317 de 2012[704] y C-290 de 2017[705].

(i) En la Sentencia C-702 de 2010[706], esta Corporación se ocupó de examinar una modificación que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2009, introdujo al artículo 108 de la Constitución, para regular las circunstancias en las cuales los partidos y movimientos políticos que habían obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas, podían avalar candidatos para la misma[707]. Este Tribunal decidió declarar la inexequibilidad del aparte acusado por vicios de trámite en su adopción, al haberse omitido el deber de consulta de las comunidades étnicas concernidas. Para llegar a dicha conclusión, la Corte consideró que: “[e]n el caso concreto del procedimiento de consulta que debe ser seguido para la adopción de medidas legislativas que afecten a las comunidades étnicas, se tiene que el mismo, aunque no está recogido de manera expresa en ninguna norma de la Constitución ni en las disposiciones orgánicas que regulan el trámite de los actos legislativos, ha sido establecido como una exigencia previa de trámite, especialmente a partir de lo prescrito por el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT, norma integrante del bloque de constitucionalidad en virtud del artículo 93 superior, en concordancia con el artículo 330 superior y las disposiciones constitucionales que reconocen el derecho a la participación efectiva, a la autonomía y a la libre determinación de los pueblos indígenas y afrocolombianos.”[708]

Este Tribunal sostuvo que la interpretación de la expresión “medidas legislativas” contenida en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, tanto desde la perspectiva del derecho interno como desde la óptica del derecho internacional, incluye a los actos legislativos. De suerte que, la jurisprudencia sentada por esta Corporación relativa al derecho-deber de consulta a las comunidades étnicas para la expedición de leyes, debe hacerse extensiva al examen de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución[709].

Con base en lo expuesto, y al examinar la norma en concreto, la Corte consideró que era clara la afectación directa que ella producía sobre el derecho de los grupos étnicos de elegir representantes por la circunscripción especial, dada la relación directa existente entre el derecho a la identidad cultural de dichas comunidades, su representación política y la existencia de un sistema específico de elección[710].

(ii) Luego, en la Sentencia C-882 de 2011[711], esta Corporación juzgó los cambios introducidos por el Acto Legislativo 02 de 2009 al artículo 49 de la Constitución, relativas a la prohibición del porte y consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas, salvo prescripción médica[712]. En este caso, se declaró la exequibilidad de la disposición acusada, al establecer que la misma no debió haber sido previamente consultada con las comunidades étnicas, ya que “la prohibición no es oponible a las comunidades indígenas, ni es susceptible de limitar o restringir sus prácticas tradicionales ligadas a la hoja de coca”[713] y, por tanto, no las afectaba directamente.

Este Tribunal expuso dos razones para adoptar esta decisión: en primer lugar, con fundamento en los antecedentes legislativos y en la ubicación de la reforma en el texto constitucional, manifestó que el Acto Legislativo 02 de 2009 prohíbe el porte y consumo de sustancias estupefacientes y psicoactivas, con el propósito exclusivo de enfrentar la drogadicción como un problema de salud pública. Por tanto, esta prohibición, desde el punto de vista teleológico y sistemático, “no es aplicable a las comunidades indígenas, pues el uso, consumo y cultivo de la hoja de coca en estas comunidades no está asociado a la drogadicción ni conlleva problemas de salud para sus miembros”[714]; en segundo lugar, “el acto legislativo censurado debe leerse en conjunto con los preceptos constitucionales que introducen y desarrollan el principio de respeto y protección de la diversidad étnica y cultural”, así como los derechos de los pueblos indígenas a la integridad étnica y a la autonomía, por lo que, en este caso, las preocupaciones de salud pública que inspiraron dicho acto de reforma no son suficientes para limitar las prácticas culturales que les son inherentes, toda vez que (i) el uso de la hoja de coca no constituye para estas comunidades un problema de drogadicción y (ii) tampoco existe evidencia de que ellas contribuyan al tráfico ilícito de la planta como causa del mismo problema a nivel más general.

(iii) Posteriormente, en la Sentencia C-317 de 2012[715], la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”, en lo que se refiere –precisamente– al supuesto desconocimiento del deber de adelantar la consulta previa, en los términos previstos en el Convenio 169 de la OIT.

A la luz del examen de los criterios jurisprudenciales esbozados por la Corte sobre la materia, la Sala Plena concluyó que el Acto Legislativo de 2011 no es una medida legislativa que en sí misma implique una afectación directa y específica en los pueblos indígenas, básicamente por dos razones: en primer lugar, por el nivel de generalidad de las regulaciones que se consagran en el texto constitucional, que no constituyen un régimen integral del sistema de regalías; y, en segundo lugar, por la remisión a una ley de desarrollo cuya función es precisar, en detalle, los distintos aspectos constitutivos de dicho sistema.

Al respecto, la Corte sostuvo que: “[e]l Acto Legislativo 05 de 2011 no contiene regulaciones expresas de asuntos relativos a los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes; su tema uniforme es el del sistema de regalías, en cuya regulación constitucional no se menciona a los grupos étnicos. Desde esta perspectiva, el impacto que se puede derivar de este Acto Legislativo para los grupos étnicos del país es el mismo que se experimenta por la generalidad de la población colombiana”[716]. A ello agregó que, a pesar de que “el régimen jurídico de las regalías sí tiene un impacto directo, diferencial, específico y particular sobre los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes del país”[717], esto no implica que el acto legislativo “sea de aquellos que pueden surtir una repercusión directa, diferencial y específica sobre los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes del país”[718], toda vez que “no consagra una regulación constitucional integral del sistema de regalías, sino que, por el contrario, únicamente sienta las bases constitucionales generales del sistema, y remite por mandato expreso del nuevo inciso 2 del artículo 360 Superior a una ley de desarrollo en la cual se habrá de consagrar, con todo su detalle, el régimen legal de las regalías en Colombia”[719], ley que sí deberá surtir obligatoriamente el proceso de consulta.

(iv) Por último, en la Sentencia C-290 de 2017[720], la Corte estudió las modificaciones introducidas por el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, a los incisos 2 y 4 del artículo 176 de la Constitución Política, particularmente frente al presunto desconocimiento del deber de agotar la consulta previa en el caso del inciso 2 que atribuye un derecho específico a la comunidad raizal asentada en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a tener un vocero en la Cámara de Representantes[721].

Este Tribunal declaró la exequibilidad de la disposición demandada por el mencionado cargo, ya que, a pesar de reconocer que se trataba de una medida que implica una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, su expulsión del ordenamiento jurídico implicaría negar o aplazar indefinidamente un elemento cardinal del derecho de participación de dichas comunidades, vinculado con el acceso especial a la instancia política de representación nacional, esto es, el Congreso de la República.

Para la Corte, la decisión adoptada se sustenta en la necesidad de proveer un remedio constitucional que permita armonizar los intereses superiores en juego: por un lado, el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas frente a las decisiones legislativas o administrativas que les impacten directamente[722] y; por el otro, el deber del Estado de ampliar las instancias y posibilidades de participación de todos los ciudadanos y comunidades[723], aunado al derecho de las comunidades raizales a participar libremente, en la misma medida que otros sectores de la población y en todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas[724].

En este contexto, la Corte concluyó que, si bien la reforma constitucional incorpora una medida que implica una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, “una decisión de inexequibilidad desconocería (i) la importancia que tiene para promover la participación real de la comunidad raizal (arts. 1, 2, 3 y 40 C.P) y su coincidencia con un reclamo histórico de dicha comunidad; (ii) su alineación con los propósitos del convenio 169 de la OIT y, en particular con el mandato de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones electivas responsables de políticas y programas que les conciernan; (iii) lo establecido en el artículo 35 del Convenio de la OIT al indicar que no puede interpretarse dicha convención de una forma que pueda menoscabar los derechos garantizados a las comunidades étnicas”[725]; y (iv) el carácter expansivo del principio democrático.

4.6.5. Del contenido normativo del inciso 2 del artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 01 de 2017 y del deber de agotar la consulta previa

Esta norma refiere al mecanismo de solución de los conflictos de competencia que se presenten entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena. Su tenor literal es el siguiente:

“Artículo transitorio 9°. Asuntos de competencia. (…) // Los conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por dos (2) magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional y dos (2) autoridades tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en el caso concreto. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción. En el reglamento de la JEP se establecerán los mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena y se incluirán la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.”

Según se deriva de su transcripción, la citada disposición se integra por dos partes: en la primera, se consagra la forma como deberán ser resueltos los conflictos de competencia, en donde se prevé la instalación de una sala incidental conformada por dos magistrados de la JEP no afectados por el conflicto y dos autoridades tradicionales del pueblo indígena que ejerció o está ejerciendo jurisdicción en el caso concreto. Una vez reunida dicha sala se expondrá el caso y se adoptará una decisión por mayoría simple. En caso de no lograrse esa mayoría, como fórmula supletoria, se establece que el conflicto lo resolverá el Presidente de la JEP, en virtud del carácter preferente de dicha jurisdicción. Esta norma, como se explicó en el acápite referente a los principios consecutividad e identidad flexible, se incorporó en el cuarto debate a partir de una proposición presentada por el senador Luis Evelis Andrade, elegido por la circunscripción especial indígena.

En la segunda parte de la disposición objeto de análisis, se delega en el reglamento de la JEP, cuya adopción corresponde exclusivamente a sus magistrados[726], la definición de los mecanismos de “articulación y coordinación” de sus funciones, respecto de aquellas previstas a cargo de la Jurisdicción Especial Indígena, incluyendo “la forma y la oportunidad en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasarán a conocimiento de esta.”

Se advierte con claridad que ambas partes que integran el inciso 2 del artículo transitorio 9 del Acto Legislativo 01 de 2017, se refieren a una de las manifestaciones más importantes de la autonomía de los pueblos indígenas, que se concreta, como lo advierte el artículo 9 del Convenio 169 de la OIT[727], en su derecho a ejercer funciones jurisdiccionales en su territorio y respecto de sus miembros. La Corte ha advertido que este derecho tiene carácter fundamental, toda vez que se funda en el reconocimiento constitucional del principio de diversidad étnica y cultural, previsto para proteger la identidad de los pueblos indígenas[728], el cual comporta el ejercicio de un poder especial a cargo de dichas comunidades, por virtud del cual “sus usos y prácticas tradicionales desplazan a la legislación nacional en cuanto a la definición de la competencia orgánica, de las normas sustantivas aplicables y de los procedimientos de juzgamiento.”[729] En desarrollo de lo expuesto, este Tribunal ha entendido que la Jurisdicción Especial Indígena responde a un desarrollo concreto del citado derecho fundamental y, por esa vía, de la garantía de autodeterminación de dichos pueblos.

Precisamente, el artículo 246 del Texto Superior reconoce la autonomía de las comunidades indígenas para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes. La obligación de regular las formas de coordinación de esta jurisdicción con el sistema de justicia nacional es asignada al legislador en la parte final de esta disposición[730], para lo cual, como lo ha advertido la Corte, es importante que se tenga en cuenta la cosmovisión que los distintos pueblos indígenas tienen sobre la justicia, el derecho y las relaciones que surgen entre sus prácticas y las que representan a la sociedad en general[731].

Del reconocimiento constitucional de la jurisdicción indígena se deriva, además, en criterio de la Corte, un fuero especial para los integrantes de las comunidades indígenas, a través del cual “se concede el derecho a ser juzgado por sus propias autoridades, conforme a sus normas y procedimientos, dentro de su ámbito territorial, en aras de garantizar el respeto por la particular cosmovisión del individuo”[732], noción que conjuga elementos de carácter personal, territorial y objetivo, siendo las autoridades indígenas el juez natural para conocer de los delitos cometidos por sus miembros, siempre y cuando se atiendan a los requisitos establecidos para que proceda dicho fuero especial.

A partir de lo expuesto, cabe advertir que, en el propio escrito de intervención presentado por la Presidencia de la República, se admite que el “tema de la coordinación entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena es uno que, sin duda, comporta una afectación de los pueblos indígenas del país”[733].

Sin embargo, en criterio de la Corte, no se trata de una afectación general sino de una afectación directa, en la medida en que (i) expresamente se define en el Acto Legislativo la forma como se resolverán los conflictos de competencia, con una clara y marcada preponderancia hacia la JEP, sin tener en cuenta que la conservación y defensa de la Jurisdicción Especial Indígena involucra para las comunidades el reconocimiento de su diversidad étnica y cultural y, por ende, de su propia su identidad. Por lo demás, (ii) no solo se altera el estatus de los grupos indígenas, cuando por vía de la JEP se limita el alcance de su justicia especializada; sino que también se modifica el fuero especial del que son titulares los miembros de dichas comunidades, al permitir que el sistema de administración de justicia al que están sometidos sea reemplazado por una nueva autoridad, frente a la cual la posibilidad de insistir en la autonomía de sus prácticas y costumbres para conocer de un determinado caso, se ve restringida por una regla en la que al final siempre tendrá prelación la JEP. Ello, además, reemplaza el actual régimen ordinario, en el que toda controversia es resuelta por un tercero imparcial, en concreto, la Corte Constitucional[734], sin que, en la adopción de este nuevo régimen, los pueblos indígenas hayan tenido la oportunidad de contribuir con sus ideas o de haber realizado propuestas distintas a la que finalmente fue acogida.

A lo anterior se agrega que, al delegar en el reglamento de la JEP, la definición de los mecanismos de “articulación y coordinación” de ambas jurisdicciones, incluyendo los casos en que los procesos deberán cambiar de conocimiento, (iii) se produce una profunda transformación que impacta de forma directa en el ámbito de protección que actualmente tienen los pueblos indígenas, pues, como ya se dijo, el artículo 246 del Texto Superior dispone que esos mecanismos deben ser definidos por el legislador. Así las cosas, mientras que, en este último caso, se prevé un trámite ante el Congreso de la República, en el que existirán múltiples oportunidades de participación, con la obligación de agotar de manera anticipada con el proceso de consulta previa; al examinar lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, se advierte que, por el contrario, el asunto se define sin intervención alguna de las comunidades indígenas, ya que el reglamento de la JEP se adopta de forma exclusiva por sus magistrados, como lo dispone el inciso 6 del artículo transitorio 12 del mencionado acto de reforma. Finalmente, es un criterio reiterado de la Corte, (iv) que es necesario agotar el proceso de consulta previa, cuando la regulación se refiere a materias previstas en el Convenio 169 de 1989, lo cual sucede en el caso bajo examen, como se deriva de lo previsto en el artículo 9 del citado instrumento internacional[735].

En conclusión, no cabe duda de que el inciso 2 del artículo transitorio 9 del Acto legislativo 01 de 2017 produce una afectación directa en los pueblos indígenas del país, por lo que debió haber sido sometido al proceso de consulta previa antes de su aprobación, pues esa constituye la etapa idónea en la que produce efecto esta modalidad especial de participación.

Ahora bien, en palabras de la Presidencia de la República, pese a la afectación que produce esta norma no era obligatorio agotar el proceso de consulta, por tres razones: en primer lugar, porque su rigor normativo es de un alto nivel de generalidad y no regula de forma integral los mecanismos de coordinación entre la JEP y la Jurisdicción Especial Indígena; en segundo lugar, porque se remite a una norma desarrollo, esto es, el reglamento de la JEP, el cual sí tendrá que agotar obligatoriamente dicha instancia participación, siguiendo para el efecto el antecedente dispuesto en la Sentencia C-317 de 2012, al fallar sobre el sistema de regalías; y en tercer lugar, porque en la creación de la norma tuvo participación un senador indígena, el cual lleva la vocería de dicho pueblo.

Ninguna de estas razones esta llamada a prosperar. Primero, porque la regulación aprobada sí produce un impacto directo, al consagrar un sistema en el que la Jurisdicción Indígena se verá sometida a conflictos de competencia, en los que al final, siempre que no se obtenga una mayoría, tendrá que ceder en la autonomía de sus prácticas y costumbres, sin tener la posibilidad de acudir a un tercero imparcial, como se prevé en el régimen constitucional ordinario. No se está ante mandatos generales que puedan ser objeto de configuración por el legislador, acompañados del desarrollo previo del proceso de consulta, sino de mandatos imperativos que resuelven de forma anticipada la manera como resolverán dichos conflictos.

Segundo, porque en el caso de la Sentencia C-317 de 2012[736], la Corte descartó la obligación de agotar la consulta previa, al constatar que el Acto Legislativo 05 de 2011, como ya se dijo con anterioridad, “no contiene regulaciones expresas de asuntos relativos a los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes; su tema uniforme es el del sistema de regalías, en cuya regulación constitucional no se menciona a los grupos étnicos.” Esta situación es radicalmente distinta a la expuesta en el asunto bajo examen, en donde la regulación sí los impacta de manera directa. Por lo demás, no resulta asimilable la delegación que un caso se realiza al legislador, de la prevista en esta oportunidad al reglamento de la JEP, toda vez que, y se insiste en ello, dicho acto jurídico se somete a la voluntad exclusiva de sus magistrados, siendo autorizados, incluso, para decidir la forma y la oportunidad “en que las decisiones adoptadas o por adoptar por las autoridades tradicionales correspondientes sobre conductas de competencia de la JEP pasaran a conocimiento de esta”.

Por último, aun cuando el senador Luis Evelis Andrade haya tenido la iniciativa en la formulación de la proposición que condujo a la aprobación de esta norma, es jurisprudencia reiterada de la Corte, que cuando una norma tiene la potencialidad de producir una afectación directa –sin distinción– frente a todos o la mayoría de los pueblos étnicos, el proceso de consulta se debe adelantar ante los órganos de representación que agrupen a dichas comunidades o ante las instancias que, de buena fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso[737]. Esa instancia, por ningún motivo, puede ser sustituida por la vocería que tiene un congresista, por más de que se entienda que su elección representa una forma a través de la cual los pueblos indígenas tienen la posibilidad de impactar en el proceso de creación normativa.

Por todo lo expuesto, en la parte resolutiva de esta decisión, se declarará la inexe]gislativo para la Paz. A continuación, este Tribunal verificará inicialmente el criterio de habilitación temporal, seguido por el criterio de habilitación competencial y, al final, en un solo acápite, los criterios de conexidad material y teleológica.

4.7.1. Del criterio de habilitación temporal

Este requisito se concreta, como ya explicó, en el deber de expedir los actos que son objeto de trámite por la vía del denominado fast track, en el término de seis meses, contado a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, o de su prorroga, por un período adicional de seis meses, previa comunicación formal del Gobierno Nacional al Congreso de la República.

Conforme se expuso en la parte inicial de esta sentencia, el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz está vigente desde el 30 de noviembre de 2016 y fue prorrogado por seis meses más, en virtud de la comunicación formal realizada por el Gobierno Nacional el pasado 26 de mayo. En este marco, se advierte que los proyectos acumulados que dieron origen al acto de reforma sometido a control fueron radicados el 19 de diciembre de 2016[738], habiendo culminado su trámite definitivo el 4 de abril de 2017 con la promulgación por parte del Presidente de la República del Acto Legislativo 01 de 2017, el cual fue debidamente publicado en el Diario Oficial 50.196.

Significa lo anterior, que el trámite legislativo abreviado se cumplió en su totalidad dentro del período de vigencia del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, acreditando así la exigencia de competencia temporal por parte del Congreso de la República para expedir el Acto Legislativo 01 de 2017.

En este punto, como se expuso en el acápite de intervenciones, cabe aclarar que el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla cuestiona el uso del fast track, con ocasión de los resultados desfavorables que obtuvo el Gobierno Nacional en la convocatoria del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016. Sobre el particular, basta con reiterar que este Tribunal en la Sentencia C-160 de 2017[739], siguiendo lo señalado en la Sentencia C-699 de 2016[740], concluyó que: “[se] encuentran cumplidos los requisitos fijados por esta Corporación para la refrendación popular, de la cual depende la activación del citado Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, en los términos del artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016[741]. Por ello, el Congreso de la República se encuentra facultado para hacer uso del citado procedimiento, con la finalidad de agilizar el proceso de implementación del Acuerdo final.

4.7.2. Del criterio de habilitación competencial

Recuerda este Tribunal que, por virtud de este criterio, se impone que los proyectos de acto legislativo que se tramiten a través del fast track deben ser de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, conforme se establece en el literal a) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[742].

En el asunto bajo examen, al desarrollar el tema referente a la iniciativa legislativa, se explicó que el Acto Legislativo 01 de 2017 tuvo su origen en la presentación de dos iniciativas por parte del Gobierno Nacional. En primer lugar, el Proyecto de Acto Legislativo No. 002 de 2016 Cámara, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución aplicables a los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, el cual fue radicado en la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2016, por intermedio de los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia. En segundo lugar, ese mismo día y en la misma célula legislativa, las citadas autoridades gubernamentales, con excepción del señor Ministro de Defensa, presentaron el Proyecto de Acto Legislativo No. 003 de 2016 Cámara, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[743].

De esta forma, la propuesta de acto legislativo correspondió a la iniciativa exclusiva del Gobierno, habilitando con ello la competencia del Congreso de la República para tramitar y expedir el Acto Legislativo 01 de 2017 por la vía abreviada especial.

4.7.3. De los criterios de conexidad material y teleológica

4.7.3.1. Tal como se explicó en acápites anteriores, el criterio de conexidad material supone que el Congreso, a través del fast track, solo puede regular materias que tengan una conexión clara, estrecha y directa con el Acuerdo Final, de tal manera que se evidencie que el mecanismo abreviado es utilizado para garantizar la implementación de lo pactado; mientras que, el criterio de conexidad teológica, se explica a partir de lo regulado en el literal b) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el que se establece que las reformas que se tramiten mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo.

Se entiende entonces que la actividad del Congreso de la República, como órgano por excelencia encargado de la labor de producción normativa, cuando hace uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, está sujeto a la carga de aprobar normas que desarrollen los contenidos del Acuerdo, que faciliten y aseguren su implementación, y que ofrezcan garantías de cumplimiento y fin del conflicto, tal como lo dispone el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, sin que se puedan introducir mandatos temática-mente inconexos, pues en tal caso se carecería de competencia para ello.

Ahora bien, en la reciente Sentencia C-332 de 2017[744], la Corte fue clara en sostener que el Congreso, en ejercicio del fast track, tiene la facultad para escoger diferentes opciones de regulación, siempre que ellas estén dirigidas a la labor de implementar el Acuerdo y los fines que lo explican. Esta regla, a pesar de ser expuesta dentro de la lógica de dicha providencia, en la que se declaró la inexequibilidad de los requisitos del aval gubernamental y de la votación en bloque, es susceptible de ser aplicada en contextos más amplios, en los que, de por medio, se encuentre la labor de producción normativa por vía del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, como a continuación pasa a explicarse.

En efecto, en primer lugar, es preciso resaltar que algunos de los contenidos del Acuerdo son más específicos que otros. Por ende, en la medida en que debe cumplirse con el requisito de conexidad, es claro que la amplitud de la potestad de configuración normativa del legislador dependerá de esa especificidad. Así, mientras algunos contenidos limitan el margen de apreciación del legislador, otros, en cambio, permiten ser desarrollados de distintas maneras, teniendo como límite los fines del Acuerdo. Por ello, como lo propone la Vista Fiscal[745], en este tipo de casos, el juicio de conexidad requiere demostrar una relación directa, más que con el contenido literal de lo pactado, con los objetivos de “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”, “dar estabilidad y seguridad jurídica” y permitir la “terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.

En segundo lugar, también se observa que dentro los postulados generales del Acuerdo que requieren necesariamente un proceso de concreción normativa, es posible que existan preceptos con un alcance regulatorio más amplio y específico si se compara frente a lo manifestado en el AF, o que, incluso, suponen llenar un vacío en algún aspecto que no fue abordado explícitamente por las partes, pero que se requiere con miras a lograr la sistematicidad del ordenamiento jurídico, en especial respecto de las normas constitucionales, a partir de las transformaciones que se buscan realizar para armonizar o viabilizar la implementación de lo pactado. En todo caso, esta facultad siempre debe ser ejercida de manera consonante con los objetivos del Acuerdo Final, como se resaltó en la Sentencia C-332 de 2017[746].

Con base en las consideraciones expuestas, se procederá con el examen de los criterios de conexidad material y teleológica, teniendo en cuenta que habrá mandatos que suponen una réplica textual de lo consagrado en el Acuerdo; otros que llenan los espacios en donde dicho documento no es específico, en ejercicio de la potestad de configuración normativa; otros que suplen los vacíos en aspectos no abordados expresamente por las partes, pero que resultan necesarios para armonizar y viabilizar la implementación de lo pactado. Y otros que, incluso, implican hasta cierto punto ajustes sobre lo acordado, manteniendo plenamente la correspondencia teleológica con los propósitos del Acuerdo.

4.7.3.2. Para comenzar, la Corte observa que el artículo 1 de la reforma constitucional introduce un nuevo título transitorio a la Carta Política, que contiene a su vez 27 artículos transitorios. El primer capítulo de las disposiciones transitorias contempla un único artículo, esto es, el artículo transitorio 1, en el cual se describe la composición del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y los principios que lo rigen. Allí se destaca que el Sistema parte del reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos, por lo que –en su desarrollo– busca hacer énfasis en medidas restaurativas y reparadoras del daño.

Todos los temas que se regulan en dicho artículo tienen conexidad material con lo previsto en el Acuerdo Final, en la medida en que reproducen los principios y órganos previstos en la parte inicial del capítulo V, denominado “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz (…)”. También se satisface el criterio de conexidad teleológica, pues su contenido supone asegurar el desarrollo normativo de lo pactado. En los postulados de alcance general, como ocurre con el enfoque de género y con los principios que deberán tenerse en cuenta para la conformación del SIVJRNR, el Acto Legislativo realiza una labor de configuración que resulta acorde con los objetivos y fines del Acuerdo. En este orden de ideas, el siguiente cuadro ilustra la relación existente entre ambos textos:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 1°. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).

El Sistema integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición.

El Sistema Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los Derechos Humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

El Sistema es integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de cuentas sobre las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la memoria histórica.

El Sistema Integral hará especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido.

Los distintos mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz.

Parágrafo 1°. El Sistema Integral tendrá un enfoque territorial, diferencial y de género, que corresponde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población y en especial a la protección y atención prioritaria de las mujeres y de los niños y niñas víctimas del conflicto armado. El enfoque de género y diferencial se aplicará a todas las fases y procedimientos del Sistema, en especial respecto a todas las mujeres que ha padecido o participado en el conflicto.

La conformación de todos los componentes del Sistema Integral deberá tener en cuenta la participación equitativa entre hombres y mujeres con respeto a la diversidad étnica y cultural y los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, idoneidad ética y criterios de cualificación para su selección.

Parágrafo 2°. El Estado, por intermedio del Gobierno nacional, garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia, para lo cual podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016.

5.1. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

El Sistema Integral estará compuesto por los siguientes cinco mecanismos y medidas: Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (…) Unidad especial para la búsqueda de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado: (…), Jurisdicción Especial para la Paz: (…), Medidas de reparación integral para la construcción de la paz: (…), Garantías de No Repetición: (…). Pág. 129.

El Sistema Integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe existir verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, sobre la premisa de no intercambiar impunidades, teniendo en cuenta además los principios básicos de la Jurisdicción Especial para la Paz, entre los que se contempla que “deberá repararse el daño causado y restaurarse cuando sea posible”. Pág. 127.

Por eso el Sistema pretende ser integral, para que las medidas logren un máximo de justicia y de rendición de cuentas sobre las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH ocurridas a lo largo del conflicto. La integralidad del Sistema contribuye también al esclarecimiento de la verdad del conflicto y la construcción de la memoria histórica. Pág. 127.

El Sistema Integral hace especial énfasis en medidas restaurativas y reparadoras, y pretende alcanzar justicia no solo con sanciones retributivas. Pág. 128. (…) deberá repararse el daño causado y restaurarse cuando sea posible. Pág. 144. (…) uno de los paradigmas orientadores del componente de justicia del SIVJRNR será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas y se aplica con un enfoque integral que garantiza la justicia, la verdad y la no repetición de lo ocurrido. Pág. 144.

Los distintos mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no pueden entenderse de manera aislada. Estarán interconectados a través de relaciones de condicionalidad y de incentivos para acceder y mantener cualquier tratamiento especial de justicia, siempre fundados en el reconocimiento de verdad y responsabilidades. El cumplimiento de estas condicionalidades será verificado por la Jurisdicción Especial para la Paz. Pág. 130.

El Sistema Integral tiene un enfoque diferencial y de género, que se ajusta y responde a las características particulares de la victimización en cada territorio y cada población, y en especial a las necesidades de las mujeres y de los niños y las niñas. Pág. 128.

Enfoque territorial, diferencial y de género, mediante el tratamiento diferenciado de territorios y poblaciones, en especial de las víctimas mujeres, de los niños y las niñas, y de las poblaciones y los colectivos más humildes y más vulnerables, y por tanto más afectadas por el conflicto. Pág. 128.

El Estado garantizará la autonomía administrativa y la suficiencia y autonomía presupuestal del SIVJRNR y en especial del componente de justicia. Pág. 146.

4.7.3.3. El capítulo II (artículos 2 a 4) se ocupa tanto de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV); como de la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD). Tales artículos tienen conexidad material y teleológica con el Acuerdo Final, en la medida en que reproducen los órganos allí previstos, y replican las funciones básicas que se pactaron a su cargo. Si bien se adoptan algunas medidas que corresponden al desarrollo de espacios de configuración del Congreso, como lo es la de adjudicar a la CEV la condición de ente autónomo del orden nacional, o la diseñar el principio de autonomía de la UBPD, entendiéndola como un ente del orden nacional con personería jurídica y con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; tales previsiones también guardan conexidad teleológica con el AF, al tratarse de normas instrumentales necesarias para insertar a los nuevos órganos dentro del diseño constitucional existente, que en lugar de contrariar lo acordado, permiten otorgar garantías de cumplimiento con miras a lograr la construcción de una paz estable y duradera. El siguiente cuadro muestra la relación de conexidad entre ambos textos:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 2°. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición.

La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición será un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta a un régimen legal propio.

La Comisión será un órgano temporal y de carácter extrajudicial, que busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones cometidas en el mismo y ofrecer una explicación amplia de su complejidad a toda la sociedad; promover el reconocimiento de las víctimas y el reconocimiento voluntario de las responsabilidades individuales o colectivas de quienes participaron directa e indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. La ley reglamentará el mandato, funciones, composición, y funcionamiento conforme a los principios orientadores dispuestos en el subpunto 5.1.1.1 del Acuerdo Final, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben la autonomía de la Comisión.

Las actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella.

5.1.1.1. Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición

La Comisión será un mecanismo imparcial e independiente con plena autonomía para el desarrollo de su mandato y el cumplimiento de sus funciones. Pág. 132.

Será un órgano temporal y de carácter extra-judicial, que busca conocer la Verdad de lo ocurrido y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones y ofrecer una explicación amplia a toda la sociedad de la complejidad del conflicto; promover el reconocimiento de las víctimas y de las responsabilidades de quienes participaron directa e indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. Pág. 129.

La Comisión será un mecanismo extra-judicial. En este sentido, sus actividades no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la imputación penal de quienes comparezcan ante ella. Pág. 134.

Artículo transitorio 3°. Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.

La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado será un ente del orden nacional con personería jurídica y con autonomía administrativa, presupuestal y técnica. La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado tendrá carácter humanitario y extrajudicial y dirigirá, coordinará y contribuirá a la implementación de acciones humanitarias encaminadas a la búsqueda y localización de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón de conflicto armado que se encuentren con vida y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la identificación y entrega digna de sus restos. La ley reglamentará la naturaleza jurídica, el mandato, funciones, composición, y funcionamiento de la Unidad, incluyendo los mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión, siempre que ellos no menoscaben su autonomía. La ley establecerá las atribuciones necesarias con las que contará la UBPD para cumplir efectivamente su mandato de búsqueda humanitaria y extrajudicial. En todo caso, las actividades de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado no podrán sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a las que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado.

Los órganos del Estado brindarán toda la colaboración que requiera la Unidad. Se deberá promover la participación de las víctimas y sus organizaciones en todas las fases del proceso de búsqueda, localización, recuperación, identificación y entrega digna de restos de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.

5.1.1.2. Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto

Esta Unidad tendrá un carácter humanitario y hará parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Gozará de la necesaria independencia y de la autonomía administrativa y financiera para garantizar la continuidad en el tiempo del cumplimiento de sus funciones. Pág. 139.

La UBPD dirigirá, coordinará y contribuirá a la implementación de las acciones humanitarias en el marco del SIVJRNR encaminadas a la búsqueda y localización de personas dadas por desaparecidas que se encuentren con vida, y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la identificación y entrega digna de los restos de las personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado. Pág. 139.

En particular las actividades de la UBPD no podrán ni sustituir ni impedir las investigaciones de carácter judicial a las que haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado. Pág. 141.

Se garantizará la participación de organizaciones de víctimas y de derechos humanos en el diseño y puesta en marcha de los planes. Pág. 140.

Artículo transitorio 4°. Excepción al deber de denuncia. Para garantizar el adecuado funcionamiento de la Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto, sus funcionarios y el personal que les preste servicios estarán exentos del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar en procesos judiciales, siempre y cuando el conocimiento de tales hechos haya sido en desarrollo de sus respectivas funciones misionales.

Parágrafo. De ser requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes en desarrollo de las funciones propias de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver.

Respecto de su trabajo en la Comisión, los comisionados y las comisionadas no estarán obligados/as a declarar en procesos judiciales, estarán exentos y exentas del deber de denuncia, y sus opiniones y conclusiones no podrán ser cuestionadas judicialmente. Pág. 133.

Los funcionarios de la UBPD no estarán obligados a declarar en procesos judiciales y estarán exentos del deber de denuncia respecto al trabajo que desempeñen en la Unidad. Pág. 142.

De ser requerido por la Jurisdicción Especial para la Paz, por otras autoridades competentes o por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, quienes hayan realizado los informes técnico forenses deberán ratificar y explicar lo concerniente a esos informes y los elementos materiales asociados al cadáver. Pág. 142.

4.7.3.4. El capítulo III, contentivo de los artículos transitorios 5º a 17, regula la Jurisdicción Especial para la Paz en forma integral. En el artículo 5º se define su naturaleza jurídica, su marco de competencia, los criterios que se tendrán en cuenta para realizar la calificación jurídica de las conductas a su cargo, los principios que deben ser objeto de regulación por parte del legislador, y la forma como se distribuirán los asuntos con la jurisdicción ordinaria, en temas como la dejación de armas y los delitos de ejecución permanente. También se incluye la regla de condicionalidad, por virtud de la cual se somete el tratamiento penal especial a los deberes de aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Por su parte, el artículo transitorio 6º establece la competencia prevalente de la JEP frente a todas las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado.

Ambas normas guardan conexidad temática y teleológica con lo previsto en el Acuerdo Final, pues no solo tienen una conexión clara, estrecha y directa con lo pactado, sino que, además, a través de su implementación brindan garantías de cumplimiento y de seguridad jurídica frente a lo acordado. En concreto, en lo que corresponde al artículo transitorio 5º, se deben realizar las siguientes precisiones: (i) el inciso 2º que regula el tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores que se someten a procesos de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos tiene una relación de conexidad directa con lo previsto en el punto 4 del Acuerdo, sobre la solución al problema de las drogas ilícitas; (ii) el inciso 3 desarrolla lo referente a la competencia frente a los delitos cometidos con posterioridad al proceso de dejación de armas, a partir de la generalidad prevista en el Acuerdo, en donde tan solo se dice que la JEP se aplicará “a los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, (…) respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas, ocurridas desde la entrada en vigor del Acuerdo Final hasta la finalización de (…) [dicho] proceso”[747]. En este caso, lo que se observa es la aplicación del principio de configuración normativa, que en nada controvierte o niega lo acordado, por el contrario, permite dar claridad sobre el marco de actuación de la Jurisdicción Especial para la Paz; (iii) los incisos 4º y 5º se inscriben dentro la misma lógica previamente expuesta, ya que al haberse limitado la competencia de la JEP a las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiera tenido lugar antes de concluir éste, como lo señala el Acuerdo Final y el Acto Legislativo 01 de 2017[748], era absolutamente necesario definir su marco de competencia y, por ende, el de la jurisdicción ordinaria, respecto de los delitos de ejecución permanente, entre ellos, el lavado de activos, el testaferrato y el enriquecimiento ilícito de particulares; por último (iv) los incisos 6º y 9º y el parágrafo 2º son normas típicamente instrumentales que permiten lograr la operatividad de la justicia especializada que se crea, razón por la cual se considera que son una consecuencia de lo previsto en el Acuerdo y que se ajustan a la finalidad de buscar una paz estable y duradera. Por ejemplo, el parágrafo 2º, es el que permite en gran parte la gestión de la JEP, pues autoriza a que el Secretario Ejecutivo, el Presidente o la instancia de gobierno ejerza todas las funciones asignadas al Consejo Superior de la Judicatura, en materia de gobierno y administración.

Sobre la base de la explicación ya realizada, el siguiente cuadro ilustra la relación de conexidad entre el Acuerdo Final y los artículos transitorios 5º y 6º:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 5°.Jurisdicción Especial para la Paz.

La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1° de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las mencionadas conductas.

Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenadas, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1° de diciembre de 2016, aunque no estuvieran en el listado de dicho grupo. En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas desarrolladas desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.

La ley reglamentará el tratamiento penal diferenciado a que se refiere el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final en lo relativo a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, y determinará, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, en qué casos y bajo qué circunstancias corresponde a la jurisdicción ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de conservación y financiamiento de plantaciones (artículo 375 del Código Penal), tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (artículo 366 del Código Penal) y destinación ilícita de muebles o inmuebles (artículo 377 del Código Penal) cometidos por las personas respecto de quienes la JEP tendría competencia.

Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, este será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios ordinarios de reclusión.

Cuando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema. En todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo acordado y elaborado durante el tiempo que las Farc-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el Proceso de Dejación de Armas, y siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega definitiva de ese inventario.

Corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo, capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan por no combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes inmuebles que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado, siempre que por parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después de la entrada en vigencia del presente acto legislativo.

Si respecto de uno de los casos previstos en los dos párrafos anteriores se planteara un conflicto de competencias, se aplicará el mecanismo de solución previsto en el artículo 9° transitorio de este acto legislativo.

La JEP al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará en el Código Penal Colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.

Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades. Quien aporte de manera dolosa información falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del Sistema, perderá el tratamiento especial de justicia.

La ley regulará entre otros los principios, organización, competencias entre ellas por el factor personal, procedimientos, participación de las víctimas y régimen de sanciones conforme a lo definido en el Acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz.

Parágrafo 1°. La creación y el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes aplicables a las personas que hayan ejercido la Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia. En caso de que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su competencia, remisión que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones pertinentes.

Parágrafo 2°. Con el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la jurisdicción especial para la paz, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los Magistrados de la misma definan, ejercerá n de manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción.

5.1.2 Justicia: En materia de justicia se acordó la creación de la Jurisdicción Especial para la Paz.

La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), es una jurisdicción especial que ejerce funciones judiciales de manera autónoma y preferente sobre los asuntos de su competencia, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Entrará en vigor en los términos establecidos en el Acuerdo Final. Se aplicará únicamente a conductas cometidas con anterioridad a su entrada en vigencia. Pág. 145.

Los objetivos del componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición -en adelante el SIVJRNR- son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana, proteger los derechos de las víctimas, contribuir al logro de una paz estable y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno, respecto a hechos cometidos en el marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos. Pág. 143.

Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno. Pág. 148. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de un listado por dicho grupo, conforme a lo que se establezca entre las partes para su verificación. Pág. 150. Tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y a los Puntos Transito-rios de Normalización (PTN) las FARC-EP a través de un delegado expresamente designado para ello, hará entrega al Gobierno Nacional del listado de todos los y las integrantes de las FARC-EP. Esta lista será recibida y aceptada por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. Pág. 73.

Personas que estén procesadas o que hayan sido condenadas por delitos políticos o conexos vinculados a la pertenencia o colaboración con las FARC-EP, sin que se reconozcan parte de la anterior organización. En este supuesto la persona aportará las providencias judiciales u otros documentos de los que se pueda inferir que el procesamiento o la condena obedeció a una presunta vinculación con dicha organización. Pág. 298

En el marco del fin del conflicto y en razón de su contribución a la construcción de la paz y al uso más efectivo de los recursos judiciales contra las organizaciones criminales vinculadas al narco-tráfico y a partir de una visión integral de la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, que tiene un origen multicausal, incluyendo causas de orden social y con el fin de facilitar la puesta en marcha del PNIS, el Gobierno se compromete a tramitar los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito cuando, dentro del término de 1 año, contado a partir de la entrada en vigencia de la nueva norma, manifiesten formalmente ante las autoridades competentes, su decisión de renunciar a cultivar o mantener los cultivos de uso ilícito. El Gobierno Nacional garantizará durante este año el despliegue del PNIS en todas las zonas

con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciará su implementación efectiva. El ajuste normativo deberá reglamentar los criterios para identificar quienes son los pequeños agricultores y agricultoras de cultivos de uso ilícito. // La manifestación voluntaria de renuncia al cultivo de uso ilícito y a la permanencia en dicha actividad, podrá darse de manera individual, o en el marco de acuerdos de sustitución con las comunidades. // Este tratamiento podrá ser revocado por reinci-dencia en las conductas asociadas a cualquier eslabón de la cadena de producción de los cultivos de uso ilícito y sus derivados. Se dará prioridad en la implementación a los programas de sustitución de cultivos de uso ilícito. Pág. 108.

Respecto a los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas, ocurridas desde la entrada en vigor del Acuerdo Final hasta la finalización del proceso de dejación de armas. Pág. 145.

La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), es una jurisdicción especial que ejerce funciones judiciales de manera autónoma y preferente sobre los asuntos de su competencia, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Entrará en vigor en los términos establecidos en el Acuerdo Final. Se aplicará únicamente a conductas cometidas con anterioridad a su entrada en vigor. Pág. 145.

Los bienes y activos que no hayan sido inventariados una vez concluido el proceso de dejación de armas, recibirán el tratamiento que establece la legislación ordinaria. Pág. 186.

Para efectos del SIVJRNR, los marcos jurídicos de referencia incluyen principalmente el Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH) y el Derecho Internacional Humanitario (DIH). Las secciones del Tribunal para la Paz, las Salas y la Unidad de Investigación y Acusación, al

adoptar sus resoluciones o sentencias harán una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará en el Código Penal colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad. Pág. 147.

Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del SIVJRNR es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas y las circunstancias de su comisión, así como las informaciones necesarias y suficientes para atribuir responsabilidades, para así garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades. Se entiende por tratamiento especial las sanciones propias y alternativas previstas en el numeral 60. Pág. 146.

La creación y el funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz no modificarán las normas vigentes aplicables a las personas que hayan ejercido la Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Constitución Política de Colombia en el momento de aprobarse el presente documento. En caso de que ante la JEP obre una información que comprometa a una persona que haya ejercido la Presidencia de la República, dicha información se remitirá a la Cámara de Representantes para lo de su competencia, remisión que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones pertinentes. Pág. 149.

Artículo transitorio 6. Competencia prevalente. El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas.

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas.

El componente de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa y en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas. Págs. 149 -150.

Respecto a las sanciones o investigaciones disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del sancionado o investigado. En todo caso la solicitud no podrá llevar aparejada la reapertura de una investigación penal por los mismos hechos. En caso de que se solicite la revisión de la sanción impuesta o la extinción de la sanción y responsabilidad, será competente la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz. Respecto a los investigados, será competente la Sala de definición de situaciones jurídicas. Pág. 150.

En el artículo transitorio 7º se describe la conformación de la Justicia Especial para la Paz, cuyo contenido cumple con el criterio de conexidad material, al reproducir en gran parte lo previsto en el Acuerdo Final, a partir de los numerales 64 y siguientes del punto III, en los que se encuentra lo acordado sobre el procedimiento, órganos y sanciones del componente de justicia del SIVJRNR. Como consecuencia de lo anterior, también se satisface el criterio de conexidad teleológica, toda vez que la definición orgánica y funcional de la JEP, apunta a dar garantías de estabilidad y seguridad jurídica en lo pactado, con el propósito de lograr la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El cuadro que a continuación se expone muestra la relación entre el artículo en mención y el AF:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 7°. Conformación. La Jurisdicción estará compuesta por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, la Sala de Definición de las situaciones jurídicas, salas que desarrollarán su trabajo conforme a criterios de priorización elabora dos a partir de la gravedad y representatividad de los delitos y del grado de responsabilidad en los mismos; la Sala de Amnistía o Indulto; el Tribunal para la Paz; la Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva. La Jurisdicción contará además con un Presidente.

El Tribunal para la Paz es el órgano de cierre y la máxima instancia de la Jurisdicción Especial para la Paz. Estará conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. El Tribunal para la Paz estará conformado por un mínimo de 20 Magistrados colombianos titulares. Además se contará con 4 juristas expertos extranjeros que intervendrán. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.

Las Salas de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas; de definición de las situaciones jurídicas; y de amnistía o indulto estarán conformadas por un total de 18 Magistrados colombianos. Además se contará con 6 juristas expertos extranjeros. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participarán en los debates de la Sala en la que hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los Magistrados pero sin derecho de voto.

Además estarán a disposición de la JEP 13 Magistrados colombianos adicionales en calidad de Magistrados suplentes o sustitutos, y 4 juristas expertos extranjeros para intervenir como amicus curiae suplentes o sustitutos. En caso de que se requiera, el pleno de Magistrados de la Jurisdicción hará los nombramientos necesarios de la lista de Magistrados suplentes o sustitutos o de la lista de juristas extranjeros suplentes o sustitutos, seleccionados por el Comité de Escogencia.

La Unidad de Investigación y Acusación realizará las investigaciones correspondientes y adelantará el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz, para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Fiscalía General de la Nación y establecer acuerdos de cooperación con esta. Igualmente podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de Derechos Humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. El Director de la Unidad será escogido por el Comité de Escogencia señalado en el parágrafo de este artículo. La Unidad estará´ integrada por un mínimo de 16 fiscales colombianos. Los fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad.

Los Magistrados y fiscales no tendrán que ser funcionarios de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad como requisito para su designación o permanencia en el cargo. Igualmente no se les aplicará el sistema de carrera ni tendrán que pertenecer a la rama judicial.

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los requisitos señalados en el artículo 232 de la Constitución Política, salvo en lo relacionado con el límite de edad.

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que se requieren para ser Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

La Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Secretario Ejecutivo podrá adoptar medidas cautelares anticipadas para preservar documentos relacionados con el conflicto armado, conforme a la ley.

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas de la JEP que definan situaciones jurídicas, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad.

La Jurisdicción deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural.

Parágrafo 1°. Los Magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. El Secretario Ejecutivo de la JEP será designado por el Responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas y confirmado por el Comité de Escogencia.

Los miembros del Comité de Escogencia no asumirán ninguna responsabilidad personal por la selección de los Magistrados, comisionados y demás funcionarios que deben escoger en virtud de este artículo transitorio. En relación con los funcionarios de la JEP, el Secretario Ejecutivo nominará a las personas seleccionadas por el Comité, quienes se posesionarán ante el Presidente de la República.

Parágrafo 2°. Mientras se cumple el procedimiento previsto para el nombramiento definitivo del Secretario Ejecutivo de la JEP la función de verificación del cumplimiento de los requisitos para la libertad transitoria, anticipada y condicionada o la privación de la libertad en unidad Militar o Policial de los miembros de la Fuerza Pública, será cumplida por la persona que ha sido designada como Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz por el responsable del Mecanismo de Monitoreo y Verificación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), según comunicación del 26 de enero de 2017. Estas funciones de Secretario Ejecutivo comenzarán a desarrollarse por esta persona desde la entrada en vigencia del presente acto legislativo, sin necesidad de que entre en funcionamiento la JEP.

El componente de justicia estará integrado por los siguientes órganos: Sala de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas, El Tribunal para la Paz; Sala de Amnistía o indulto: Sala de definición de situaciones jurídicas, para los casos diferentes a los literales anteriores o en otros supuestos no previstos y, Unidad de Investigación y Acusación, la cual debe satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia cuando no haya reconocimiento colectivo o individual de responsabilidad. Pág. 152. El mecanismo de escogencia que se establezca designará un Presidente o Presidenta inicial de la Jurisdicción Especial para la Paz Pág. 169.

El Tribunal para la Paz será el órgano de cierre de la jurisdicción especial para la paz que se crea en el SIVJRNR. Pág. 153. El Tribunal para la Paz tendrá distintas Secciones. Concretamente tendrá una Sección de primera instancia en caso de reconocimiento de Verdad y responsabilidad, que proferirá sentencias. Tendrá otra Sección de primera instancia para casos de ausencia de reconocimiento de Verdad y responsabilidad, donde se celebrarán juicios contradictorios y se proferirán sentencias, bien absolutorias o bien condenatorias. En este caso, se impondrán las sanciones ordinarias o alternativas que correspondan. Pág. 160.

Tendrá otra Sección de revisión de sentencias, con la función de revisar las proferidas por la justicia, de conformidad con lo establecido en el numeral 58. A petición del sancionado, recibirá los casos ya juzgados por órganos jurisdiccionales o sancionados por la Procuraduría o la Contraloría, siempre que no vayan a ser objeto de amnistía o indulto. Ejercerá cualquier otra función establecida expresamente en este documento. // Tendrá también una Sección de Apelación para decidir las impugnaciones de las sentencias proferidas por cualquiera de las secciones de primera instancia. En segunda instancia no se podrá agravar la condena cuando el único apelante sea el sancionado. // Las resoluciones de las salas y secciones del componente de Justicia podrán ser recurridas en reposición ante la sala que las dictó y en apelación ante la Sección de Apelaciones del Tribunal, únicamente a solicitud del destinatario de la resolución o sentencia. Pág. 160.

El Tribunal para la Paz estará conformado por magistrados colombianos en secciones de 5 integrantes. Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la

Sección que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio. Deberán elegirse 20 magistrados colombianos titulares, y además 4 juristas extranjeros. Estos últimos actuarán con la única finalidad de aportar un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participaran en los debates de la Sección en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto. Pág. 167.

Cada Sala estará compuesta por un mínimo de 6 magistrados colombianos altamente calificados y deberá incluir expertos en distintas ramas del Derecho, con énfasis en conocimiento del DIH, Derechos Humanos o resolución de conflictos. Deberá ser conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad étnica y cultural, y será elegida mediante un proceso de selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los distintos sectores que la conforman. // Excepcionalmente, a solicitud de las personas sometidas a su jurisdicción o de oficio, la Sala que vaya a conocer el caso pedirá la intervención, como amicus curiae, de hasta 2 juristas extranjeros de reconocido prestigio, con el fin de emitir un concepto o amicus curiae sobre la materia del caso bajo estudio, con el fin de obtener elementos de juicio o informaciones relevantes al caso. Cuando se requiera la intervención de los juristas extranjeros, estos participaran en los debates de la Sala en la que se hubiera requerido su intervención, en las mismas condiciones que los magistrados pero sin derecho de voto. // Se podrá disponer de un número adicional de magistrados suplentes de hasta 3 más a disposición de cada Sala, por si fuera requerida su intervención para sustituir a los magistrados titulares o para reforzar el funcionamiento de dichas Salas, a juicio de los órganos de gobierno de la Jurisdicción Especial para la Paz. Pág. 168.

La Unidad de investigación y acusación será el órgano que satisfaga el derecho de las víctimas a la justicia cuando no haya reconocimiento colectivo o individual de responsabilidad. Pág. 159. La Unidad podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. En el marco de sus funciones y competencias, podrá solicitar la colaboración que entienda necesaria a la Fiscalía General de la Nación, así como establecer acuerdos de cooperación con esta. Pág. 169. La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual. Pág. 169.

La Unidad de Investigación y Acusación será integrada por un número suficiente de profesionales del Derecho altamente calificados en materia de investigación y acusación, y deberá incluir expertos en distintas ramas del Derecho, con énfasis en conocimiento del Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos. Deberá contar con un equipo de investigación técnico forense, que podrá tener apoyo internacional, especialmente en materia de exhumación e identificación de restos de personas desaparecidas. Será conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad étnica y cultural, y los integrantes serán escogidos mediante un proceso de selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los distintos sectores que la conforman. Pág. 169. El mecanismo de escogencia que se establezca designará un Presidente o Presidenta inicial de la Jurisdicción Especial para la Paz, un Director o Directora de la Unidad de Investigación y Acusación y el Secretario o Secretaria ejecutiva, debiendo contemplar el reglamento de dicha jurisdicción el periodo de desempeño de los anteriores cargos y el procedimiento de elección de los sucesivos Presidentes o Presidentas, Directores o Directoras y Secretarios o Secretarias. Pág. 169.

Para ser elegido Magistrado del Tribunal para la Paz deberán reunirse los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema o del Consejo de Estado de Colombia. En ningún caso se aplicará un sistema de carrera. Pág. 167.

Los magistrados y fiscales no tendrán que ser jueces de carrera, y no se les aplicará ninguna limitación de edad. Pág. 280.

Para ser elegido Magistrado de Sala deberán reunirse los mismos requisitos que para ser magistrado de Tribunal Superior de distrito judicial. En ningún caso se aplicará un sistema de carrera. Pág. 168.

Se creará una Secretaría Ejecutiva que encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz bajo la orientación de la Presidencia de ésta. La Secretaría podrá entrar a funcionar con suficiente antelación para garantizar que esté disponible desde su inicio la infraestructura de la Jurisdicción Especial para la Paz. El Estado establecerá mecanismos económicos y financieros para la ejecución oportuna y eficaz de los recursos, que podrán provenir de diferentes fuentes nacionales e internacionales. La designación de la Secretaría Ejecutiva se hará mediante el mecanismo que determinen las partes en el proceso de conversaciones, debiendo reunir amplia experiencia en administración y altas calidades morales. Pág. 146. // El Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz podrá adoptar medidas cautelares anticipadas a la entrada en funcionamiento de la totalidad de las Salas y Secciones de esta Jurisdicción, para preservar documentos relacionados con el conflicto que se contengan en archivos públicos o privados, conforme a lo establecido en las leyes colombianas. Pág. 169.

Todas las sentencias del Tribunal para la Paz, así como las resoluciones de las Salas del componente de justicia que definan situaciones jurídicas o concedan amnistía o indulto, harán tránsito a cosa juzgada cuando estén en firme y se garantizará su inmutabilidad. Pág. 163.

El Tribunal deberá ser conformado con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad étnica y cultural, y será elegido mediante un proceso de selección que de confianza a la sociedad colombiana y a los distintos sectores que la conforman. Pág. 167.

El mecanismo de escogencia que se establezca designará un Presidente o Presidenta inicial de la Jurisdicción Especial para la Paz, un Director o Directora de la Unidad de Investigación y Acusación y el Secretario o Secretaria ejecutiva, debiendo contemplar el reglamento de dicha jurisdicción el periodo de desempeño de los anteriores cargos y el procedimiento de elección de los sucesivos Presidentes o Presidentas, Directores o Directoras y Secretarios o Secretarias. Pág. 169.

Todos los integrantes del comité de escogencia deberán inspirar confianza en la ciudadanía. Pág. 124.

El “Mecanismo de selección de los Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz” acordado por las partes el 12 de agosto de 2016 para la selección de magistrados, fiscales y demás integrantes de la Jurisdicción Especial para la Paz, será el comité de escogencia encargado de seleccionar y nombrar a los 11 comisionados y comisionadas de la EVCNR así como a su Presidente o Presidenta Todos los integrantes del comité de escogencia deberán inspirar confianza en la ciudadanía. Pág. 137.

[Este punto se relaciona de manera directa con el texto de proyecto de ley de amnistía, indulto y tratamientos penales especiales acordados por las partes. Precisamente, en la página 306 del AF se menciona que]: Artículo 51. Procedimiento para la libertad transitoria condicionada y anticipada. El Ministerio de Defensa Nacional consolidará los listados de los miembros de la Fuerza Pública que prima facie cumplan con los requisitos para la aplicación de la libertad transitoria condicionada y anticipada. // Para la elaboración de los listados se solicitará información a las jurisdicciones penal ordinaria y penal militar, las que deberán dar respuesta en un término máximo de 15 días hábiles. Una vez consolidados los listados serán remitidos al Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz quien verificará dichos listados o modificará los mismos en caso de creerlo necesario, así como verificará que se haya suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo anterior. El Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción Especial para la Paz comunicará al funcionario que esté conociendo la causa penal sobre el cumplimiento de los requisitos por parte del beneficiado, para que proceda a otorgar la libertad transitoria condicionada y anticipada a que se refiere el artículo anterior, funcionario quien de manera inmediata adoptará la acción o decisión tendiente a materializar la misma. Págs. 306 y 307.

En el artículo transitorio 8º se desarrolla la procedencia de la acción de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. Para la Universidad de Antioquia, como se manifestó en el acápite de antecedentes, esta regulación no cumple con el criterio de conexidad, toda vez que no se ajusta a los fines del Acuerdo, ni es necesaria para el desarrollo de lo pactado. A diferencia de lo expuesto por el interviniente, este Tribunal observa que este punto sí fue objeto de un acuerdo explícito entre las partes, como consecuencia del desarrollo de las atribuciones de las JEP, en el numeral 52 del punto 5.1.2[749], vinculadas con la estabilidad y eficacia de sus decisiones. De esta manera, no cabe duda alguna de que se cumple con el criterio de conexidad material. Ahora bien, y sin perjuicio del análisis que se haga más adelante, su vínculo teleológico se halla en la consagración misma en el Acto Legislativo de lo que fue acordado por los partes, buscando con ello resguardar el carácter prevalente de la JEP, entendiendo que, por esa vía, las partes logran obtener plena estabilidad y seguridad jurídica en lo acordado. El cuadro que a continuación se expone muestra la relación entre el artículo en mención y el AF:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 8°. Acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP. La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

Las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro Magistrados votan a favor de la selección.

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en qué consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela.

La acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales.

La acción de tutela en contra de las providencias judiciales que profiera la JEP procederá solo por una manifiesta vía de hecho o cuando la afectación del derecho fundamental sea consecuencia directa por deducirse de su parte resolutiva y se hubieran agotado todos los recursos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz, no existiendo mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. En el caso de violaciones que se realicen por afectación al debido proceso, deberá interponerse tras haber agotado el recurso procedente ante los órganos de la JEP.

La petición de acción de tutela deberá ser presentada ante el Tribunal para La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional de conformidad con las siguientes reglas:

La decisión sobre la selección del fallo a revisar en tutela será adoptada por una sala conformada por dos magistrados de la Corte Constitucional escogidos por sorteo y dos magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. El fallo será seleccionado si los cuatro magistrados votan en favor de la selección.

Las sentencias de revisión serán proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Si esta encuentra que el derecho invocado ha sido vulnerado, así lo declarará precisando en que consiste la violación, sin anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz ni tampoco excluirse los hechos y conductas analizados en la acción de tutela de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La sentencia será remitida al Tribunal para la Paz para que adopte la decisión que corresponda respetando el derecho amparado. La providencia, resolución o acto del órgano de la JEP expedido en cumplimento de la sentencia de la Corte Constitucional no podrá ser objeto de una nueva acción de tutela. Pág. 161.

En el artículo transitorio 9 se precisan las reglas para resolver los conflictos de competencia entre la JEP y la Jurisdicción Ordinaria, este mandado satisface íntegramente los criterios de conexidad material y teleológica, en tanto réplica lo acordado en el numeral 9 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, sobre los principios básicos del componente de justicia del SIVJRNR. Si bien es cierto que al confrontar lo aprobado en el Acto Legislativo 01 de 2017 frente a lo señalado en el AF, se advierte que un precepto se refiere al Consejo Superior de la Judicatura y el otro a la Corte Constitucional, ello no vulnera la conexidad que se demanda entre ambos textos. En efecto, el ajuste que se realizó durante el trámite legislativo tiene por objeto viabilizar la implementación de lo pactado, toda vez que, en virtud del reciente Acto Legislativo 02 de 2015, la función de definir los conflictos de competencia se trasladó a la Corte Constitucional. Se trata de un ejercicio válido por parte del Congreso de la República, pues, como se explicó al inicio de este acápite, al introducir reformas a la Carta, el principio básico de autonomía legislativa permite realizar ciertos ajustes sobre lo acordado, manteniendo la correspondencia teleológica con los propósitos del Acuerdo, más aún, como ocurre en este caso, con miras a preservar el carácter armónico de la Constitución.

Por otra parte, este Tribunal se abstiene de examinar el cumplimiento de los criterios en mención respecto del inciso 2, puesto que, como previamente se concluyó, dicha norma debe ser declarada inexequible, por no haber sido sometida al proceso de consulta previa, teniendo la obligación de hacerlo.

Únicamente en lo que atañe a la disposición objeto de análisis, el siguiente cuadro ilustra su relación con el Acuerdo Final:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 9°. Asuntos de competencia. Los conflictos de competencia entre cualquier jurisdicción y la JEP serán dirimidos por una Sala Incidental conformada por 3 Magistrados de la Corte Constitucional elegidos por esta y 3 Magistrados de las salas o secciones de la JEP no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional. Estos últimos serán elegidos por la plenaria de la JEP. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción

En el supuesto de existir conflicto de competencia entre cualquier jurisdicción y la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá dicho conflicto una Sala Incidental conformada por 3 magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, elegidos por éste, y 3 magistrados de las Salas o Secciones de la Jurisdicción Especial para la Paz no afectadas por dicho conflicto jurisdiccional, elegidos por la plenaria de la Jurisdicción Especial para la Paz. La decisión se adoptará en la Sala Incidental por mayoría simple y en caso de no alcanzarse una mayoría, en aplicación del carácter preferente de la Jurisdicción Especial para la Paz, resolverá el Presidente de esta Jurisdicción. Pág. 145.

En el artículo transitorio 10 se regula la facultad de revisión por parte de la JEP, tanto respecto de las sentencias proferidas por otra jurisdicción, como frente a las decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República. Este precepto cumple con los criterios de conexidad material y teleológica, pues constituye un desarrollo de lo previsto en el numeral 58 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final. Tal conclusión se puede constatar en el siguiente cuadro:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias. A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5° y al inciso primero del artículo transitorio 22; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión da la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.

La Sección de revisión del Tribunal para la paz tendrá las siguientes funciones: (…) b. A petición del condenado, revisar las sentencias proferidas por la justicia por: variación de la calificación jurídica conforme a lo establecido en el numeral 19; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas con ocasión del conflicto y en relación con este, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema. Pág. 163.

[El Tribunal para la Paz (…)] Tendrá otra Sección de revisión de sentencias, con la función de revisar las proferidas por la justicia, de conformidad con lo establecido en el numeral 58. A petición del sancionado, recibirá los casos ya juzgados por órganos jurisdiccionales o sancionados por la Procuraduría o la Contraloría, siempre que no vayan a ser objeto de amnistía o indulto. Ejercerá cualquier otra función establecida expresamente en este documento. Pág. 160.

La revisión por la Jurisdicción Especial para la Paz de las sentencias proferidas por la justicia no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas. Pág. 163.

La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta la definición de quienes son combatientes según el DIH, podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Pág. 163.

En el artículo transitorio 11 se establece la posibilidad de que la JEP sustituya las sanciones que hubiesen sido impuestas por la justicia ordinaria. Textualmente, el precepto en cita dispone que:

Artículo transitorio 11°. Sustitución de la sanción penal. Cuando no proceda la renuncia a la persecución penal, la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, a solicitud de la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, decidirá sobre la sustitución de la sanción penal proferida por la justicia ordinaria, imponiendo las sanciones propias o alternativas de la Jurisdicción Especial para la Paz, siempre y cuando el condenado reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, dependiendo del momento en el que efectúe tal reconocimiento, y siempre que cumpla las demás condiciones del sistema respecto a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición. Dicha sustitución nunca podrá agravar la sanción previamente impuesta.

Cuando la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz verifique que el componente de restricción de libertades y derechos que habría de imponerse ya se ha cumplido, así lo declarará en la providencia de sustitución. De lo contrario, ordenará la ejecución de la sanción propia o alternativa del Sistema. En todo caso, la Sección de Revisión ordenará la ejecución del componente restaurativo de la sanción en caso de que proceda.

Esta norma satisface los criterios de conexidad material y teleológica, en primer lugar, porque acoge el mandato acordado por las partes en el Acuerdo del 9 de noviembre de 2016, contenido en el Acuerdo Final, el cual permite que este Acto Legislativo, entre otras materias, defina: “(…) el tratamiento que se dará a las sentencias impuestas previamente por la justicia ordinaria respecto a las personas y conductas competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”[750]. Se observa entonces que el documento final para la terminación del conflicto fue amplio en la temática que dejó a disposición del margen de apreciación del Congreso, permitiendo su desarrollo de diferentes maneras. De ahí que, entiende la Corte que la conexidad se cumple con la expedición de una regulación acorde con los fines de lo pactado, sin que necesariamente se requiera la adopción de un cierto contenido específico. Tal circunstancia ocurre en el caso bajo examen, en donde lo reglado apunta a dar estabilidad y seguridad jurídica a las partes, mediante la elección de un esquema normativo que resulta coherente con lo firmado, pues dispone que (i) la sustitución de la sanción penal ordinaria se realizará a través de la imposición de las sanciones propias o alternativas de la JEP, que responden al énfasis restaurativo y reparador del SIVJRNR; y que, para el efecto, (ii) debe acreditarse el mandato de condicionalidad a dicho sistema, previsto desde el artículo transitorio 1, en el que se consagra que todo beneficio se somete a que la persona reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva, y satisfaga los derechos de las víctimas a la reparación y a la no repetición.

En segundo lugar, el esquema de regulación adoptado acoge varios de los postulados señalados en el Acuerdo Final. Así, para empezar, se ratifica el marco competencial de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz en la ejecución de la atribución de sustitución de sanciones[751]. También se reitera que la imposición de aquellas que se consideran propias al sistema depende del cumplimiento del mandato de condicionalidad[752]. Y, por último, se niega la posibilidad de agravar las sanciones ya impuestas[753].

En conclusión, nada en el artículo transitorio 11 puede considerarse como ajeno a lo pactado en el Acuerdo Final, ni tampoco alejado de los objetivos que se buscan a través de dicho documento, por lo que se satisfacen plenamente los criterios de conexidad material y teleológica.

En el artículo transitorio 12 se establece la forma como se deben expedir las normas que rigen el procedimiento ante la JEP, incluyendo su reglamento interno. También se prescribe la manera en que la Procuraduría General de la Nación puede participar en dicha jurisdicción; aunado a una serie de reglas probatorias frente a la valoración de los testimonios y a la prohibición de presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles objeto de investigación.

Todos los asuntos regulados en este artículo se encuentran en una relación de conexidad directa con lo previsto en el Acuerdo Final y, por ende, se entiende que teleológicamente apuntan a su desarrollo, con el objeto de facilitar la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

Esta relación se constata a partir de lo consagrado en el numeral 46 del punto 5.1.2 del AF, referente a los “(…) procedimientos, órganos y sanciones del componente de justicia del SIVJRNR”. Allí, precisamente, (i) se estipula que los magistrados elaborarán las normas procesales que regirán los trámites ante la JEP, en términos concordantes con las garantías constitucionales del debido proceso, luego de lo cual deberán ser incorporadas al ordenamiento jurídico mediante la aprobación del Congreso; (ii) se faculta el señalamiento de las reglas de organización y funcionamiento de dicha justicia especializada, a través de la expedición autónoma de su reglamento interno; (iii) a la vez que, entre otras, se consagra el mismo criterio de valoración probatoria de los testimonios. Si bien nada se dice de forma expresa respecto de la prohibición de presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas investigadas, o del hecho de inferir de que fueron parte de un plan o política de ejecución de crímenes a gran escala, tal omisión en nada afecta su conexidad, toda vez que, por una parte, corresponden a un desarrollo normativo de los objetivos de estabilidad y seguridad jurídica en los que se funda el Acuerdo Final, al requerir que toda conclusión a la que se llegue por los órganos de la JEP debe estar fundada en “pruebas legalmente producidas”; y por la otra, porque la consagración de la citada prohibición permite armonizar la implementación de lo pactado, con el derecho penal de acto al cual refiere el artículo 29 de la Constitución[754]. Así las cosas, no cabe presumir responsabilidad por las condiciones que pudieron rodear el conflicto, sino por los actos conscientes y libres que se hayan cometido. De esta manera, con la salvedad de que el examen frente a la participación de la Procuraduría requiere de un análisis en particular, el siguiente cuadro ilustra la relación estrecha que existe entre el artículo transitorio 12 y el AF:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 12.Procedimiento y reglamento.

Los Magistrados que integran la JEP estarán facultados para elaborar las normas procesales que regirán esta jurisdicción y que deberán ser presentadas por el Gobierno nacional al Congreso de la República, incluido el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios que no sean Magistrados. Estas normas deberán garantizar los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También regularán los parámetros que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final.

El Procurador General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a solicitud de alguno de los Magistrados de la sección que conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el Magistrado establezca, para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.

En los supuestos en los que la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad solicite a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz que haga comparecer a una persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación determinante en una de las conductas que trata el numeral 40 del Punto 5.1.2 del Acuerdo Final, la Sala no podrá fundamentar su solicitud, ni la sección podrá ordenarles comparecer con base exclusivamente en los informes recibidos por la JEP, sino que deberán corroborarlos a través de otras pruebas.

Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otras pruebas.

En las actuaciones que adelanten los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz no se podrá presumir el carácter masivo o sistemático de las conductas punibles investigadas, ni que el hecho ha sido cometido como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes; todo ello deberá acreditarse de conformidad con prueba legalmente producida.

Sin incluir normas procesales, los Magistrados de la JEP adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización de la JEP, respetando los principios de, independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier nueva victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. El reglamento precisará las funciones del Presidente y del Secretario Ejecutivo, así como las relaciones entre ellos y los demás órganos de la JEP, establecerá un mecanismo para la integración de la Sección del Tribunal para la Paz que garantice la estabilidad, eficacia y cumplimiento de las resoluciones y sentencias de la JEP, fijará el procedimiento que esta deba aplicar para el desarrollo de sus funciones y señalará los mecanismos de rendición de cuentas sobre la gestión de la JEP, a cargo de su Secretaría Ejecutiva, siempre que no menoscaben su autonomía.

La ley determinará qué actuaciones procesales de las que corresponde desarrollar a las Salas de la JEP deben estar protegidas por la reserva con el fin de garantizar los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de todos aquellos cuyas conductas sean competencia de la JEP.

Parágrafo. Las normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes que se consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso, no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género.

El acto legislativo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, se presentará ante el Congreso de la República al día siguiente de la entrada en vigencia del “Acto Legislativo 01 de 7 de julio de2016, por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” o a la mayor brevedad en caso de que dicho Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016 no llegará a entrar en vigencia. // Dicho Proyecto tendrá los siguientes contenidos: (…) 5º.- La facultad de los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz para proponer al Congreso las normas procesales de la Jurisdicción Especial para la Paz, conforme a lo dispuesto en el numeral 46 del acuerdo de creación de dicha jurisdicción, normas que contemplarán también la garantía del Derecho a la defensa y del debido proceso, así como la libertad de escoger abogado acreditado para el ejercicio de la profesión en cualquier país. Una vez que los magistrados de la Jurisdicción para la Paz hayan elaborado las propuestas de norma procesales estas serán tramitadas por el Congreso. Pág. 280.

46.- (…) Los magistrados de las salas y secciones de la Jurisdicción Especial para la Paz elaborarán las normas procesales que regirán los procedimientos, normas que deberán contemplar cuando menos los siguientes principios: el Sistema será adversarial y respetará el debido proceso y el principio de imparcialidad, contemplará la debida publicidad y garantizará el principio de contradicción en la valoración de la prueba y la defensa, así como la doble instancia, y dará cumplimento a los principios contemplados en el numeral 14. Las anteriores normas procesales deberán incorporarse al derecho interno colombiano. Pág. 153.

14.- Todas las actuaciones en el componente de justicia, de conformidad con las reglas aplicables a la Jurisdicción Especial para la Paz, respetarán los derechos fundamentales del debido proceso, defensa, asistencia de abogado, presunción de inocencia y la independencia e imparcialidad de los magistrados de las salas y secciones, así como de los integrantes de la Unidad de Investigación y Acusación. La Jurisdicción Especial para la Paz aplicará el principio de favorabilidad en todas sus actuaciones, en especial respecto al tratamiento a recibir por cualquier persona sometida a esta

Jurisdicción (…). Pág. 146.

De conformidad con el numeral 48 (t) y el 58 (e) serán llamados a comparecer ante la Jurisdicción Especial para la Paz, por parte de la Sección de Revisión del Tribunal, aquellas personas que hubieran tenido una participación determinante en una de las conductas de que trata el numeral 40 y no hubieren comparecido previamente ante la Sala de Verdad y Reconocimiento. Pág. 149. (…) 48.- La Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas tendrá las siguientes funciones: (…) h. Una vez recibidos todos los informes establecidos en los apartados b) y c) describiendo conductas, los contrastará, y después de haber tenido en cuenta la versión de que trata el literal (e), en caso de apreciar que existen bases suficientes para entender que la conducta existió, que la persona mencionada participó y que la conducta corresponde a tipos penales no amnistiables, deberá ponerlos a disposición de los presuntos responsables para que por ellos se tome la decisión de comparecer o no comparecer a efectuar reconocimiento de verdad y responsabilidad o comparecer a defenderse de las imputaciones formuladas. Pág. 155.

Cuando un testigo declare contra alguna persona por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz a cambio de obtener beneficios procesales o punitivos de cualquier naturaleza, el valor probatorio de su testimonio estará supeditado a que el contenido del mismo sea corroborado por otros medios de prueba. Pág. 146.

El acto legislativo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, se presentará ante el Congreso de la República al día siguiente de la entrada en vigencia del “Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016, por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” o a la mayor brevedad en caso de que dicho Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016 no llegará a entrar en vigencia. // Dicho Proyecto tendrá los siguientes contenidos: (…) 3º.- El reconocimiento de la facultad de los magistrados y magistradas integrantes de la JEP para adoptar el reglamento de dicha jurisdicción. Pág. 280. Los magistrados de las salas y secciones de la Jurisdicción Especial para la Paz adoptarán, en el ejercicio de su autonomía, el reglamento de funcionamiento y organización de la Jurisdicción Especial para la Paz, respetando los principios de imparcialidad, independencia y las garantías del debido proceso, evitando cualquier re victimización y prestando el debido apoyo a las víctimas conforme a lo establecido en los estándares internacionales pertinentes. Este reglamento también definirá las causales y procedimientos de recusación e impedimento de magistrados. Estos tendrán movilidad para ser asignados a las distintas salas y secciones en función de la acumulación de trabajo de unas y otras, y conforme a los criterios que en el Reglamento se determinen. Pág. 153. Después de que el Tribunal para la Paz haya concluido sus funciones, el Reglamento de la Jurisdicción establecerá un mecanismo para la integración de una Sección del mismo cuya función principal será garantizar la estabilidad y eficacia de las Resoluciones y Sentencias adoptadas por el componente de justicia del SIVJRNR, así como su cumplimiento. Pág. 160. Los magistrados de Sala y los que integren el Tribunal para la Paz estarán sometidos al mismo régimen disciplinario que el previsto por las leyes colombianas para jueces y magistrados. La adopción de medidas disciplinarias, así como su aplicación y verificación, será realizada por una comisión integrada por un magistrado de cada Sala y un magistrado de cada sección del Tribunal para la Paz, elegida conforme a lo indicado en el Reglamento de funcionamiento y organización de la Jurisdicción, siempre sin la participación del magistrado afectado por la solicitud de aplicación del régimen disciplinario. Pág. 168. Las víctimas gozan de los derechos a la verdad, justicia, reparación, y garantías de no repetición. Para garantizar estos derechos participarán en el SIVJRNR conforme a lo establecido en los reglamentos de desarrollo del componente de justicia, y, entre otros, deberán ser oídas en los supuestos de priorización y selección de casos. Los reglamentos deberán respetar el derecho de las

víctimas a una justicia pronta, cumplida y eficiente. Pág. 147.

Todos los acuerdos a los que lleguemos sobre los puntos de la Agenda y en particular sobre el Punto 5 “Víctimas” deben contribuir a la protección y la garantía del goce efectivo de los derechos de todos y todas. Los derechos humanos son inherentes a todos los seres humanos por igual, lo que significa que les pertenecen por el hecho de serlo, y en consecuencia su reconocimiento no es una concesión, son universales, indivisibles e interdependientes y deben ser considerados en forma global y de manera justa y equitativa. En consecuencia, el Estado tiene el deber de promover y proteger todos los derechos y las libertades fundamentales, y todos los ciudadanos el deber de no violar los derechos humanos de sus conciudadanos. Pág. 125.

El componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición -en adelante el SIVJRNR- se denomina Jurisdicción Especial para la Paz. Los objetivos del componente (…) son satisfacer los derechos de las víctimas (…). Pág. 143. El funcionamiento del componente de justicia dará énfasis a las necesidades de las víctimas mujeres, niñas y niños, quienes sufren de una manera desproporcionada y diferenciada los efectos de las graves infracciones y violaciones cometidas con ocasión del conflicto. Las reparaciones deben responder al llamado de las Naciones Unidas que todo acuerdo de paz debe adoptar un enfoque de género, reconociendo las medidas de reparación y restauración, el sufrimiento especial de las mujeres, y la importancia de su participación activa y equitativa en el componente de justicia del SIVJRNR. Pág. 144. Para acceder al tratamiento especial previsto en el componente de Justicia del SIVJRNR es necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición. Pág. 145.

Finalmente, en lo que atañe a la posibilidad del Procurador General de la Nación de intervenir en la JEP, por sí o por sus delegados o agentes, la Corte advierte que se trata de una situación que no aparece contemplada en el Acuerdo Final. Sin embargo, no por ello puede considerarse como un asunto ajeno a lo pactado o si se quiere inconexo con el mismo, pues se trata de un componente cuya definición es esencial para articular la justicia transicional con las instituciones constitucionales existentes. Tanto es así que habilitó un profundo debate, en especial, en las sesiones que se llevaron a cabo en el Senado de la República[755], en donde la participación de la Procuraduría se vinculó con el respeto al sistema de frenos y contrapesos, y con la realización de su objeto funcional en favor de los derechos de las víctimas, asunto prioritario al cual apunta el Acto Legislativo 01 de 2017, y al que también refiere con insistencia el AF. Por lo anterior, este Tribunal concluye que la determinación de las relaciones entre la JEP y la Procuraduría es un tema con una conexión clara frente a la implementación articulada de lo pactado, por lo que se satisfacen los criterios de conexidad material y teleológica.

En el artículo transitorio 13 se establecen los criterios genéricos que se deben emplear para imponer las sanciones de la JEP, junto con una remisión al Acuerdo Final para definir las hipótesis en las que procede cada una de ellas. En este caso, ambas conexidades están dadas por la referencia expresa a lo pactado, incluyendo una réplica textual del Acto Legislativo al Acuerdo Final, en la primera parte de la norma objeto de análisis, como pasa a demostrarse en el siguiente cuadro:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 13.Sanciones. Las sanciones que imponga la JEP tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Las sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del subpunto 5.1.2 del Acuerdo Final.

Las sanciones tendrán como finalidad esencial satisfacer los derechos de las víctimas y consolidar la paz. Deberán tener la mayor función restaurativa y reparadora del daño causado, siempre en relación con el grado de reconocimiento de verdad y responsabilidad (…). Pág. 164.

En el artículo transitorio 14 se prevé el régimen sancionatorio que se aplicará a los magistrados de la JEP. En él se les asimila a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y al mismo tiempo se les confiere inviolabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias, salvo si se comprueba que actuaron con miras a favorecer indebidamente intereses propios o ajenos. La mayor parte de la norma réplica lo previsto en los numerales 65 y 66 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, por lo que satisface los criterios de conexidad material y teleológica. Tan solo no existe una mención expresa a la regla de inviolabilidad, la cual se considera que suple un vacío en un aspecto no abordado expresamente por las partes, pero que resulta esencial para viabilizar la implementación de lo pactado, pues permite operativizar la autonomía e independencia de la JEP, en el ejercicio de sus funciones, como soporte básico para brindar estabilidad y seguridad jurídica a quienes acudan o se sometan al componente de justicia del SIVJRNR. Por ello, a juicio de la Corte, la norma en estudio en nada desconoce los requisitos de conexidad que se exigen en el Acto Legislativo 01 de 2016. El siguiente cuadro, en todo caso, ilustra la relación entre los textos previamente mencionada:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 14.Régimen sancionatorio de los Magistrados de la JEP. Los Magistrados de la JEP estarán sometidos al mismo régimen especial penal previsto para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como al régimen disciplinario previsto por la ley para jueces y Magistrados de las otras jurisdicciones. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidas en sus providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos. Una comisión integrada por un Magistrado de cada Sala y un Magistrado de cada Sección del Tribunal para la Paz que será elegida conforme al reglamento de la JEP, adoptará las medidas disciplinarias que correspondan conforme a la ley.

Los Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz estarán sometidos a las causales de impedimentos definidas por la ley procesal penal vigente.

Los magistrados de Sala y los que integren el Tribunal para la Paz estarán sometidos al régimen especial penal previsto por las leyes colombianas para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, salvo por el contenido de sus decisiones. Pág. 168. Los magistrados de Sala y los que integren el Tribunal para la Paz estarán sometidos al mismo régimen disciplinario que el previsto por las leyes colombianas para jueces y magistrados. Pág. 168. La adopción de medidas disciplinarias, así como su aplicación y verificación, será realizada por una comisión integrada por un magistrado de cada Sala y un magistrado de cada sección del Tribunal para la Paz, elegida conforme a lo indicado en el Reglamento de funcionamiento y organización de la Jurisdicción, siempre sin la participación del magistrado afectado por la solicitud de aplicación del régimen disciplinario. Pág. 168.

A los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz les serán de aplicación las causales de impedimento del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, o la norma que en el futuro la reemplazara. Pág. 168.

En el artículo transitorio 15 se regula el plazo de funcionamiento de la JEP y se establece la posibilidad de que se conforme la Sección de Estabilidad y Eficacia de Resoluciones y Sentencias dentro del Tribunal para la Paz. Esta disposición, como se observa en el siguiente cuadro, sigue íntegramente la línea de lo pactado en el Acuerdo Final, por lo que se satisfacen los criterios de conexidad material y teleológica.

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 15. Entrada en funcionamiento y plazo para la conclusión de las funciones de la JEP. La JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este acto legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción.

El plazo para la conclusión de las funciones de la JEP consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de las resoluciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las Conductas, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de salas y secciones de la JEP, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado mediante ley, para concluir su actividad, a solicitud de los Magistrados de la JEP. El plazo para recibir informes por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas será de 2 años desde que se haya constituido la totalidad de las salas y secciones de la JEP y podrá prorrogarse por la misma Sala hasta completar un periodo máximo de 3 años, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y las conductas.

En todo caso y sin limitación temporal alguna podrá constituirse, en cualquier momento en que resulte necesaria, la Sección de estabilidad y eficacia de resoluciones y sentencias, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 7 transitorio y en el inciso final del artículo 12 transitorio de este acto legislativo.

El acto legislativo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz, se presentará ante el Congreso de la República al día siguiente de la entrada en vigencia del “Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016, por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” o a la mayor brevedad en caso de que dicho Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016 no llegará a entrar en vigencia. // Dicho Proyecto tendrá los siguientes contenidos: (…) 10º.- La entrada en funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación de las normas de procedimientos y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción. Pág. 281.

El plazo para la conclusión de las funciones de la Jurisdicción Especial para la Paz consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación y Acusación, de oficio o como consecuencia de los informes que tratan los literales b) y c) del numeral 48, será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de Salas y Secciones de la Jurisdicción Especial para la Paz, y un plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, plazo este último que de ser necesario podrá ser prorrogado para concluir su actividad. Pág. 145. El reconocimiento de verdad y responsabilidad por la realización de las conductas podrá hacerse de manera individual o colectiva, de forma oral o mediante escrito remitido a la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad de la JEP, desde que se hayan recibido los Informes mencionados en el numeral 48 y una vez instalada la Sala. El plazo para recibir los Informes previstos en el numeral 48 será de 2 años y podrá prorrogarse, de forma pública y suficientemente motivada, por periodos sucesivos de tres meses hasta un periodo máximo de 3 años desde que se haya constituido la totalidad de Salas y Secciones de la Jurisdicción Especial para la Paz, salvo causa excepcional debidamente motivada en la que el plazo podrá ser moderadamente extendido por la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad. Pág. 153.

La Sección de estabilidad y eficacia de Resoluciones y Sentencias prevista en el último párrafo del numeral 52 podrá constituirse en cualquier momento en que resulte necesaria, sin limitación temporal alguna. Pág. 145.

En el artículo transitorio 16 se establece la competencia de la JEP sobre los terceros y se estipula, nuevamente, la regla probatoria frente a la actuación de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, referente a que no podrán fundamentar su solicitud y decisión exclusivamente en los informes recibidos por la JEP[756].

Lo primero que destaca esta Corporación es que el inciso 3[757], siguiendo lo expuesto con anterioridad, guarda conexidad material con lo previsto en el Acuerdo Final, pues este último les impone a los órganos de la JEP el deber de corroborar probatoriamente todos los informes recibidos, sin que puedan ser utilizados como la única fuente para sustentar sus decisiones. Así, desde una perspectiva general, el numeral 14 del punto 5.1.2 del AF señala que: Todas las decisiones judiciales sobre las responsabilidades y sanciones de personas serán debidamente motivadas y fundamentadas en pruebas confiables y admisibles ante tribunales de justicia”[758]; mientras que, con un enfoque específico, el literal h) del numeral 48 del mismo acápite del documento en cita estable que: “La Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas tendrá las siguientes funciones: (…) Una vez recibidos todos los informes establecidos en los apartados b) y c) describiendo conductas, los contrastará, y después de haber tenido en cuenta la versión de que trata el literal (e), en caso de apreciar que existen bases suficientes para entender que la conducta existió, que la persona mencionada participó y que la conducta corresponde a tipos penales no amnistiables, deberá ponerlos a disposición de los presuntos responsables para que por ellos se tome la decisión de comparecer o no comparecer a efectuar reconocimiento de verdad y responsabilidad o comparecer a defenderse de las imputaciones formuladas.”[759] Por lo tanto, el tercer inciso reglamenta una materia clara y estrechamente relacionada con los contenidos específicos del Acuerdo Final, en cumplimiento del criterio de conexidad material.

Lo segundo que advierte este Tribunal, como se expuso en el acápite de antecedentes, es que varias ONG piden declarar la inexequibilidad del inciso 1[760], por desconocer supuestamente el criterio de conexidad material. La razón que apoya esta solicitud se halla en la referencia a los numerales 63, 58e, 48t, 32 y 40 del punto 5.1.2 Acuerdo Final, según los cuales, en palabras de los intervinientes, la competencia de la JEP es “sobre TODAS las personas que directa o indirectamente cometieron delitos en el contexto del conflicto armado, sin distingo entre combatientes y no combatientes”[761], por lo que no hace parte del AF, el concepto de “voluntariedad” que se introduce en el artículo cuestionado.

Sobre el particular, la Corte destaca que la inclusión de la competencia de la JEP sobre los terceros está consignada en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, en el componente de justicia del SIVJRNR. Como punto de partida, el numeral 15 reconoce que: “El funcionamiento del componente de justicia del SIVJRNR es inescindible y se aplicará de manera simultánea e integral a todos los que participaron directa e indirectamente en el conflicto armado”. Sin embargo, allí mismo se aclara que su ámbito de aplicación “(…) está determinado por lo señalado en los numerales 9 y 32”[762]. El segundo de los numerales en cita refiere a la competencia de la JEP, a partir del uso del criterio subjetivo, en el que, entre otras, se extiende su aplicación a quienes incurrieron en conductas “(…) de financiación o colaboración con los grupos paramilitares, o con cualquier actor del conflicto, que no sean resultado de coacciones, respecto de aquellas personas que tuvieron una participación activa o determinante en la comisión de los crímenes competencia de esta jurisdicción, según lo establecido en el numeral 40, salvo que previamente hubieren sido condenadas por la justicia por esas mismas conductas. (…)”[763].

Por fuera de esta vinculación obligatoria de terceros a la JEP que se pactó en el Acuerdo, y sobre la cual se insiste en los numerales 48 y 58, al describir las atribuciones de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz[764], también se acogió una formula genérica en el numeral 63 del citado documento, conforme a la cual: “Las personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados hayan contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto, podrán acogerse a los mecanismos de justicia, sin perjuicio de lo establecido en los numerales 32, 48t y 58e de este documento, y recibir el tratamiento especial que las normas determinen siempre que cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad, reparación y no repetición.”

De acuerdo con lo anterior, así como en el Acuerdo se prevé una competencia obligatoria de la JEP frente a terceros, a partir del cumplimiento de ciertas condiciones, también se incluye una fórmula de incorporación voluntaria de los mismos, al señalar que ellos podrán acogerse a los mecanismos de justicia. Bajo esta perspectiva, el inciso 1 del artículo transitorio 16, a diferencia lo expuesto por los intervinientes, sí cumple con el criterio de conexidad material, pues la referencia al elemento potestativo en el acceso a la JEP, sí se encuentra esbozado dentro de las materias que fueron suscritas en el Acuerdo Final. Lo mismo ocurre con el inciso 2, en el que se sigue la fórmula de vinculación obligatoria previamente mencionada, incluyendo un ejercicio de configuración, propio de la autonomía del Congreso, al insertar la definición de “participación determinante”, cuyo contenido, en el ámbito de fijación de la competencia de la JEP, guarda una clara y estrecha relación con los contenidos específicos del AF.

El siguiente cuadro ilustra el vínculo material existente entre el citado documento y lo regulado en el inciso 2:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Lo anterior, sin perjuicio de las competencias de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, respecto de la comparecencia de aquellos terceros que hubieran tenido una participación activa o determinante en la comisión de los siguientes delitos: el genocidio, delitos de lesa humanidad, los graves crímenes de guerra - esto es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. Se entiende por participación determinante para estos efectos aquella acción eficaz y decisiva en la realización de los delitos enunciados.

También serán de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz las conductas de financiación

o colaboración con los grupos paramilitares, o con cualquier actor del conflicto, que no sean resultado de coacciones, respecto de aquellas personas que tuvieron una participación activa o determinante en la comisión de los crímenes competencia de ésta jurisdicción, según lo establecido en el numeral 40, salvo que previamente hubieren sido condenadas por la justicia por esas mismas conductas. Pág. 149.

No serán objeto de amnistía ni indulto ni de beneficios equivalentes los delitos de lesa humanidad, el genocidio, los graves crímenes de guerra -esto es, toda infracción del Derecho Internacional Humanitario cometida de forma sistemática -, la toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la sustracción de menores, el desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, todo ello conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. Pág. 151.

48. La Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas tendrá las siguientes funciones: (…) t. Cuando tres meses antes de presentar la resolución de conclusiones, a juicio de la Sala una persona respecto de la cual hubiere fundamentos claros y suficientes que hagan presumir su participación determinantes en una de las conductas de que trata el numeral 40, deba ser incluida en la resolución de conclusiones o ser remitida a la Unidad de Investigación o Acusación, pero la persona se hubiere negado a comparecer, la Sala deberá solicitarle a la Sección de Revisión del Tribunal que la obligue a efectuar tal comparecencia ante la Jurisdicción Especial para la Paz. Pág.157.

La Sección de Revisión del Tribunal para la Paz tendrá las siguientes funciones: (…) e) Pronunciarse sobre las solicitudes efectuadas por la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad solicitando se ordene comparecer a alguna persona ante la Jurisdicción Especial de Paz, y decidiendo el órgano ante el cual deberá comparecer. Pág. 164.

Por último, a juicio de este Tribunal, no cabe duda de que también se cumple el criterio de conexidad teleológica respeto de todo el artículo transitorio 16, ya que, como se deriva de lo expuesto, su contenido normativo busca facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo, al mismo tiempo que se inscribe en un contexto dirigido a brindar seguridad jurídica a uno de los actores con presencia en el conflicto armado.

En el artículo transitorio 17 se establece el tratamiento diferenciado para los agentes del Estado. Al respecto, la Corte encuentra que esta disposición guarda plena conexidad material y teleológica con lo dispuesto en el Acuerdo, al constituir sus mandatos una réplica textual de lo previsto en este último documento, como se aprecia en el siguiente cuadro anexo:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 17.Tratamiento diferenciado para Agentes del Estado. El componente de Justicia del SIVJRNR también se aplicará respecto de los Agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garantes de derecho por parte del Estado.

Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este el determinante de la conducta delictiva.

El componente de Justicia también se aplicará respecto de los agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garante de derechos por parte del Estado.

Se entiende por agente del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como miembro de las corporaciones públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus entidades descentralizadas, territorialmente y por servicios, que haya participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, éstas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno y sin ánimo de enriquecimiento personal indebido, o en caso de que existiera, sin ser éste el determinante de la conducta delictiva.

4.7.3.5. En el capítulo IV del Acto Legislativo 01 de 2017, contentivo del artículo transitorio 18, se regula la reparación integral en el SIVJRNR con dos componentes principales. En el primero se consagra que el Estado garantizará dicha reparación frente a las víctimas de graves violaciones a los DDHH y al DIH con ocasión del conflicto armado, para lo cual se exige que la misma debe ser adecuada, diferenciada y efectiva, priorizando la distribución de las medidas entre las víctimas, a partir del uso de los criterios de acceso universal, igualitario y equitativo, dando preferencia en la atención a los sujetos de especial protección constitucional[765]. Esta disposición guarda plena conexidad con lo pactado en el AF, en concreto, con los mandatos generales de reparación a los cuales alude el punto 5.1.2, así como con los principios descritos en el punto 5.1.3, sobre las “medidas de reparación integral para la construcción de paz”[766].

Cabe destacar que el Acuerdo, en general, refiere al deber de garantía que tendría el Estado, con miras a asegurar la reparación integral. Así se destaca en varios de sus apartes, por ejemplo, al consagrar que [la] responsabilidad de los destinatarios del SIVJRNR no exime al Estado de su deber de respetar y garantizar el pleno goce de los derechos humanos y de sus obligaciones, conforme al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos”[767], o cuando menciona que “(…) el Estado colombiano tiene el deber de asegurar, por medios razonables dentro de su alcance, la verdad, justicia, reparación, y medidas de no repetición, con respecto a las graves infracciones del DIH y graves violaciones de los derechos humanos.”[768], o al reiterar que “(…) [el] Estado concurrirá subsidiariamente a la reparación de las víctimas cuando quienes individualmente causaron los daños en el marco del conflicto no tengan recursos suficientes para repararlos”[769].

Si bien el AF no define expresamente la forma cómo se operativizará la reparación integral, ni tampoco prevé los criterios que se deberán tener en cuenta para asegurar la distribución de las medidas entre todas las víctimas; lo cierto es que tales aspectos fueron puestos de presente como asuntos que tendrían que ser objeto de reformas normativas y del desarrollo de políticas públicas, con el propósito de garantizar la construcción de una paz estable y duradera. Precisamente, en el punto 5.1.3.7 del AF, se señala que el Gobierno deberá poner en marcha “reformas normativas y de política”, en lo referente a la atención y reparación integral a las víctimas, entre otros aspectos, para hacer los ajustes necesarios “a las prioridades de ejecución de recursos, a los planes de ejecución de metas, y a los criterios depriorización poblacional y territorial para su ejecución”[770].

De esta manera, la concreción que el Acto Legislativo realiza al identificar el alcance de la reparación integral y al prever los criterios que se tendrán en cuenta al hacer uso de la técnica de la priorización de medidas, satisfacen los requisitos de conexidad material y teleológica, pues simplemente llenan espacios en donde el propio Acuerdo Final hizo un llamado al ejercicio de la potestad de configuración, en términos que resultan acordes con los objetivos de lo pactado, sobre todo cuando se admite que el restablecimiento final de los derechos de las víctimas es parte fundamental de la construcción de una paz estable y duradera[771].

Adicional a lo expuesto, en el segundo componente del artículo transitorio 18, que corresponde al parágrafo, se establece que: “En los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y a garantizar la no repetición”. En varias intervenciones, se afirma que esta disposición desconoce el criterio de conexidad material, toda vez que, (i) la centralidad de las víctimas y la no negociabilidad de sus derechos, son incompatibles con la consagración de una excepción al deber de reparación integral a cargo de los excombatientes. Además, el punto 5.1.2 del Acuerdo, al desarrollar el tema del contenido, alcance y límites de la concesión de amnistías e indultos, (ii) en ningún momento excluye el deber de los combatientes desmovilizados de contribuir materialmente a la reparación de las víctimas.

A diferencia de lo expuesto por los intervinientes, aun cuando efectivamente –en el capítulo 5– nada se dice sobre la exclusión de la acción indemnizatoria como consecuencia de la aplicación de la amnistía, del indulto o de otra forma de renuncia a la persecución penal, dicha cláusula se encuentra incorporada dentro del “proyecto de ley de amnistías, indultos y tratamientos penales especiales” convenido entre las partes, cuyo contenido se integra al Acuerdo Final[772]. Precisamente, al referir a los efectos de la amnistía, se señala que esa figura “extingue la acción y la sanción penal principal, la acción de indem-nización de perjuicios derivada de la conducta punible, y la responsabilidad derivada de la acción de repetición cuando el amnistiado haya cumplido funciones públicas. Lo anterior, sin perjuicio del deber del Estado de satisfacer el derecho de las víctimas a la reparación integral en concordancia con la Ley 1448 de 2011. Todo ello sin perjuicio de las obligaciones de reparación que sean impuestas en cumplimiento de lo establecido en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.”[773] Esta misma línea se sigue cuando se hace una referencia general a los efectos de la renuncia a la persecución penal[774].

De donde se deriva que, el parágrafo del artículo transitorio 18, sí guarda una relación de conexidad material con lo prescrito en el Acuerdo Final, sin que se hayan alterado los deberes de contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la adopción de otras medidas de reparación[775] y garantizar la no repetición de lo ocurrido. En este punto, la relación entre el AF y lo dispuesto en el Acto Legislativo también es evidente, sí se tiene en cuenta que en el primero se señala que: La concesión de amnistías o indultos o el acceso a cualquier tratamiento especial, no exime del deber de contribuir, individual o colectivamente, al esclarecimiento de la verdad conforme a lo establecido en este documento.”[776]

Finalmente, a juicio de este Tribunal, también se satisface el criterio de conexidad teleológica, en la medida en que lo dispuesto en el Acto Legislativo asegura la implementación de lo pactado, puntualmente, en lo que las partes diseñaron como desarrollo de las figuras de amnistía, indulto y tratamientos penales especiales. Por esa vía, como lo dispone el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, se ofrecer garantías de cumplimiento, de estabilidad y de seguridad jurídica respecto de lo acordado.

4.7.3.6. En el capítulo V, conformado por el artículo transitorio 19, se regula lo relativo a la extradición, precepto frente al cual no cabe ninguna duda en el cumplimiento de los criterios de conexidad, al recoger las previsiones señaladas en el numeral 72 del punto 5.1.2 del AF. El siguiente cuadro ilustra la relación existente entre ambos textos:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 19.Sobre la extradición. No se podrá conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y en particular de la Jurisdicción Especial para la Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o fuera de Colombia.

Dicha garantía de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas personas que se sometan al SIVJRNR.

Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá´ a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.

Únicamente respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este supuesto podrá´ ser sometido a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud obedece a hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De obedecer a esta causa, por tratarse de un señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para ello, la Sección podrá denegar la extradición y en ese caso decidir si el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o si debe ser investigada o juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto deberá ser sometido a la Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz.

La JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones.

No se podrá conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o fuera de Colombia. Pág. 170.

Dicha garantía de no de extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas personas que se sometan al SIVJRNR. Pág. 170.

Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. De haber sido posterior a la firma del Acuerdo Final, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición. Pág. 170. El Gobierno Nacional se compromete a no tramitar ninguna solicitud de extradición que afecte a las personas contempladas en el numeral 72 del Acuerdo de la JEP, hasta la entrada en vigor del Acto Legislativo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz. Pág. 281.

Únicamente respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo final, cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de integrantes de las FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una solicitud de extradición de ser integrante de dicha organización, este supuesto podrá ser sometido a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud obedece a hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De obedecer a esta causa, por tratarse de un señalamiento o acusación por conductas que nunca antes han sido objeto de solicitudes de extradición ni reúnen las condiciones para ello, la Sección podrá denegar la extradición y en ese caso decidir si el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o si debe ser investigada o juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. El anterior supuesto deberá ser sometido a la Sección de Revisión por cualquiera de los antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de Paz. Pág. 170.

La JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificadas que dependan de la colaboración de otras instituciones. Pág. 170.

4.7.3.7. En el capítulo VI, relativo a la participación en política, en el que tan sólo se incluye el artículo transitorio 20, se establece una prescripción normativa que réplica lo pactado en el Acuerdo Final, por lo que se satisfacen plenamente los criterios de conexidad material y teleológica. La relación que existe entre ambos textos se puede verificar en el siguiente cuadro:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 20. Participación en política. La imposición de cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación política.

Parágrafo. Respecto a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal para la Paz impuestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia.

La imposición de cualquier sanción en el SIVJRNR no inhabilitará para la participación política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación política, para lo cual las partes acordarán las reformas constitucionales pertinentes. Pág. 150.

[R]especto a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia del Tribunal para la Paz puestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia. Pág. 69.

4.7.3.8. En el capítulo VII, conformado por los artículos transitorios 21 a 26, se consagran las normas aplicables a los miembros de la Fuerza Pública para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera. Para comenzar, en el artículo transitorio 21, se establece el mandato del tratamiento diferenciado para los miembros de la FFMM, con el objeto de precisar el alcance del carácter inescindible de la JEP, respecto de uno de los actores que tuvo una participación directa en la confrontación armada derivada del conflicto. Como se expuso en el acápite de intervenciones, uno de los intervinientes señala que esta disposición desconoce el criterio de conexidad material, al entender que su contenido normativo es contrario a lo previsto en el Acuerdo.

A juicio de este Tribunal, el interviniente pasa por alto que el propio Acuerdo Final prevé la existencia de un tratamiento diferenciado para los agentes del Estado, que, en el contexto de lo pactado, se enfoca primordialmente en los miembros de la Fuerza Pública. Por ende, en la medida en que el Acto Legislativo facilita la concreción de una medida adoptada por las partes, la Corte entiende que se cumple con el criterio de conexidad material, y más aún, se satisface el criterio de conexidad teleológica, cuando se advierte que esa regulación se dirige a propender por el de cierre definitivo del conflicto, al incluir dentro de los beneficios de esta justicia especial, no sólo a los miembros de los grupos armados al margen de la ley, sino también a aquellos que, desde el Estado, tenían a su cargo la defensa del orden constitucional.

En desarrollo de lo expuesto, el siguiente cuadro ilustra la relación de conexidad existente entre el AF y lo previsto en el artículo transitorio 21, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 21.Tratamiento diferenciado para miembros de la Fuerza Pública. En virtud del carácter inescindible de la Jurisdicción Especial para la Paz, en relación con los Miembros de la Fuerza Pública que hubieren realizado conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, el tratamiento será simétrico en algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado, y simultáneo.

En consecuencia, las normas contenidas en este capítulo serán aplicables únicamente a los miembros de la Fuerza Pública respecto de conductas punibles cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, sin perjuicio de la aplicación respecto de ellos de las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores, siempre que no sean contrarias a la naturaleza de las contenidas en este capítulo.

El funcionamiento del componente de justicia del SIVJRNR es inescindible y se aplicará de manera simultánea e integral a todos los que participaron directa e indirectamente en el conflicto armado, y sus decisiones ofrecerán garantías de seguridad jurídica a todos los anteriores. Su ámbito de aplicación está determinado por lo señalado en los numerales 9 y 32. Pág. 146. 32.- El componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación, y No Repetición se aplicará a todos los que participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado (…) respecto de los agentes del Estado que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, [la] aplicación (…) se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garante de derechos por parte del Estado. Págs. 148 y 149. 34.- El tratamiento de justicia para los integrantes de las FARC-EP, para los agentes del Estado y para otros actores que hayan participado en el conflicto, ya sea como combatientes o como no combatientes, cuando hayan cometido delitos, puede ser diferente pero equilibrado y equitativo. Pág. 150. 44.- En concordancia con lo anterior, respecto a los agentes del Estado, se establece un tratamiento especial, simultáneo, equilibrado y equitativo basado en el Derecho Internacional Humanitario. Pág. 152.

[Dentro del Acuerdo del 9 de noviembre de 2016, como parte del Acuerdo Final, también se menciona:] Las partes acuerdan que el Gobierno Nacional presentará ante el Congreso de la República la propuesta de proyecto de Ley de Amnistías, Indultos y Tratamientos penales especiales, cuyos contenidos se adjuntan a este Acuerdo. // Dicho proyecto consta de cuatro títulos (…) Un tercer título relativo a los tratamientos penales especiales diferenciados para agentes del Estado. Pág. 279.

[Finalmente, en el Acuerdo del 19 de agosto de 2016, el cual igualmente se incluye en el Acuerdo Final, se señala que:] El Secretario Ejecutivo también asumirá las siguientes responsabilidades relacionadas con el cumplimiento de los acuerdos sobre dejación de armas de las FARC-EP y concesión de amnistías, indultos y tratamientos especiales, incluidos los diferenciados para los Agentes del Estado: (…) [para ello] [sujetará su actuación a] los listados que elabore para el efecto el Ministerio de Defensa Nacional. Págs. 285 y 286.

El artículo transitorio 22 dispone los criterios para realizar la calificación jurídica de las conductas cometidas por los miembros FFMM, destacando las fuentes del derecho aplicables por la JEP. Para uno de los intervinientes, como se mencionó en el acápite de antecedentes, esta disposición desconoce el criterio de conexidad material, pues omite tener como fuente al Derecho Penal Internacional, al mismo tiempo que ordena la remisión al “Código Penal vigente al momento de la comisión del hecho” y a las “reglas operacionales”. Esto supone no tener en cuenta los criterios de sistematicidad y generalidad en relación con los crímenes de lesa humanidad cometidos por agentes del Estado, excluir de sanción penal a las conductas que no estaban calificadas en la legislación interna al momento de su ocurrencia, y reproducir nociones y prácticas contrarias a los derechos humanos, como ocurre con el daño colateral.

Para la Sala Plena, los reparos que se realizan corresponden a cuestiones de fondo, que no se relacionan con el criterio de conexidad material, el cual exige que, a través del fast track, solo se pueden regular materias que tengan una conexión clara, estrecha y directa con el Acuerdo Final. Precisamente, sobre la base de la posibilidad de brindar un tratamiento simétrico en algunos aspectos, pero diferenciado en otros, y en ejercicio del principio básico de autonomía normativa, el Congreso determinó cuáles son los criterios que se utilizarán para calificar las conductas de los miembros de las FFMM, siguiendo para el efecto los parámetros que fueron mencionados por las partes. De esta manera, el siguiente cuadro ilustra la relación de conexidad existente entre lo previsto en el Acto Legislativo y lo consagrado en el AF:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 22. Calificación jurídica de la conducta en la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz al adoptar sus resoluciones o sentencias hará una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará, con estricta sujeción al artículo 29 de la Constitución Política, en el Código Penal Colombiano vigente al momento de la comisión del hecho, en las normas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y de Derecho Internacional Humanitario (DIH). La JEP respetará las obligaciones internacionales de investigación, juzgamiento y sanción. Lo anterior, siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad.

En la valoración de la conducta de los miembros de la Fuerza Pública, también se tendrán en cuenta las reglas operacionales vigentes al momento de la comisión del hecho, siempre que no sean contrarias a la normatividad legal.

Para efectos del SIVJRNR, los marcos jurídicos de referencia incluyen principalmente el Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH) y el Derecho Internacional Humanitario (DIH). Las secciones del Tribunal para la Paz, las Salas y la Unidad de Investigación y Acusación, al adoptar sus resoluciones o sentencias harán una calificación jurídica propia del Sistema respecto a las conductas objeto del mismo, calificación que se basará en el Código Penal colombiano y/o en las normas de Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Derecho Penal Internacional (DPI), siempre con aplicación obligatoria del principio de favorabilidad. Pág. 147.

En concordancia con lo anterior, respecto a los agentes del Estado, se establece un tratamiento especial, simultáneo, equilibrado y equitativo basado en el Derecho Internacional Humanitario. Dicho tratamiento diferenciado valorará lo establecido en las reglas operacionales de la fuerza pública en relación con el DIH. Pág. 152.

Por lo demás, el artículo en cita también satisface el criterio de conexidad teleológica, pues su objeto es facilitar la implementación del Acuerdo Final, en el componente referente a la determinación del tratamiento diferenciado que se otorgará a los miembros de la FFMM dentro de la JEP.

En el artículo transitorio 23 se prevén los criterios para determinar cuándo una conducta fue cometida por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, en el caso puntual de los miembros de la Fuerza Pública. Aun cuando su contenido, al revisar el Acuerdo Final, no fue expresamente abordado por las partes, su conexidad –tanto material como teleológica– se encuentra en la importancia de precisar los parámetros que permitirán definir la competencia de la JEP respecto a dichos agentes del Estado, como actor que cumplió un rol específico dentro del conflicto, y frente al cual se prevé la necesidad de consagrar un tratamiento diferenciado, pero también equitativo, simétrico y equilibrado. De esta manera, se advierte que este precepto especifica la generalidad del AF, cuando en él se menciona que: “El componente de justicia también se aplicará respecto de los agentes del Estado que hubieren cometidos delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultaneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garante de derechos por parte del Estado”[777].

En el artículo transitorio 24 se estipula la responsabilidad de mando, el cual recoge básicamente lo previsto en el numeral 44 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, incorporando aspectos que guardan relación clara y directa con lo pactado, dentro del ámbito de configuración del Congreso, con miras a prever el tratamiento diferenciado ya mencionado con anterioridad. Su aprobación se entiende en el contexto de ofrecer seguridad jurídica a los mandos superiores de la Fuerza Pública, al mismo tiempo que permite establecer las responsabilidades que les pueda caber por su participación en el conflicto. Todo ello dentro del objetivo de lograr un esquema de estabilidad y de cierre jurídico frente a los hechos ocurridos, que posibilite la construcción de una paz estable y duradera.

El siguiente cuadro permite ilustrar las relaciones existentes entre el AF y lo previsto en el Acto Legislativo:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 24.Responsabilidad del mando. Para la determinación de la responsabilidad del mando, la Jurisdicción Especial para la Paz aplicará, en el caso de los miembros de la Fuerza Pública, el Código Penal Colombiano, el Derecho Internacional Humanitario como ley especial, y las reglas operacionales de la Fuerza Pública en relación con el DIH siempre que ellas no sean contrarias a la normatividad legal.

La determinación de la responsabilidad del mando no podrá fundarse exclusivamente en el rango, la jerarquía o el ámbito de jurisdicción. La responsabilidad de los miembros de la Fuerza Pública por los actos de sus subordinados deberá fundarse en el control efectivo de la respectiva conducta, en el conocimiento basado en la información a su disposición antes, durante, o después de la realización de la respectiva conducta, así como en los medios a su alcance para prevenir que se cometa o se siga cometiendo la conducta punible, siempre y cuando las condiciones fácticas lo permitan, y de haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes.

Se entenderá que existe mando y control efectivo del superior militar o policial sobre los actos de sus subordinados, cuando se demuestren las siguientes condiciones concurrentes:

a) Que la conducta o las conductas punibles hayan sido cometidas dentro del área de responsabilidad asignada a la unidad bajo su mando según el nivel correspondiente y que tengan relación con actividades bajo su responsabilidad;

b) Que el superior tenga la capacidad legal y material de emitir órdenes, de modificarlas o de hacerlas cumplir;

c) Que el superior tenga la capacidad efectiva de desarrollar y ejecutar operaciones dentro del área donde se cometieron los hechos punibles, conforme al nivel de mando correspondiente; y

d) Que el superior tenga la capacidad material y directa de tomar las medidas adecuadas para evitar o reprimir la conducta o las conductas punibles de sus subordinados, siempre y cuando haya de su parte conocimiento actual o actualizable de su comisión.

(…) respecto a los agentes del Estado, se establece un tratamiento especial (…) basado en el Derecho Internacional Humanitario. Pág. 152. Dicho tratamiento diferenciado valorará lo establecido en las reglas operacionales de la fuerza pública en relación con el DIH. Pág. 152.

En ningún caso la responsabilidad del mando podrá fundarse exclusivamente en el rango, la jerarquía o el ámbito de jurisdicción. Pág. 152.

La responsabilidad de los miembros de la fuerza pública por los actos de sus subordinados deberá fundarse en el control efectivo de la respectiva conducta, en el conocimiento basado en la información a su disposición antes, durante y después de la realización de la respectiva conducta, así como en los medios a su alcance para prevenir, y de haber ocurrido, promover las investigaciones procedentes. Pág. 152.

Así las cosas, es claro que el artículo transitorio 24 desarrolla normativamente los puntos que en esencia se plantearon dentro del Acuerdo Final. Si bien se adicionan algunos elementos y se enlistan los criterios que guiarán la labor de los operadores jurídicos de la JEP, dicha actuación se hace en el marco de implementar lo pactado, y con miras a facilitar el desarrollo del componente de justicia del SIVJRNR.

El artículo transitorio 25 prevé las sanciones que la JEP puede imponer a los miembros de la Fuerza Pública, las cuales deberán tener un contenido reparador, así como de restricción de libertades y derechos[778]. El vínculo de conexidad material y teleológica se encuentra en lo prescrito en el numeral 60 del punto 5.1.2 del Acuerdo Final, en donde expresamente se refiere a la posibilidad de disponer la aplicación de las sanciones propias, alternativas y ordinarias a los agentes del Estado[779], así como a la necesidad de preservar el fuero carcelario, en el caso de que la sanción que se imponga implique la privación efectiva de la libertad[780].

Al cierre de este capítulo, se encuentra el artículo transitorio 26, en el que se estipula la exclusión de la acción de repetición y el llamamiento en garantía para los miembros de la Fuerza Pública[781]. A juicio de esta Corporación, pese a que varios intervinientes consideran que este precepto se aleja del principio de centralidad de las víctimas, lo cierto es que satisface igualmente los criterios de conexidad material y teleológica, por una parte, porque en el proyecto de ley de amnistía, indulto y tratamientos penales especiales que se incorpora al Acuerdo, se establece que la renuncia a la persecución penal para los agentes del Estado impide el ejercicio de la acción de repetición y el llamamiento en garantía[782]; y por la otra, porque si bien podría considerarse que la formula incorporada en el Acto Legislativo es más amplia, el ajuste que se realiza mantiene plenamente la correspondencia teleológica con los fines del Acuerdo, en donde más allá de la obligación concreta de indemnizar por parte del victimario, se prevé la calidad de garante del Estado respecto del deber de satisfacer el derecho a la reparación integral, como se explicó previamente.

4.7.3.9. Finalmente, en el capítulo VIII, se incluyen el artículo transitorio 27, así como los artículos 2 a 5 del Acto Legislativo. Para empezar, en la primera de las disposiciones en cita se estipula la que se denomina como la cláusula de prevalencia del Acuerdo Final, cuyo contenido guarda plena conexidad material y teleológica con lo dispuesto en este último documento, al reproducir lo preceptuado en el numeral 15 del punto 5.1.2 del capítulo 5. En el cuadro que sigue a continuación se ilustra la relación existente entre el texto del AF y lo dispuesto en el Acto Legislativo:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017

ACUERDO FINAL

Artículo transitorio 27. Prevalencia del Acuerdo Final. En caso de que con posterioridad a la aprobación del presente acto legislativo, se aprobaran leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en el Acuerdo Final de 24 de noviembre de 2016 respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme al presente acto legislativo.

En caso de que con posterioridad a la firma del acuerdo sobre Jurisdicción Especial para la Paz, se

aprobaran leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en el presente texto respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme a lo establecido en este documento. Pág. 146.

De otro lado, en el artículo 2 del Acto Legislativo, que adiciona un paragrafo al artículo 122 del Texto Superior, se establece la habilitación para el ejercicio de la función pública a quienes se hayan acogido al marco de la justicia transicional. Esta norma guarda conexidad material, por una parte, por ser una aplicación específica del derecho a participar en la conformación del poder político en su modalidad de ocupar cargos públicos (CP art. 40.7)[783]; y por la otra, porque en el capítulo 3 del AF, se alude al proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC, a través del desenvolvimiento de actividades políticas, públicas, sociales o humanitarias. Precisamente, en relación con el acceso a la función pública, se resalta lo acordado en el punto referente a los cuerpos de seguridad y protección[784], en donde se menciona la necesidad de crear las condiciones que permitan la vinculación de personal de confianza del partido político que surja del tránsito de las FARC a la actividad legal, para lo cual se podrá acudir a la contratación laboral directa de sus miembros como servidores públicos, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar la figura de los contratos temporales de prestación de servicios. Por lo demás, la conexidad teleológica se deriva de la circunstancia de que, a través de esta disposición, como ya se dijo, se promueve la reincorporación como vía para alcanzar la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

Sin embargo, cabe transcribir su rigor normativo para efectos de verificar con mayor detenimiento el cumplimiento del criterio de conexidad material:

ARTÍCULO 2°. Agréguese un parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política:

Parágrafo. Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno o se hayan desmovilizado individualmente, siempre que hayan dejado las armas, se hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto legislativo y no hayan sido condenados por delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán habilitados para ser designados como empleados públicos o trabajadores oficiales cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta y para celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado. Las personas a las que se refiere el presente artículo no quedarán inhabilitadas para el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

La anterior disposición aplicará igualmente a los miembros de la Fuerza Pública que se sometan a la Jurisdicción Especial para la Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o contratistas del Estado, cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta, sin perjuicio de la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en la ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas.

Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de control.”

De la transcripción de la norma se observa que, en virtud del inciso primero, parecería que la habilitación para el ingreso a la función pública y para celebrar contratos con el Estado tendría una vocación general, referente a todo tipo de proceso que se adelante en el marco de la justicia transicional, incluyendo el vinculado con la Jurisdicción Especial para la Paz. No obstante, tal consideración no se aviene con el criterio de conexidad material, por virtud del cual debe entenderse que a través del fast track, sólo se pueden regular materias que tengan una conexión clara, estrecha y directa con lo plasmado en el Acuerdo Final. En virtud de lo anterior, es exigible una lectura restrictiva de la norma que limite su alcance al actual proceso de justicia transicional, en aras de autorizar su expedición a través de la vía dispuesta en el Acto Legislativo 01 de 2016.

Tal lectura lleva a concluir que el citado parágrafo que se agrega al artículo 122 de la Constitución, debe entenderse como una disposición de carácter transitorio, que solo aplica respecto de quienes se sometan al marco jurídico de la JEP. De esta manera, el inciso primero, al regular el caso de los miembros de los grupos armados al margen de la ley, más allá del conjunto de requisitos que allí se imponen para poder acceder a la función pública o para poder contratar con el Estado, circunscribe su aplicación a los miembros de las FARC que hayan suscrito el acuerdo de paz o que se hayan desmovilizado individualmente, a través del régimen jurídico que en su momento les haya sido aplicable, siempre que, como ya se dijo, sean sometidos a la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, en los términos del Acto Legislativo 01 de 2017.

Ello se refuerza con lo dispuesto en el inciso segundo, en donde expresamente se señala que el ingreso a la función pública y a la posibilidad de suscribir contratos con el Estado, se aplicará igualmente a los miembros de la Fuerza Pública que “se sometan a la Jurisdicción Especial para la Paz, quienes podrán ser empleados públicos, trabajadores oficiales o contratistas del Estado, cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta, sin perjuicio de la prohibición de reincorporación al servicio activo prevista en la Ley 1820 de 2016 para las situaciones en ella señaladas”.

En conclusión, por razones de conexidad, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2017, en cuanto agrega un parágrafo al artículo 122 de la Constitución, tiene un carácter transitorio, en la medida en que los beneficios que allí se consagran se predican únicamente del actual proceso de justicia transicional, como ya se expuso, derivado del marco competencial de la Jurisdicción Especial para la Paz.

Ahora bien, adicional a lo expuesto, en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, se modifica el inciso 4 del artículo transitorio 66 de la Constitución Política, señalando que “los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal, salvo en los asuntos que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. (…)”[785]. A continuación, la norma en cita se refiere a los criterios de selección y a los efectos que pueden derivarse de su aplicación, los cuales al ser objeto de una ley estatutaria, se sujetan a la prohibición de no poder “alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y sus normas de desarrollo”.

Son dos las razones que exteriorizan la conexidad material y teleológica de esta disposición con lo pactado en el Acuerdo Final. La primera de ellas se concreta en el hecho de que el citado documento también recoge los criterios de priorización y selección como parte de su forma de administrar justicia[786]. Y, la segunda, se deriva de la circunstancia de que, a través de la preservación del carácter especial de la JEP, se garantiza la implementación de lo pactado, guardando la respectiva armonización con las reglas generales que rigen la aplicación de la justicia transicional, en el denominado marco jurídico para la paz.

En el artículo 4º se prevé la derogatoria expresa del artículo transitorio 67 de la Constitución, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2012, esta norma guarda conexidad material y teleológica con el Acuerdo Final, toda vez que, al suprimir la reforma introducida a través del citado Acto Legislativo, se faculta la participación en política, sin las limitaciones originalmente establecidas en el mencionado marco jurídico para la paz[787]. En este orden de ideas, como se resaltó con anterioridad, el Acuerdo Final expresamente menciona que: “La imposición de cualquier sanción en el SIVJRNR no inhabilitará para la participación en política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación política, para lo cual las partes acordarán las reformas constitucionales pertinentes”[788].

Por último, en el artículo 5º se consagra la regla de vigencia, que es una norma inescindible a la naturaleza de todo precepto jurídico y, en esa medida, necesaria para lograr la implementación del Acuerdo Final. El citado documento refiere a lo anterior, cuando al describir el contenido del acto de creación de la JEP, menciona que, entre otros aspectos, deberá incluir: “La entrada en funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz a partir de la aprobación (…) [del] Acto Legislativo (…)”[789].

4.7.3.10. Por todo lo anterior, esta Corporación concluye que el Congreso de la República observó el requisito de competencia referente al cumplimiento de los criterios de conexidad material y teleológica para expedir el Acto Legislativo 01 de 2017, razón por la cual, en este punto, se cumplieron con las exigencias especiales previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016. Este examen de conexidad, por lo demás, destaca que el vínculo existente entre el desarrollo normativo planteado en el acto de reforma y el Acuerdo Final es objetivo, estricto y suficiente. Lo primero, por cuanto no se regulan aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación. Lo segundo, porque las disposiciones aprobadas responden de manera precisa a lo pactado en los capítulos 3 y 5 del AF. Y, lo tercero, porque –como se demostró– entre las materias objeto de regulación y el contenido del AF, lo que se advierte es un grado de estrecha proximidad.

4.7.4. Para finalizar las consideraciones sobre el control de forma, cabe referirse a dos puntos expuestos en las intervenciones ciudadanas. El primero tiene que ver con la supuesta exigibilidad del criterio de necesidad estricta en la valoración de los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Para la Corte, este requisito no resulta aplicable, debido a que el acto de reforma constitucional, a diferencia de los decretos proferidos por las facultades extraordinarias otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016, tiene su origen en el órgano representativo por excelencia, esto es, en el Congreso de la República, lo que asegura la legitimidad democrática en su expedición, incluso bajo las condiciones especiales del fast track, pues comporta un nivel de deliberación y de participación ausente en la promulgación de un decreto con fuerza de ley.

El segundo se vincula con la incorporación que se solicita de los principios de bilateralidad y autenticidad, por virtud de los cuales se debe excluir de las reformas todo aquello que se haya estipulado por fuera de la mesa de diálogo o que traspase los estrictos términos acordados por las partes. A juicio de este Tribunal, estos requisitos no se encuentran previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016, ni en la Constitución, ni en la Ley 5ª de 1992, razón por la cual no pueden ser tenidos en cuenta como parámetros de control del Acto Legislativo 01 de 2017, como se deriva de lo previsto en esta sentencia y, en especial, de lo reseñado en el acápite 4.2.

5. Del control sobre los vicios de sustitución de la Constitución

5.1. Estándares y metodología del juicio de sustitución del Acto Legislativo 01 de 2017

5.1.1. En los acápites precedentes se efectuó un análisis formal y procedimental, orientado a evaluar la regularidad en el trámite para la expedición del Acto Legislativo 01 de 2017, y un análisis competencial, encaminado a valorar el ejercicio de las atribuciones normativas que le fueron otorgadas al Congreso de la República para expedir reformas constitucionales mediante un procedimiento especial y abreviado, para implementar el Acuerdo Final. A continuación, se realizará el tercer tipo de escrutinio anunciado, mediante el denominado “juicio de sustitución”, con el propósito de determinar si el constituyente secundario se excedió en el ejercicio de sus competencias de reforma de la Carta Política, por suprimir o anular alguno de sus elementos definitorios.

Tal como se explicó en los acápites precedentes, en la medida en que el análisis recae sobre un acto reformatorio de la Constitución, no es procedente su revisión material sino únicamente un examen competencial que se enfoca en establecer si el constituyente secundario se desbordó en el ejercicio de sus competencias reformatorias, al suprimir, eliminar o sustituir alguno de los componentes esenciales del ordenamiento superior. En este orden de ideas, el escrutinio judicial tiene como referente de control los elementos fundamentales y transversales de la Constitución Política, y no los contenidos puntuales de dicho instrumento ni tampoco manifestaciones específicas y accidentales de aquellos ejes, y el ejercicio analítico se encamina a establecer si tales piezas fueron eliminadas, siguiendo los estándares metodológicos fijados por la Corte Constitucional para estos efectos[790].

5.1.2. Sin embargo, el juicio de sustitución que se efectúa a continuación tiene algunas particularidades, derivadas, primero, de las facultades normativas especiales con fundamento en las cuales fue expedida la reforma constitucional; segundo, de que esta última se inscribe en un escenario de transición hacia la paz, y tercero, de que este instrumento consagra un sistema integral y cohesionado de verdad, justicia, reparación y no repetición.

5.1.2.1. En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2017 fue expedido con base en las atribuciones que le fueron conferidas al Congreso de la República en el Acto Legislativo 01 de 2016, acto legislativo que, a su turno, dispone que los instrumentos dictados con fundamento en dichas potestades deben ser objeto de un control automático, integral y único de constitucionalidad[791].

Esta exigencia tiene tres efectos específicos en el escrutinio judicial: (i) primero, a diferencia de lo que ocurre en los juicios ordinarios de sustitución, en principio, la revisión debería recaer sobre todas las medidas legislativas contenidas en la reforma constitucional, y no sólo sobre aquellas que hayan sido individualizadas e identificadas previamente en una demanda de inconstitucionalidad, entre otras cosas porque al tratarse de un control automático, la revisión es oficiosa y se activa sin necesidad de que exista un cuestionamiento público a la validez del acto; en otras palabras, en la terminología de este Tribunal, la “premisa menor” del juicio se encontraría integrada por todas las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017; (ii) segundo, los parámetros del control también difieren del juicio ordinario de sustitución, ya que mientras en esta última hipótesis el examen se efectúa tomando como referente de análisis los componentes esenciales de la Constitución que han sido identificados previamente en una acción de inconstitucionalidad, en este caso la exigencia de control integral y exhaustivo hace necesario que la Corte identifique en la reforma los elementos que puedan aparecer como problemáticos desde una perspectiva de sustitución, y que luego confronte tales elementos con aquellos ejes esenciales de la Carta Política que podrían quedar comprometidos, de suerte que, al menos en principio, con la presente revisión quede definitivamente establecida la validez del Acto Legislativo 01 de 2017[792]; (iii) y finalmente, el ejercicio analítico difiere del juicio ordinario de sustitución, ya que mientras en este último la controversia se estructura en función de las acusaciones planteadas por el accionante, y eventualmente por los intervinientes, de modo que el examen apunta a evaluar tales cargos, para descartarlos o avalarlos, en el caso del Acto Legislativo 01 de 2017 la litis constitucional no se configura en función de los señalamientos formulados por los accionantes, puesto que el análisis apunta a determinar, en abstracto, la validez de la reforma.

5.1.2.2. En segundo lugar, en la medida en que el Acto Legislativo 01 de 2017 establece el marco jurídico para un escenario transicional específico, en el contexto de un proceso de paz, el escrutinio judicial debe ajustarse a la naturaleza del mismo, teniendo en cuenta dos hechos constitucionalmente relevantes que repercuten directamente en el alcance del control competencial, así:

- De una parte, se trata de escenarios que por su propia naturaleza exigen transformaciones sustantivas en la estructura institucional y en las dinámicas del funcionamiento social, y que, además, se encuentran precedidos de delicados procesos transaccionales y de negociación política que revisten un alto nivel de complejidad, orientados a la terminación del conflicto armado y a la consecución de la paz. Por ello, el escrutinio parte del reconocimiento del especial margen de apreciación con el que cuentan los actores políticos para rediseñar las estructuras estatales y para reconfigurar la vida política, económica y social en aras de este propósito fundamental, lo que en últimas implica una flexibilización del juicio de sustitución[793].

Precisamente, sobre este punto algunos de los intervinientes en el proceso y algunos participantes en la audiencia pública de los días 6 y 7 de julio de 2017 sostuvieron que el escrutinio judicial del Acto Legislativo 01 de 2017 debe ser “doblemente ponderado”[794], de modo que únicamente aquellas medidas que resultan manifiestamente desproporcionadas e insostenibles dentro de la organización política, por anular el núcleo esencial de la independencia judicial, de la garantía de imparcialidad, de la seguridad jurídica o de otros principios medulares del ordenamiento superior, pueden ser declaradas inexequibles por el juez constitucional, mientras que aquellas otras que versan sobre aspectos regulativos de los pilares esenciales, incluso si implican transformaciones profundas en el diseño institucional previsto por el constituyente primario, deben ser declaradas exequibles.

- Además, se trata de escenarios orientados a la consecución de la paz, en cuanto que, por definición, apuntan a finalizar conflictos internos de la mayor gravedad que se han extendido temporal y territorialmente, y que han provocado la violación masiva y sistemática de derechos humanos. Y en la medida en que la paz constituyó uno de los principales propósitos del constituyente primario al diseñar la Carta de 1991, el juez debe partir del reconocimiento de este principio, valor y derecho constitucional, e incorporarlo al juicio de sustitución para que sirva como referente del análisis judicial[795]. En este orden de ideas, el análisis requiere articular las consideraciones sobre la eventual supresión de los principios medulares del ordenamiento superior, con las relativas a la contribución de la medida objeto del escrutinio judicial a la consecución de la paz.

Debe aclararse, sin embargo, que la circunstancia de que el acto legislativo cree una institucionalidad y unos instrumentos llamados a operar en un escenario transicional no se traduce en un relajamiento o en un debilitamiento automático y general del escrutinio judicial, sino en la introducción de una nueva variable en el ejercicio analítico, para determinar si las medidas objeto de control constituyen un aporte o una contribución necesaria y efectiva para la construcción de una paz estable y duradera. De este modo, el efecto jurídico de la calificación jurídica del Acto Legislativo 01 de 2017 como un instrumento transicional no consiste en validar automáticamente la reforma ni en flexibilizar globalmente y a priori el control constitucional, sino en articular en el juicio de sustitución las consideraciones relativas al escenario transicional, mediante un análisis individualizado de las medidas objeto de control a la luz de esta circunstancia, y a la luz de la paz como principio, valor y derecho. Esto significa que la sola invocación de la paz no puede servir como justificación de las alteraciones a los diseños del constituyente primario, y que ésta constituye un referente ineludible del escrutinio judicial en los escenarios de transición, más no una razón de Estado a la luz de la cual resulte imperativo para este Tribunal validar cualquier medida que se ampare en una invocación global a la paz[796].

En cualquier caso, la intensidad del control que se efectúa a continuación no es uniforme, pues se encuentra en función del contenido, de la vocación de permanencia y del nivel generalidad de las medidas adoptadas por el constituyente. Es así como, con respecto al contenido de las reformas, el escrutinio judicial se intensifica cuando recae sobre las disposiciones que impactan la parte dogmática de la Carta Política, mientras que las referidas a la parte orgánica son objeto de un control más débil, ya que solo el primero tipo de medidas comprometen directamente los principios y fines últimos del ordenamiento constitucional, mientras que estas últimas cumplen una función primordialmente instrumental. Por su parte, con respecto a la vocación de permanencia de las reformas, el control se intensificará respecto de las medidas que están llamadas a tener una vigencia indefinida, frente a aquellas que tienen un carácter transitorio y frente a aquellas que tienen un carácter transicional, precisamente por el impacto que pueden tener aquellas desde una perspectiva temporal. Y con respecto al nivel de generalidad de las reformas, el juicio de sustitución tendrá un mayor rigor respecto de aquellas medidas que tienen un mayor espectro, teniendo en cuenta el mayor compromiso que pueden tener en los elementos definitorios del ordenamiento superior.

5.1.2.3. Finalmente, debe tenerse en cuenta que el Acto Legislativo 01 de 2017 crea un sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, bajo la premisa de que en contextos como el descrito, el Estado se encuentra habilitado para renunciar parcialmente a la potestad persecutoria de los delitos, pero en la medida en que lo anterior tenga como contrapartida una ganancia equivalente en la consecución de la verdad en torno al conflicto armado, en la reparación a las víctimas del mismo, y en el diseño e implementación de medidas que garanticen su no repetición.

Un esquema semejante altera de una manera muy sustantiva la dinámica del juicio de sustitución, ya que el análisis no apunta solo a determinar si las medidas previstas en la reforma constitucional, aisladamente consideradas, suprimieron algún componente esencial de la Carta Política, sino si dentro de la nueva lógica de concesiones y ganancias recíprocas entre los bienes y derechos constitucionales, el balance integral arroja un resultado positivo o negativo.

Esto implica, por ejemplo, articular la prohibición de la impunidad y el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con la centralidad de las víctimas en el tránsito a la paz, la importancia de la construcción de una verdad completa, exhaustiva y detallada acerca del conflicto, y el diseño e implementación de mecanismos que garanticen su no repetición. Se trata entonces de un análisis relacional y sistémico en el que la determinación de la supresión de los ejes esenciales de la Carta Política supone identificar, comprender y evaluar el juego de relaciones entre los distintos componentes del modelo de verdad, justicia, reparación y no repetición para luego, más que considerar cada uno de estos de manera aislada y separada, efectuar un balance holístico e integral.

  1. Así las cosas, la revisión que se efectúa a continuación se estructura a partir de los siguientes lineamientos.

- Primero, en la medida en que el control recae sobre una reforma constitucional, el análisis se orienta a establecer, no si las medidas correspondientes se ajustan o son compatibles con los contenidos de la Carta Política, sino si el constituyente secundario desbordó sus competencias de reforma al eliminar, sustituir o suprimir un principio medular del ordenamiento superior, a través de lo que la jurisprudencia de este Tribunal ha denominado “juicio de sustitución”.

- Segundo, en la medida en que el Acto Legislativo 01 de 2016 exige que el control de este instrumento sea integral, automático y definitivo, la revisión debe recaer sobre todos los contenidos de la reforma constitucional, y el análisis debe efectuarse en relación con todos aquellos componentes esenciales de la Carta Política cuya pervivencia pueda quedar comprometida como consecuencia de la reforma.

- Y tercero, como el acto legislativo objeto de revisión constituye un instrumento de transición que establece las bases de un sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, el escrutinio judicial tiene las siguientes particularidades: (i) primero, el examen parte del reconocimiento del muy amplio margen de apreciación con el que cuentan los actores políticos para esos efectos, por lo cual, el juicio de sustitución apunta exclusivamente a identificar aquellas medidas que resultan absoluta y definitivamente insostenibles dentro del ordenamiento constitucional; (ii) asimismo, en consideración a que este instrumento tiene por objeto la consecución de una paz estable y duradera en un escenario de violaciones masivas de derechos humanos, el análisis del juez constitucional parte del reconocimiento de la paz como principio, valor y derecho, y por tanto, en el examen judicial se deben articular las consideraciones sobre la eventual supresión de los principios medulares del ordenamiento constitucional, con las relativas a la contribución y necesidad de las medidas adoptadas en la reforma constitucional para la consecución de una paz estable y duradera; lo anterior no implica, sin embargo, un relajamiento general del juicio de sustitución ni una validación automática de las medidas adoptadas en contextos transicionales, sino la introducción de una nueva variable de análisis en el escrutinio judicial, en los términos anotados; (iii) finalmente, el contenido específico del Acto Legislativo 01 de 2017, relativo al sistema de integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, impone una dinámica especial de control, orientada a evaluar, no la regulación de cada uno de estos componentes de manera aislada, sino el sistema de relaciones entre los mismos, a partir de un análisis sistémico e integral.

  1. En este orden de ideas, para la realización del escrutinio judicial, metodológicamente se procederá del siguiente modo:

- Primero, se identificará la premisa mayor del juicio de sustitución, es decir, los estándares con respecto a los cuales se evaluará la competencia del constituyente secundario para reformar el ordenamiento superior, teniendo en cuenta que aunque el Acto Legislativo 01 de 2017 exige un control integral, tratándose de un control automático, resulta indispensable que, en cada caso, la Corte precise el objeto de la litis constitucional identificando los componentes medulares de la Carta Política en torno a los cuales se puede estructurar el juicio de sustitución.

Así las cosas, como quiera que no es posible analizar cada una de las reglas del Acto Legislativo 01 de 2017 a la luz de todos los elementos definitorios del ordenamiento constitucional, previamente se seleccionarán aquellos pilares que serán utilizados en el escrutinio judicial, verificando, por un lado, que dicho referente tenga, al menos prima facie, el status de principio medular de la Carta Política, y por otro, que tenga un vínculo sustantivo con las materias reguladas en el acto legislativo objeto de revisión.

En este sentido, la Corte encuentra que la presente reforma constitucional contiene dos ejes temáticos: por un lado, se establece una nueva institucionalidad encargada de operar los instrumentos de transición, a través de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado y la Jurisdicción Especial para la Paz; y por otro, se crean las herramientas de verdad, justicia, reparación y no repetición. En este orden de ideas, en relación con el primer componente, esto es, las modificaciones a la estructura del Estado, la controversia constitucional se estructurará en función de los principios de separación de poderes, de independencia judicial y de supremacía constitucional, ya que se trata, según la jurisprudencia de este Tribunal, de principios fundantes que irradian toda la Constitución de 1991 y que por tanto no son susceptibles de ser eliminados o sustituidos por el constituyente secundario, y porque, además, estos principios se refieren directamente a la forma en que debe estructurarse el poder político. Por su parte, en relación con el segundo componente del Acto Legislativo 01 de 2017, esto es, los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición, los elementos definitorios que serán empleados en el juicio de sustitución son el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, el deber del Estado de asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral y la garantía del juez natural como componente del derecho al debido proceso; al igual que en el caso anterior, se trata de componentes de la Carta Política cuya fundamentalidad ha sido reconocida y aceptada por este Tribunal, y que además guardan un vínculo material directo con los instrumentos establecidos en el acto legislativo objeto de revisión.

Con respecto a cada uno de estos ejes esenciales se harán las siguientes precisiones: (i) se indicarán las razones por las que deben servir como parámetro del juicio de sustitución, es decir, el fundamento de su status de elemento definitorio de la Constitución; cuando exista una calificación previa por parte de este Tribunal, en el sentido de que el referido elemento constituye una pieza irremovible del ordenamiento superior, se indicarán sucintamente los fallos en que se efectuó esta calificación, así como las razones que sirvieron de base a la respectiva conclusión; y en caso contrario, se expresarán las razones por las que la Corte concluye que se trata de componentes medulares del ordenamiento superior que no pueden ser suprimidos por el constituyente secundario, a partir de una aproximación integral al texto constitucional; (ii) asimismo, se indicará el contenido básico de cada uno de los citados elementos, con el objeto de que sean utilizados posteriormente para evaluar las medidas contenidas en la reforma constitucional; esta descripción tendrá en cuenta el contenido general asignado al principio, y en particular, las especificaciones que se han hecho del mismo, primero, en el contexto específico del juicio de sustitución, segundo, en el marco de los instrumentos transicionales, y tercero, en materias y problemas jurídicos afines a las que se abordan en esta oportunidad.

- Segundo, se precisarán los contenidos normativos sobre los que debe recaer escrutinio judicial, esto es, el contenido de la denominada “premisa menor”. Puntualiza la Corte que, no obstante que por tratarse de un control integral, podría pensarse que el mismo debe recaer sobre la totalidad de los contenidos normativos del Acto Legislativo 01 de 2017, en realidad, como no se trata de un control material de constitucionalidad, sino de la aplicación del juicio de sustitución, el mismo únicamente puede recaer sobre aquellos elementos de los que quepa predicar los supuestos de dicho juicio. Por esa razón, la Corte hará una síntesis de los dos núcleos temáticos regulados en el acto objeto de control, esto es, las modificaciones a la estructura institucional del Estado, y los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición que deben ser operados en el actual escenario de transición, en el entendido de que el análisis de la competencia se extenderá a toda esta regulación considerada en su conjunto.

- Finalmente, una vez identificados los elementos esenciales de la Carta Política que servirán como referentes del juicio de sustitución y acotado el objeto de la controversia constitucional, se evaluará la validez de la normatividad objeto de revisión, estableciendo si algunos de los citados ejes transversales del ordenamiento superior fueron sustituidos, eliminados, suprimidos o quebrantados por el Acto Legislativo 01 de 2017, siguiendo el esquema argumentativo establecido por vía jurisprudencial por esta corporación. Partiendo entonces de estos elementos, se arribará a la conclusión del juicio de sustitución.

5.2. La premisa mayor del juicio de sustitución

Tal como se explicó en los párrafos precedentes, este Tribunal debe efectuar un control integral de la reforma constitucional, de suerte que se analicen las medidas allí contenidas a la luz de todos los pilares esenciales de la Carta Política que puedan verse afectados, de modo tal que con la presente revisión quede establecida definitivamente, sin perjuicio de las excepciones establecidas en la jurisprudencia, la validez del Acto Legislativo 01 de 2017.

Para ese efecto, la metodología del juicio de sustitución en escenarios de control automático, exige que la Corte tome como base del juicio aquellos principios que revisten la condición de principio medular del ordenamiento superior y en relación con los cuales, al menos prima facie, sea posible identificar algún problema en la dimensión analítica del referido juicio, en razón de su vinculación sustantiva con las materias reguladas en el acto objeto de revisión.

En este orden de ideas, a continuación se hará un análisis de aquellos principios que satisfacen estas dos condiciones, así: (i) por un lado, con respecto a las medidas de reajuste institucional, se encuentran los principios de supremacía constitucional, de separación de poderes y de independencia judicial; (ii) y con respecto a los elementos esenciales vinculados a los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición, se encuentra, en primer lugar, el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario; en segundo lugar, el deber de garantizar los derechos de las víctimas de tales violaciones a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, y, finalmente, la garantía del juez natural como componente del debido proceso.

A continuación se hará el análisis de los citados principios, indicando las razones por las que cada uno de ellos es un eje transversal del ordenamiento superior que no puede ser removido por el constituyente secundario, y precisando su contenido básico, especialmente en aquellos aspectos que podrían tener relevancia en el presente escrutinio judicial, por haberse empleado en juicios de sustitución y no solo en el escenario del control material de la legislación, por referirse a escenarios de transición, y por tener un vínculo material con las medidas adoptadas en el Acto Legislativo 01 de 2017.

  1. La supremacía constitucional

  1. El status del principio de supremacía constitucional

El principio de supremacía constitucional constituye una de las bases esenciales del ordenamiento jurídico, según calificación que ya ha hecho este Tribunal en múltiples oportunidades[797].

Según la Corte, la fundamentalidad de este principio se explica porque tiene un carácter omnipresente dentro de la Carta Política, y porque por referencia al mismo se estructura toda la organización política, económica y social.

De hecho, una revisión transversal del texto constitucional permite concluir que el principio de supremacía irradia todo su articulado, y que, por tanto, es un elemento esencial. Existen al menos cinco tipos de disposiciones en las que, tácita o expresamente, se reconoce la fundamentalidad de este principio:

- Por un lado, en el artículo 3º Superior se determina que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, que se ejercerá en los términos establecidos en la propia Constitución”, y en el artículo 4º se establece que “la Constitución es norma de normas”.

- Asimismo, la Carta Política contempló un garante institucional para el principio cuando en el artículo 241 dispuso la creación de la Corte Constitucional como órgano vertebral de la organización política encargado de asegurar la integridad y supremacía de la Constitución.

- De igual modo, en el texto constitucional se encuentra una serie de dispositivos procesales que garantizan la superioridad jerárquica de la Carta Política, entre ellos los siguientes: (i) el artículo 4º contempla la figura de la excepción de inconstitucionalidad, al disponer que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”; (ii) el artículo 168 prevé la objeción presidencial por razones de inconstitucionalidad, para asegurar que el proceso de producción legislativa se realice con sujeción al ordenamiento superior; (iii) los artículos 168 y 241 contemplan el control abstracto de constitucionalidad, para ser ejercido, en relación con las reformas constitucionales, las leyes y los decretos del gobierno nacional que tienen fuerza de ley, por la Corte Constitucional, y en relación con los actos normativos infralegales, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (iv) los artículos 86, 88 y 89 prevén la acción de tutela, las acciones populares y las acciones de grupo como garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales y de los derechos colectivos.

- Además, para preservar la integridad del ordenamiento superior, se estatuyen los mecanismos de rigidez constitucional, para que el texto constitucional solo pueda ser alterado mediante procedimientos calificados, bien sea a través de los actos legislativos expedidos por el Congreso de la República, de referendos con intervención directa del pueblo, o mediante una Asamblea Constituyente, procedimientos todos, regulados de manera precisa en la propia Constitución.

- Finalmente, a lo largo de todo el articulado se establece que todas las dinámicas de la vida política, económica y social deben estar supeditadas a los dictados e imperativos de la Constitución Política. Así, el artículo 2º determina que uno de los fines del Estado es garantizar los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política; el artículo 4º consagra el deber de los nacionales y de los extranjeros de acatarla; el artículo 6º establece el alcance de las responsabilidades de los particulares y de los servidores públicos, en el sentido de que los primeros responden por infringir la Constitución y la ley, y los segundos por esta misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 41 prevé el deber de todas las instituciones educativas de promover el estudio de la Constitución de cara a su cumplimiento, así como el del Estado de promover de divulgarla; el artículo 91 establece que la infracción manifiesta de la Constitución no exime de responsabilidad a los agentes de la fuerza pública que actúan en desarrollo de mandatos de sus superiores; el artículo 93 subordina la aplicación de los instrumentos internacionales a su compatibilidad y armonización con el texto constitucional, al determinar que “la admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él”; el artículo 95 establece el deber de todas las personas de acatar y cumplir la Constitución; y los artículos 188, 192 y 198 imponen al Presidente el deber especia de cumplir la Constitución.

A partir de esta revisión del texto constitucional, este Tribunal ha concluido que el referido principio constituye un punto de referencia ineludible dentro de los sistemas jurídicos, que irradia y permea toda la configuración de la organización política y social, y que por tanto, constituye una pieza esencial del sistema jurídico como tal.

  1. Contenido y alcance del principio de supremacía constitucional

5.2.1.2.1. El principio de supremacía constitucional se estructura a partir de dos elementos básicos: (i) por un lado, de la ordenación jerárquica del sistema de fuentes del derecho, y de la ubicación del texto constitucional en la cúspide del mismo; esto implica, primero, que todo el proceso de producción normativa debe subordinarse, tanto desde el punto de vista procedimental como desde el punto de vista sustantivo, a los dictados de la Carta Política, y segundo, que la validez de todas las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico depende de su sujeción a dicho instrumento; (ii) por otro lado, el principio de supremacía comprende el de la rigidez constitucional, en razón de la cual la Constitución Política debe contar con blindajes especiales frente a sus modificaciones y reformas, mediante el establecimiento de requisitos procesales y sustantivos que cualifiquen las reformas a la misma, garantizando que cuentan con el respaldo y la legitimidad democrática requerida para alterar la voluntad del constituyente; en la práctica, este principio se traduce en que los procedimientos de reforma constitucional revisten un mayor nivel de exigencia frente a los que se requieren para modificar los demás actos normativos que integran el sistema jurídico[798].

5.2.1.2.2. Con respecto al primero de estos componentes del principio de supremacía constitucional, este Tribunal ha entendido que el constituyente secundario y el legislador cuentan con amplias potestades para reconfigurar el sistema de fuentes del Derecho así como los dispositivos procesales que aseguran la ordenación jerárquica, pero en tanto esto no trastoque, ni directa ni indirectamente, la primacía de la Carta Política ni la efectividad de los mecanismos que respaldan dicha superioridad.

En torno a este imperativo fundamental, esta Corporación ha fijado pautas interpretativas orientadas a preservar la supremacía constitucional. Es así como en la Sentencia C-634 de 2011[799] se aclaró que los operadores de justicia tienen el deber de aplicar la normatividad vigente no solo de conformidad con las sentencias de unificación del Consejo de Estado, sino también con las directrices y pautas interpretativas de la Corte Constitucional, y en las Sentencias C-054 de 2016[800] y C-284 de 2015[801] se validó la aproximación textualista a las disposiciones legales así como la utilización del derecho natural como criterio auxiliar de interpretación, pero en tanto ello sea compatible, en el caso concreto, con la Carta Política.

5.2.1.2.3. Con respecto al segundo componente estructural del principio de supremacía constitucional, esto es, la rigidez constitucional, este Tribunal ha reiterado la necesidad de que la voluntad del constituyente plasmada en la Carta se encuentre blindada y protegida frente a las contingencias políticas, de suerte que los procedimientos de reforma constitucionales tengan unas cualificaciones tales que impidan que sus contenidos puedan ser alterados mediante los esquemas ordinarios de reforma legal. Tal conclusión surge de la consideración conforme a la cual una Carta Política que no revista ningún grado de rigidez, “modificable en la forma ordinaria, no es en realidad una constitución sino una ley ordinaria”[802]. Todo ello, dentro de la lógica de que si la Constitución puede ser reformada mediante los mecanismos ordinarios de aprobación de las leyes, el legislador no estaría subordinado a ningún mandato superior, pues podría alterar las normas constitucionales mediante la expedición de una nueva ley.

En función de esta consideración general, esta Corporación ha concluido, entre otras cosas, que las irregularidades en el procedimiento de reforma constitucional comprometen directamente la supremacía del ordenamiento superior, y que además, las exigencias de reforma constitucional referidas a mayorías cualificadas y a los trámites especiales, deben ser entendidas e interpretadas a partir de criterios estrictos y restrictivos, de suerte que constituyan una genuina protección de la Carta Política[803].

5.2.1.2.4. En el contexto específico de las reformas constitucionales, especialmente cuando estas se insertan en escenarios de transición, este Tribunal ha reiterado las directrices anteriores, pero ha precisado que pese al muy amplio margen de configuración con el que cuenta el constituyente secundario para reconfigurar la estructura y el funcionamiento del sistema jurídico, en ningún caso puede anular la especial posición que ocupa la Carta Política dentro de la ordenación jerárquica ni vaciar de contenido las exigencias procedimentales que la blindan frente a los cambios y reformas constitucionales, ni tampoco inactivar los mecanismos que aseguran la supremacía de la Constitución.

En la Sentencia C-1040 de 2005[804], por ejemplo, se declaró la inexequibilidad de la facultad normativa otorgada al Consejo de Estado para regular, de manera subsidiaria, las garantías a la oposición, la participación en política de servidores públicos, el derecho de acceso equitativo a los medios de comunicación, la financiación de campañas presidenciales y el derecho de réplica en el contexto de la figura de la reelección presidencial introducida en el Acto Legislativo 02 de 2004. La sustitución se produjo, a juicio de la Corte, porque al atribuirse de manera excepcional una atribución normativa a un órgano jurisdiccional, se dispuso tácitamente la inmunidad de las respectividades normatividades al escrutinio judicial, y se suprimieron las competencias de la Corte Constitucional frente a los mencionados instrumentos. De este modo, “el hecho de que ello suceda durante un lapso breve –el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante este lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quién gobernará a Colombia (…)”.

En escenarios de transición también se ha precisado el alcance del principio de superioridad jerárquica, destacando, por un lado, que la necesidad de materializar la paz como valor, principio y derecho constitucional puede justificar incluso un relajamiento de los mecanismos que aseguran la supremacía de la Carta Política, y por otro, que, sin perjuicio de lo anterior, se debe preservar el sustrato básico del principio de rigidez constitucional. En el contexto del proceso de paz en cuyo marco se suscribió el Acuerdo Final entre el Gobierno Nacional y las FARC, en la Sentencia C-699 de 2016[805] la Corte analizó si las normas que flexibilizaban el procedimiento de reforma constitucional para implementar normativamente dicho instrumento anulaban el principio de rigidez constitucional. Este Tribunal dio una respuesta negativa al interrogante anterior, argumentando, en primer lugar, que la flexibilización anotada se inscribía en un contexto de transición para la terminación del conflicto armado y la consecución de la paz, por lo cual, la rigidez del ordenamiento superior podía morigerarse en estos escenarios excepcionales y críticos; adicionalmente, la Corte sostuvo que el alcance de estas medidas que permitían reformar la Carta Política mediante procedimientos flexibles tenían un carácter excepcional y transitorio, además de un objeto determinado y acotado, ya que debían orientarse exclusivamente a la implementación del Acuerdo Final, y que, en todo caso, los trámites especiales eran más gravosos que los exigidos por la Carta Política para expedir leyes ordinarias.

Recientemente, en la Sentencia C-630 de 2017[806] este Tribunal efectuó el juicio de sustitución frente al Acto Legislativo 02 de 2017, acto este que, con el propósito de dotar de estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final, dispuso que los contenidos de dicho instrumento que correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a derechos fundamentales definidos en la Constitución Política, son “obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final”, y que las instituciones y autoridades del Estado tienen el deber de cumplir de buena fe lo establecido en tal instrumento, rigiendo lo anterior “hasta la finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”.

En este fallo, la Corte concluyó que este blindaje contenía una serie de indeterminaciones que exigían una labor interpretativa por parte del juez constitucional, con el propósito de “evitar un desbordamiento de la competencia del Congreso en ejercicio de su facultad de reforma constitucional”. En este orden de ideas, este tribunal efectuó las siguientes precisiones: (i) “la incorporación del Acuerdo al ordenamiento jurídico exige su implementación normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto”, teniendo en cuenta que según dicho instrumento, y según lo entendió el Congreso de la República durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo 02 de 2016, el Acuerdo Final “no entra al bloque de constitucionalidad, y, en consecuencia, no se incorpora al ordenamiento jurídico colombiano, sino que se garantizan unas precisas condiciones sustantivas y temporales de estabilidad jurídica del mismo”; (ii) la condición de validez de las normas que desarrollan el Acuerdo Final prevista en el inciso 1º del artículo 1º, “hace referencia a la conexidad que deben guardar las normas y leyes de implementación con el Acuerdo Final así como a su concordancia con las finalidades del mismo”; (iii) la obligación prevista en el inciso 2º del artículo 1º para las instituciones y autoridades del Estado de cumplir de buena fe el referido instrumento, “es una obligación de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como política de Estado, cuyo cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integralidad de los compromisos plasmados en el mismo”; (iv) la exigencia de que las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado y los desarrollos normativos del Acuerdo Final, así como su interpretación y aplicación, deben guardar coherencia con dicho instrumento, debe entenderse sin perjuicio del “margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad”; (v) “aunque el Acuerdo Final no es la única forma de concretar el valor y el derecho a la paz, sí constituye un instrumento en esa dirección”. Sobre esta base, este Tribunal concluyó que el Acto Legislativo no sustituía la supremacía constitucional.

  1. El principio de separación de poderes

  1. El status constitucional del principio de separación de poderes

5.2.2.1.1. El principio de separación de poderes, sustentado en la premisa de que el poder político debe ser limitado y compartido, se constituye en elemento básico y esencial de la estructura democrático-constitucional del Estado de Derecho, según ya ha establecido este Tribunal en múltiples oportunidades[807].

5.2.2.1.2. La Corte ha concluido que el principio de separación de poderes es un elemento definitorio de la Carta Política, al advertir que éste permea e irradia todo el ordenamiento superior, y que guarda una relación de interdependencia con los fines últimos de la organización política y con los demás elementos que integran el texto constitucional. Ello, en tanto la separación de poderes contribuye positivamente a garantizar las libertades y derechos a los ciudadanos a través de la protección frente a la conformación de poderes omnímodos, así como a racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio del poder político, mediante la instauración de órganos especializados, autónomos, independientes y con competencias claramente definidas y acotadas por la Constitución y la ley.

Por ello, desde el origen mismo de la Constitución de 1991, el constituyente entendió que cualquiera fuese el modelo de Estado que se acogiese, éste debía responder a la necesidad de limitar y compartir el poder político, con el propósito de preservar el principio democrático, y de asegurar los derechos y libertades de las personas.

De hecho, durante la Asamblea Nacional Constituyente se expresó, de manera clara e inequívoca, que cualquiera que fuese la estructura institucional que se acogiera en la Carta Política, se debía preservar el principio de separación de poderes, en cuanto este materializa y concreta las exigencias inherentes al principio democrático. De esta manera, más allá de las múltiples y diversas propuestas acerca de la organización del Estado, existió un consenso sólido y consistente, en el sentido de reconocer la importancia de la división de poderes y funciones entre los distintos órganos estatales, y la de establecer un sistema de controles interorgánicos que sirvan para modular el ejercicio del poder, como garantía del interés general y de los derechos fundamentales. En la ponencia presentada por los constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuentes, Matías Ortiz Abel Rodríguez, se concibió la separación de poderes como un “sistema de distribución de poder para garantizar las libertades públicas, evitar la concentración del poder y alcanzar la eficacia del Estado”[808].

Esta directriz general permeó todo el ordenamiento constitucional, de suerte que el principio de separación de poderes no solo fue positivizado expresamente en la Carta Política como un elemento que debía irradiar la estructura y el funcionamiento de la organización política, sino que además, toda la configuración del Estado responde a esta directriz fundamental.

Esto explica que el constituyente hubiese acogido expresamente este principio, estableciendo en el artículo 113 de la Carta Política que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial”, y que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. De igual modo, a lo largo del texto constitucional fueron positivizados algunos de los contenidos básicos de dicho principio; así, el artículo 121 prohíbe a las autoridades del Estado ejercer funciones distintas de las que le asigna el propio ordenamiento; el artículo 6 responsabiliza a los servidores públicos por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1 define al país como un Estado organizado en la forma republicana, y excluye, por esta vía, las estructuras estatales que se asientan sobre la concentración de poder. Asimismo, una revisión de la estructura institucional dispuesta en la Constitución de 1991 revela que esta se asienta sobre la necesidad de evitar la concentración de poder y la de potenciar su eficacia, mediante la acotación de los distintos roles estatales y su asignación a distintas instancias, autónomas pero articuladas entre sí, y vinculadas mediante un sistema de controles interorgánicos que materializa el sistema de frenos y contrapesos al poder.

5.2.2.1.3. Con fundamento en estas consideraciones, este Tribunal ha concluido que el principio de separación de poderes constituye un elemento irremovible del ordenamiento superior, y que, por tanto, aunque el constituyente secundario cuenta con amplias potestades para alterar el esquema institucional original, no se encuentra habilitado para suprimir o sustituir, ni directa o indirectamente, el principio de separación de poderes.

Esta calificación, además, se ha hecho en los más distintos escenarios: el otorgamiento de facultades normativas especiales al Presidente de la República o a otros órganos del Estado en materias que son propias de leyes estatutarias, orgánicas y ordinarias[809], la figura de la reelección presidencial[810], el incidente de impacto fiscal[811], la creación de órganos autónomos de origen constitucional[812] o de comisiones especiales encargadas de elaborar proyectos de ley para la implementación del sistema acusatorio[813], la figura de la moción de censura[814], el sistema de juzgamiento para los altos funcionarios de la Rama Judicial a través de una Comisión de Aforados[815], la supresión de las instancias constitucionales de gobierno y administración de la Rama Judicial[816], o los sistemas de transición[817]. Así, el reconocimiento del principio como eje rector del sistema constitucional colombiano constituye una premisa irrebatible dentro de la jurisprudencia de este Tribunal.

Por tan solo mencionar algunos ejemplos, en las Sentencias C-1040 de 2005[818] y C-141 de 2010[819] se sometieron a examen las reformas constitucionales que introdujeron las figuras de la reelección presidencial, a la luz de este principio; asimismo, en las Sentencias C-970 de 2004[820], C-971 de 2004[821] y C-588 de 2009[822] se evaluó la validez de los actos legislativos que habilitaron al Presidente de la República para asumir competencias normativas supletorias en relación con materias que tienen reserva de ley, teniendo como referente este elemento definitorio; también se hizo lo propio en la Sentencia C-1200 de 2003[823], respecto de las reformas constitucionales que crearon una comisión especial encargada de elaborar proyectos de ley para la implementación del sistema acusatorio en Colombia; siguiendo esta misma lógica, en la Sentencia C-757 de 2008[824] se efectuó el juicio de sustitución respecto de las reformas constitucionales que introdujeron la figura de la moción de censura sin sujeción a los parámetros del sistema bicameral; igualmente, con fundamento en el mismo principio, en la Sentencia C-288 de 2012[825] se efectuó el juicio de sustitución con respecto a los actos legislativos que introdujeron la figura del incidente de impacto fiscal y que, en particular, facultaron a distintas instancias estatales para solicitar a los órganos judiciales la modulación de los efectos de sus fallos, con el objeto de preservar la sostenibilidad fiscal; en la Sentencia C-170 de 2012[826] se valoraron las reformas que eliminaron la autonomía del órgano regulador del servicio público de televisión a la luz del principio de separación de poderes; recientemente, en la Sentencias C-285 de 2016[827] y C-373 de 2016[828] se evaluó la reforma constitucional que suprimió el Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar creó el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial para ejercer las funciones de gobierno y administración de este poder del Estado, y que modificó el sistema de juzgamientos de los magistrados de las altas cortes, a partir de los estándares del principio de separación de poderes como elemento irremovible de la Carta Política.

5.2.2.1.4. En definitiva, las reformas constitucionales que han introducido cambios en la estructura orgánica del Estado han sido evaluadas a la luz del principio de separación de poderes, considerado entonces como un eje esencial del ordenamiento superior que no puede ser eliminado o suprimido por el constituyente secundario.

5.2.2.2. Contenido y alcance del principio de separación de poderes

5.2.2.2.1. Tal como se indicó en los párrafos precedentes, el principio de separación de poderes cumple dos funciones esenciales dentro de la Constitución Política: por un lado, limitar y racionalizar el ejercicio del poder, evitando concentraciones de autoridad opuestas al principio democrático y al modelo republicano, y creando órganos especializados, autónomos, independientes y con competencias definidas por la Constitución y la Ley; y por otro lado, potenciar la eficacia del Estado en la defensa del interés general y en realización de los derechos y libertades, a través de la diferenciación y especialización de las funciones estatales, y su atribución a órganos separados y autónomos.

Estos objetivos se cumplen a partir de un arreglo institucional que mantenga contenidos los poderes públicos, de modo que ninguno esté en la posibilidad de vaciar de contenido las facultades y competencias de otro, y que preserve un sistema de controles inter orgánicos que hagan efectivos los frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe contar con herramientas que faciliten la acción coordinada de tales poderes, por medio de la colaboración armónica y con el objeto de cumplir con los fines esenciales del Estado. Se trata entonces de limitar y dividir el poder político, para garantizar el principio democrático: “El control al ejercicio del poder como consecuencia de la mutua contención entre autoridades requiere evitar la concentración de las funciones en un solo órgano y, por consiguiente, asignar las que han sido tenidas por atribuciones básicas de la actividad estatal a distintos centros de mando, de manera que cada uno se encargue principalmente, por separado, de legislar, ejecutar o juzgar, sin que en el desarrollo de los respectivos cometidos se invada el campo de actuación constitucionalmente asignado a una rama u órgano distinto, interfiriéndolo en forma desmedida o privándolo de sus competencias, en aras de la prevalencia de alguno de los otros poderes.”.[829]

La formulación anterior, sin embargo, se ha enfrentado a nuevas realidades relacionadas, en primer lugar, con la aparición de nuevas funciones estatales, y segundo, con la necesidad de que los órganos e instancias estatales articulen sus labores y las ejerzan a través de un sistema de colaboración recíproca. Es así como a las tradicionales actividades legislativa, ejecutiva y judicial, asignadas a los tres poderes clásicos del Estados, esto es, el poder legislativo, el poder ejecutivo, y el poder judicial, debieron ser rediseñadas y reconfiguradas por la complejidad de la vida social y la asunción de nuevas tareas por parte del Estado, y por tanto, con la aparición de nuevos órganos separados de las ramas tradicionales, tal como acontece con el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, el Banco de la República, el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil. Adicionalmente, a la especialización y separación de tareas estatales se ha agregado la necesidad de la articulación y colaboración entre los órganos del Estado: “La Constitución de 1991 abandonó el modelo absoluto y rígido de separación de poderes y adoptó “un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”. Así surge del artículo 113 Superior que, tras instituir como ramas del poder público a la legislativa, la ejecutiva y la judicial, señala que además “de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado” y agrega que los diferentes órganos estatales “tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.[830] En este orden de ideas, a la luz de este principio, a cada una de las ramas del poder público le corresponde un rol y una función principal y predominante, que, sin embargo, se complementa con el deber de colaborar con el funcionamiento de las demás instancias estatales, y de participar en el control de todas estas. Todo ello dentro de la lógica de que se debe evitar la concentración del poder político en un solo órgano para impedir la arbitrariedad en su funcionamiento, para asegurar la libertad de los asociados, y para optimizar la eficiencia en la intervención estatal.

En definitiva, la organización del Estado debe partir de la diferenciación de sus roles esenciales, para luego asignarlos a instancias funcional y orgánicamente autónomas que, sin embargo, se vinculan a partir de un sistema de relaciones colaborativas y de controles interorgánicos orientado a la consecución de los fines estatales, y a la racionalización del poder. En cualquier caso, la reconfiguración del Estado ha estado orientada por la lógica subyacente al principio de separación de poderes de buscar la racionalización del ejercicio del poder y la eficacia de la intervención del Estado.

En este orden de ideas, la Constitución Política acoge un modelo flexible de separación de poderes, en el que el Estado se estructura a partir de la diferenciación de los roles estatales y su asignación a diferentes instancias y órganos, los cuales articulan su actividad con la que ejercen los demás organismos estatales, a partir de relaciones de colaboración y de control, todo con el propósito de preservar la racionalización del poder y la eficacia en la intervención estatal.

5.2.2.2.2. La evaluación de las reformas constitucionales que introducen cambios a la estructura del Estado a la luz del principio de separación de poderes, sin embargo, reviste un alto nivel de dificultad. Por principio, el constituyente secundario se encuentra habilitado para reconfigurar la arquitectura institucional, por lo cual cuenta con un muy amplio margen de maniobra en este frente, y los límites y fronteras a esta potestad general son siempre difusos. Esto, unido a la circunstancia de que toda reforma institucional trae aparejado un cambio en el equilibrio de fuerzas y poderes, y de que el impacto de tales reformas depende de múltiples variables que no pueden fijarse a priori y en abstracto, impide establecer criterios materiales con pretensiones de validez general, con arreglo a los cuales se pueda establecer de manera clara e inequívoca la sustitución del principio de separación de poderes.

Pese a la dificultad anterior, la Corte ha encontrado una serie de pautas, de orden tanto metodológico como sustancial, que permiten establecer si los cambios a la estructura del Estado, dispuestos por el constituyente secundario, envuelven una anulación del referido elemento definitorio de la Constitución Política.

5.2.2.2.3. En primer lugar, desde una perspectiva metodológica, este Tribunal ha entendido que el examen para determinar la sustitución del principio de separación de poderes debe estructurarse no únicamente en función del contenido mismo de la medida legislativa, ni de los propósitos que con ella persigue el constituyente secundario, sino en función de los efectos materiales que la misma produce en la organización política, a partir de un análisis contextual y sistémico que permita dar cuenta de la forma en que la reforma se inserta dentro de la institucionalidad. De este modo, el análisis se concentra no solo en las medidas que formalmente se introducen en el ordenamiento jurídico, sino en el impacto que éstas producen en el sistema, tomando como referente todos los demás elementos que lo configuran, la forma en que los mismos se articulan entre sí, y el nuevo juego y balance de poderes que se establece con la reforma institucional. Esto significa, por ejemplo, que lo que en un contexto específico podría resultar lesivo del principio de separación de poderes, en otro podría no serlo, dependiendo de las características y los contornos de la estructura en la que pretende insertarse la medida legislativa.

Aunque esta pauta no siempre ha sido formulada explícita y deliberadamente por este Tribunal, sí ha constituido un patrón decisional relativamente uniforme en su jurisprudencia. Un ejemplo paradigmático de ello es la Sentencia C-141 de 2010[831], en la que se evaluó la validez del acto legislativo que introdujo la figura de la segunda reelección presidencial. El examen de la Corte no se orientó a establecer si la figura era, en sí misma considerada, lesiva del principio de separación de poderes, sino si en el contexto específico del sistema político colombiano, envolvía una concentración indebida de poder, teniendo en cuenta las características relevantes de la organización política de base.

De esta suerte, no se trata de establecer si, en abstracto, la figura de la reelección presidencial es compatible con el principio de separación de poderes, sino si su introducción en una organización política específica produce o tiene como efecto una eliminación del sistema de frenos y contrapesos al poder, teniendo en cuenta, por ejemplo, el esquema constitucional para la designación de las cabezas de los órganos de control, las atribuciones presidenciales, el alcance de las potestades del Presidente de la República en relación con los demás poderes y órganos del Estado, entre muchos otras variables. A partir de este tipo de aproximación, la Corte declaró la inexequibilidad de la ley que convocaba a un referendo y que sometía a consideración del pueblo la citada figura.

La Sentencia C-285 de 2016[832], en la que este Tribunal evaluó un nuevo esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial en cabeza de un Consejo de Gobierno Judicial y de una Gerencia de la Rama Judicial, siguió una línea de análisis semejante, e incluso, de manera expresa acogió la citada pauta metodológica. En este sentido, la Corte destacó en aquella oportunidad que como la reforma objeto de control constitucional había implantado un nuevo modelo institucional, el análisis debía efectuarse “desde una perspectiva sistémica, valorando no solo los elementos de la reforma considerados individual y aisladamente, sino también el engranaje que resulta de la articulación de todos estos componentes. Desde esta perspectiva, por ejemplo, no se trata solo de establecer en abstracto si el Gerente de la Rama Judicial puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, sino si lo puede hacer en ese contexto específico, teniendo en cuenta la conformación de la instancia de gobierno, el haz de atribuciones de uno y otro organismo, y el sistema de relaciones entre ellos” (…)”.

De hecho, en la citada providencia se argumentó que aunque a primera vista la reforma constitucional preservaba el principio de separación de poderes y el autogobierno judicial, ya que no solo se reconocían expresamente en el correspondiente acto legislativo los mencionados principios, sino que además tampoco se trasladaron el gobierno y la administración del poder judicial a las instancias gubernamentales, un enfoque sistémico conducía a una conclusión distinta.

5.2.2.2.4. Además de esta pauta de orden metodológico, la Corte ha hecho uso de distintos criterios y de indicadores sustantivos que, de manera individual o concurrente, permiten establecer si los cambios a la estructura del Estado envuelven una sustitución o un quebrantamiento del principio de separación de poderes. El peso o el valor que cada uno de estos criterios e indicadores no puede establecerse en abstracto, e incluso, de ninguno de ellos puede derivarse automáticamente la existencia de una anulación del citado principio. Sin embargo, su relevancia puede determinarse en cada caso particular, teniendo en cuenta la repercusión de cada uno de estos criterios en los dos objetivos a los que responde el principio de separación de poderes: evitar la concentración de poder, y potenciar la eficacia del Estado en la defensa del interés general y en la realización de los derechos y libertades, a través de la diferenciación y especialización de las funciones estatales, y su atribución a órganos separados y autónomos. Dependiendo de la magnitud de la afectación, se podría o no configurar la sustitución o la anulación del citado eje esencial de la Carta Política.

En este orden de ideas, para determinar si una reforma constitucional a la estructura del Estado preserva el principio de separación de poderes, se deben tener en cuenta los siguientes criterios: (i) primero, si la reasignación de roles y de competencias se encuentra acotada y definida en el derecho positivo, tanto desde el punto de vista material, como desde el punto de vista temporal y geográfico, o, si, por el contrario, existe una asignación abierta de competencias; esta restricción es necesaria porque impide que progresivamente se concentre el poder en una única instancia, y que por esta vía se desdibuje la racionalización del poder y la especialización en el ejercicio de los roles estatales; (ii) segundo, si se desactivan los mecanismos de articulación entre los órganos y poderes del Estado, así como el sistema de controles inter-orgánicos: “El (…) modelo parte de una especialización de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un órgano específico y le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes públicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias; por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder público en el ejercicio de sus competencia. En otras palabras, cada órgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones”[833]; (iii) tercero, si las alteraciones a la estructura institucional provocan un vaciamiento de las competencias de otros órganos del Estado, o se convierten en un obstáculo para el cumplimiento de su rol institucional dentro de la organización política; (iv) y finalmente, si los cambios tienen por objeto o efecto una concentración de poder o la asunción de atribuciones o roles de distinta naturaleza en una única instancia dentro de la organización política, o el control de un órgano sobre otro; de este modo, aunque el constituyente secundario cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para rediseñar la estructura institucional del Estado, lo debe hacer en tales términos y condiciones que bajo el nuevo modelo ninguna instancia centralice los poderes estatales ni ejerza un control efectivo sobre la institucionalidad estatal en general. Normalmente, ninguno de estos criterios opera aislado de los demás, y general, la Corte suele hacer un análisis integral de todos ellos.

5.2.2.2.5. En el escenario transicional, la Corte ha seguido estos parámetros. Es así como este Tribunal ha recalcado las amplias potestades con las que cuenta el constituyente secundario para reconfigurar el Estado, cuando estas modificaciones contribuyen positivamente a la superación de las condiciones institucionales que provocan la vulneración masiva y sistemática de derechos, y cuando preservan las garantías básicas de la racionalización al ejercicio del poder político.

En el marco de los desarrollos normativos del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC, por ejemplo, la Corte concluyó que el principio de separación de poderes no impedía al Presidente de la República efectuar un proceso de negociación política con el grupo guerrillero para terminar el conflicto armado, ni tampoco someter a consideración del pueblo el resultado de dicha negociación o promover las reformas constitucionales y legales que fuesen necesarias para implementar normativamente el citado Acuerdo, pero que, en cualquier caso, en virtud del principio de separación de poderes dicho instrumento no hacía parte integral por sí mismo del ordenamiento jurídico, no tenía fuerza vinculante autónoma, ni podía imponerse forzosamente a los demás poderes públicos.

Es así como en las Sentencias C-379 de 2016[834] y C-699 de 2016[835] este Tribunal reconoció las amplias potestades del Gobierno Nacional para llevar a cabo negociaciones con los grupos guerrilleros, con el objeto de dar por terminado el conflicto armado, así como para emprender las acciones necesarias para la implementación de los acuerdos correspondientes.

Incluso, en la Sentencia C-699 de 2016 se declaró la constitucionalidad del acto legislativo que rediseñó los procedimientos de producción normativa, introduciendo un esquema especial para reformar la Constitución y para expedir leyes y decretos con fuerza ley, orientados a implementar el Acuerdo Final. Pese a que dentro de este nuevo modelo se otorgaron importantes facultades al Presidente de la República, permitiéndole legislar en ciertas materias e intervenir en el proceso de formación de las leyes y de los actos legislativos, la Corte concluyó que este modelo, considerado globalmente, no implicaba una sustitución del principio de separación de poderes, máxime cuando se insertaba en un escenario transicional orientado a la consecución de una paz estable y duradera. En particular, este Tribunal sostuvo que el mecanismo del procedimiento especial legislativo para la paz era constitucionalmente admisible a la luz del principio de separación de poderes porque aunque reconfiguraba el sistema de potestades normativas en favor del Ejecutivo, se preservaba el sustrato esencial del principio: la decisión de implementarlo se debía someter a consideración del pueblo, las facultades normativas del Presidente fueron acotadas y definidas con precisión, ya que únicamente podían ser empleadas para implementar el Acuerdo y no podían ser utilizadas para regular materias propias de leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, normatividad tributaria, y otras semejantes, y tan solo durante un plazo temporal corto y determinado, y finalmente, porque la normatividad expedida con fundamento en dicho esquema contaban con el control automático e integral de la Corte Constitucional. Con ello, el nuevo esquema, excepcional y propio de un escenario de transición, preservaba el sistema de controles inter orgánicos, y preservaba las competencias de los órganos del Estado.

Sin embargo, este mismo Tribunal también ha fijado límites a las potestades del Ejecutivo en relación con la negociación e implementación del Acuerdo Final.

En primer lugar, en relación con la naturaleza jurídica y la vinculatoriedad del Acuerdo Final, en las sentencias C-379 de 2016[836] y C-630 de 2017[837] se determinó que la concreción del Acuerdo Final supone su desarrollo normativo dentro del ordenamiento jurídico, desarrollo que, a su turno, debe preservar la autonomía e independencia de los órganos del Estado en el ejercicio de sus potestades y facultades. Asimismo, considerando que los órganos del Estado deben preservar sus competencias y facultades constitucionales, la Corte concluyó que el deber de las autoridades de cumplir de buena fe el Acuerdo Final es una obligación de medio y no de resultado, y que la implementación normativa del Acuerdo resulta indispensable para dotarlo de plena eficacia y vinculatoriedad.

Con respecto al establecimiento de unos procedimientos especiales y abreviados para la implementación del Acuerdo, en la Sentencia C-332 de 2017[838] este Tribunal declaró la inexequibilidad de la disposiciones que supeditaban la facultad del Congreso para introducir modificaciones a los proyectos de ley radicados por el Presidente, a que se contara con el aval del Gobierno Nacional y que además disponían la votación en bloque de los proyectos de ley. La Corte argumentó que este modelo suprimía las competencias deliberativas y decisorias del Congreso, y que un vaciamiento integral de las mismas era insostenible en el marco de un Estado republicano y democrático, incluso si este tenía por objeto acelerar y facilitar el proceso de paz. Dentro de esta misma lógica, en la Sentencia C-379 de 2016[839] se determinó que el sometimiento del Acuerdo Final a consideración del pueblo a través del mecanismo plebiscitario no podía tener como efecto que sus resultados fuesen oponibles a todos los órganos, instituciones y funcionarios del Estado, sino únicamente al Presidente de la República.

  1. El principio de independencia judicial

  1. El status jurídico del principio de independencia judicial

5.2.3.1.1. El principio de independencia judicial constituye un componente medular del ordenamiento constitucional, por lo cual, tanto el diseño institucional del Estado, como de sus mecanismos de intervención en la vida económica, social y política, tienen como fundamento este principio. La esencialidad del principio de independencia se explica porque constituye tanto una derivación directa de los principios de separación de poderes y de legalidad, como un presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso.

En efecto, tal como se explicó en los acápites precedentes, el principio de separación de poderes exige la identificación y la diferenciación de los roles estatales, y su asignación a los distintos poderes y órganos del Estado, cada uno de los cuales debe contar con las condiciones para cumplir su misión institucional de manera separada y autónoma. Trasladado este imperativo al escenario judicial, el principio exige que exista un ente separado, especializado y autónomo que asuma la función jurisdiccional, esto es, la adjudicación del derecho, y que pueda ejercer este rol sin la interferencia de los demás órganos y poderes del Estado, y de manera autónoma: “De este modo, la independencia judicial concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la administración de justicia, y por esta vía materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los derechos y la eficacia en la actuación estatal”[840].

Desde la perspectiva del principio de legalidad, la pretensión conforme a la cual la actuación de todos los poderes del Estado debe someterse al ordenamiento jurídico carecería de todo contenido si no existiesen jueces independientes capaces de determinar el alcance y el sentido de la ley, y de determinar la manera como debe aplicarse en los casos concretos. La afirmación del imperio de la ley y de la supremacía constitucional no tendría sentido si no existiesen jueces independientes que hagan valer ambos imperativos.

Pero además, el principio de independencia judicial es condición y presupuesto de la administración de justicia, ya que, por su propia naturaleza, la función jurisdiccional reclama, en función del derecho al debido proceso, la imparcialidad y la neutralidad del operador jurídico frente al sistema de poderes políticos, sociales y económicos establecidos, de modo que las decisiones judiciales, que resuelven en forma definitiva las controversias entre los distintos actores de la vida en sociedad, sean el resultado exclusivo de la aplicación de la ley al caso particular. En este orden de ideas, la legitimidad y la validez de las decisiones judiciales depende, entre otras cosas, de que éstas no se encuentren mediadas por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso particular, y de que, como consecuencia de ello, el juez sea ajeno, tanto personal como institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a los demás actores del sistema político (como el Congreso o el Ejecutivo), a las demás instancias dentro de la organización judicial, a los medios de comunicación, a los grupos de poder económico, a los grupos de presión, y en general, a todo el sistema de poderes establecidos[841]. De este modo, la exterioridad del juez frente a la organización política constituye una condición de objetividad, neutralidad, imparcialidad y justicia material de las decisiones judiciales.

5.2.3.1.2. En razón de las dos circunstancias anteriores, el principio de independencia judicial es un elemento medular del ordenamiento superior, y por tanto, aunque el constituyente secundario y el legislador se encuentran habilitados para configurar con un muy amplio margen de maniobra la estructura del poder judicial y sus mecanismos de funcionamiento y de materialización de la función jurisdiccional, no lo está para suprimir o para prescindir del referido principio.

Por este motivo, la exigencia de independencia judicial ha sido positivizada tanto en el derecho internacional como en los ordenamientos internos. Es así como la mayor parte de tratados internacionales de derechos humanos la conciben como un presupuesto y como un elemento constitutivo del derecho al debido proceso, como una condición del derecho de acceso a la administración de justicia, y como mecanismo para la materialización de los derechos y libertades. Un reconocimiento explícito de este principio se encuentra en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el Párrafo 27 de la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, y en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. Distintos instrumentos de los sistemas mundial e interamericano de derechos humanos han recogido y desarrollado este principio, tal como consta en la Resolución 1994/41 de la Comisión de Derechos Humanos, en la que se hace explícito el vínculo material entre este principio y la vigencia de los derechos humanos, y se crea la Relatoría Especial sobre Independencia de Magistrados y Abogados, para atender las denuncias individuales sobre casos en que se quebranta el citado derecho, para hacer un diagnóstico integral sobre la situación de los países en esta materia, y para fijar pautas y directrices para su materialización y concreción en los distintos escenarios[842]. Asimismo, la Asamblea General de la ONU expidió los denominados “Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura”[843], que especifican las garantías de independencia de la función judicial. Por su parte, en los escenarios regionales se encuentran los Principios de Latimer House para la Commonwealth, la Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces de 1998, la Declaración de Principios de Beijing sobre Independencia de la Judicatura en la Región de LAWASIA de1995, el Estatuto Universal del Juez y el Estatuto del Juez Iberoamericano.

La Constitución Política de 1991, por su parte, no solo reconoce expresamente este principio a lo largo del articulado, sino que además, la estructura institucional del Estado acogida y los mecanismos de intervención estatal se explican por el objetivo del constituyente de materializar la independencia judicial. Es así como el artículo 228 de la Carta Política establece que las decisiones de la administración de justicia son independientes, y el artículo 230 determina que “los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley” y que “la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. De igual modo, la Constitución creó un entramado de garantías orientadas a preservar y a asegurar el citado principio, manteniendo el gobierno y la administración del poder judicial dentro de la propia Rama Judicial a través de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[844], disponiendo que en la designación de los miembros de las altas cortes participen los distintos poderes del Estado para evitar que se genere una relación de dependencia con respecto a alguno de ellos[845], prohibiendo la reelección de los magistrados[846] e institucionalizado la carrera judicial[847].

5.2.3.1.3. Todo lo anterior ha llevado a que en distintas oportunidades este Tribunal haya calificado el principio de independencia judicial como un elemento medular del sistema constitucional, y a que con base en esta calificación haya efectuado el análisis del ejercicio del poder de reforma de la Carta Política por parte del Congreso de la República. En la ya citada Sentencia C-288 de 2012[848], por ejemplo, en función del citado principio este Tribunal evaluó la validez del acto legislativo que al introducir la figura del incidente fiscal, habilitó a agencias gubernamentales y de control para solicitar a las altas cortes la modulación de los efectos de sus fallos de cara a la sostenibilidad fiscal, partiendo del supuesto de que la independencia judicial constituye un eje transversal del ordenamiento superior, no susceptible de ser sustituido o eliminado por el constituyente segundario. Asimismo, tomando como referente del juicio de sustitución el principio de independencia judicial, en la Sentencia C-285 de 2016[849] se evaluó la validez del acto legislativo que alteró el modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial; en este sentido, la Corte sostuvo que “la independencia judicial, como expresión del principio de separación de poderes, como garantía de imparcialidad y neutralidad de los operadores de justicia en la resolución de conflictos, y como instrumento para la realización de los derechos fundamentales, irradia todo el ordenamiento superior, y constituye un principio esencial del sistema jurídico”, y partir de este entendimiento efectuó el juicio de sustitución.

5.2.3.1.4. En este orden de ideas, esta Corporación concluye que en principio de independencia judicial constituye un límite al poder de reforma de la Carta Política, y que por tanto, aunque el constituyente secundario cuenta con un amplio margen de maniobra para rediseñar el poder judicial y para reconfigurar los instrumentos para el ejercicio de la función jurisdiccional, en cualquier caso tales esquemas institucionales y procesales deben preservar el sustrato básico del referido principio.

5.2.3.2. Contenido y alcance del principio de independencia judicial

5.2.3.2.1. Tal como se explicó en el acápite precedente, el principio de independencia judicial se enmarca dentro de tres ejes fundamentales: el principio de separación de poderes, el principio de legalidad, y el derecho al debido proceso. El primero de estos responde al objetivo de racionalizar el ejercicio del poder, y al de optimizar y hacer eficiente la intervención estatal en la consecución del interés general y en la defensa de los derechos fundamentales, mediante la identificación y la diferenciación de los roles estatales, y su asignación a los distintos poderes y órganos del Estado, cada uno de los cuales debe contar con las condiciones para cumplir su misión institucional de manera separada y autónoma; esta exigencia, trasladada al escenario judicial, implica que la función jurisdiccional debe ser asignada a una institucionalidad separada de las demás, y capaz de ejercer su rol autónomamente.

El segundo, por su parte, exige que la actividad estatal se subordine a los dictados del ordenamiento jurídico, imperativo este que solo se puede materializar si existe una instancia encargada de definir el contenido y el alcance de las disposiciones legales, y de determinar la forma en que éstas deben ser aplicadas a los casos concretos.

Finalmente, el debido proceso exige que la función jurisdiccional sea ejercida por operadores jurídicos imparciales frente al sistema de poderes políticos, sociales y económicos establecidos, de modo que las decisiones judiciales no se encuentren medidas por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho al caso particular, y de modo que el juez sea ajeno, tanto personal como institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a los demás actores del sistema político (como el Congreso o el Ejecutivo), a las demás instancias dentro de la organización judicial, a los medios de comunicación, a los grupos de poder económico, a los grupos de presión, y en general, a todo el sistema de poderes establecidos[850]; de este modo, la exterioridad del juez frente a la organización política constituye una condición de objetividad, neutralidad, imparcialidad y justicia material de las decisiones judiciales.

5.2.3.2.2. Partiendo de estos tres ejes, se ha entendido que el principio de independencia judicial exige, primero, desde el punto de vista estructural, la asignación de la función jurisdiccional a una institucionalidad autónoma y separada orgánicamente de las ramas y órganos que ejercen los demás roles estatales, y segundo, desde el punto de vista funcional, que esta actividad tenga como referente único los dictados de la ley, y que por tanto, las decisiones judiciales sean el resultado de la aplicación de esta última al caso particular, y que por tanto, no se encuentre mediada por otros factores.

5.2.3.2.3. De manera análoga a lo que ocurre con el principio de separación de poderes, la evaluación de las reformas constitucionales a la luz del principio de independencia judicial reviste un alto nivel de dificultad. En efecto, la independencia judicial es el resultado de una muy amplia gama de variables de distinta naturaleza que tienen que ver, por ejemplo, con las condiciones del entorno político, económico, social y cultural en las que se inscribe el aparato judicial, con las prácticas y costumbres de los operadores de justicia, y con el modelo institucional que subyace al poder judicial. Por ello, lo que en un escenario puede constituir una amenaza a la independencia judicial, en otro escenario puede no resultar lesivo del citado principio constitucional.

Pese a la dificultad anterior, así como a la insuficiencia conceptual y a la amplia y profunda controversia acerca de los factores e indicadores de la independencia judicial[851], la doctrina y la jurisprudencia constitucional han identificado una serie de criterios indicativos que pueden servir para establecer si los rediseños institucionales en el aparato judicial tienen la potencialidad de anular el referido principio.

5.2.3.2.4. En este marco, se ha reconocido que al lado de otros factores como las condiciones del entorno político, económico, social y cultural, o las prácticas y políticas de los operadores de justicia, los diseños institucionales juegan un papel determinante en la garantía de independencia judicial, no solo porque la configuración de la organización política se vincula al principio de separación de poderes, sino también porque, de manera directa e indirecta, esta incide en la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional. De este modo, estas variables de orden institucional, aunque son instrumentales a la independencia judicial y no un fin en sí mismo, juegan un rol determinante en la garantía de aquel. De este modo, aunque la independencia judicial es el resultado de una amplia gama de variables de distinta naturaleza, los diseños institucionales juegan un papel determinante, por lo cual se requieren arreglos cuidadosos orientados a la consecución de este fin, teniendo en cuenta las condiciones del entorno, las prácticas y costumbres que en la comunidad jurídica moldean la vida judicial, y la forma en que se articulan estos elementos.

5.2.3.2.5. Teniendo en cuenta el vínculo entre los diseños institucionales y la independencia judicial, se han identificado diferentes tipos de garantías orientadas a preservar la neutralidad y la imparcialidad de los operadores de justicia frente a las partes en las controversias judiciales sometidas a su conocimiento; frente a los poderes constituidos dentro de la organización política, especialmente frente al poder ejecutivo y frente al poder legislativo; frente a los demás actores que integran el mismo poder judicial; frente a los medios de comunicación; frente a los grupos de presión y frente a los centros de poderes económico[852].

No se trata de un catálogo de reglas rígidas e inflexibles que constituyan un fin en sí mismas, sino de pautas indicativas, funcionales a unos objetivos más amplios, que sirven para evaluar en cada caso los diseños institucionales a la luz del principio de independencia judicial, teniendo en cuenta las condiciones del entorno, las prácticas que imperan en la comunidad jurídica, y la forma en que se articulan los distintos elementos que conforman el sistema institucional. Al igual que en el caso del principio de separación de poderes, se requiere una aproximación sistémica que dé cuenta de todos los elementos que configuran la organización política. Asimismo, estos indicadores deben evaluarse en cada caso particular, teniendo en cuenta la racionalidad y los objetivos que subyacen a la independencia judicial, esto es, al propósito de garantizar la separación de poderes y al de preservar la imparcialidad y la neutralidad de los operadores de justicia.

En este contexto, existen cuatro tipos de garantías orientadas a preservar la neutralidad de los operadores de justicia frente a las partes, frente a los poderes constituidos dentro de la organización política, especialmente frente al poder ejecutivo y frente al poder legislativo; frente a las demás instancias que conforman el poder judicial; frente a los medios de comunicación, frente a los grupos de presión, y frente a los centros de poderes económico[853].

5.2.3.2.6. En este sentido, se han identificado las siguientes garantías de independencia, según el escenario en el que se enmarquen: (i) un primer grupo de garantías se orienta a regir la conformación del poder judicial, es decir, los procesos para la integración de las instancias jurisdiccionales. En términos generales, se advierte de la importancia de contar con procesos abiertos, transparentes y participativos que apunten a seleccionar a los operadores judiciales en función de su idoneidad para el ejercicio de sus funciones, estructurados a partir de parámetros objetivos de comparación que puedan ser objeto de escrutinio por parte de la sociedad civil, y que no favorezcan relaciones de dependencia entre las instancias nominadoras y el cuerpo judicial; (ii) en segundo lugar, se encuentran las garantías relativas a la independencia en el ejercicio del cargo. Estas salvaguardias apuntan a que los operadores de justicia ejerzan sus funciones en un entorno favorable que contribuya a eliminar la mediación de factores distintos a la aplicación de la ley al caso concreto sometido a consideración del juez; (iii) en tercer lugar, se encuentran las garantías relativas a la separación del cargo y al régimen sancionatorio. Estas salvaguardias apuntan a asegurar a que el régimen disciplinario no se convierta en un instrumento de retaliación y de intimidación de los operadores de justicia, y a que el ejercicio de las potestades jurisdiccionales no sea castigado en función de intereses ajenos a la función judicial; en función de este objetivo, se ha entendido que la independencia judicial exige definir con precisión y claridad los motivos que razonablemente dan lugar a la separación del cargo o a la aplicación de correctivos o penalidades, que los procesos ofrezcan las garantías propias del derecho al debido proceso, y que el sistema sea administrado por una autoridad independiente, competente e imparcial; estas condiciones crean un clima y un entorno favorable para el ejercicio imparcial y neutral de la función jurisdiccional; (iv) y finalmente, se encuentran las garantías relativas al gobierno y administración del poder judicial. La existencia de un cuerpo robusto de conducción de la administración de justicia, institucionalmente separado de los órganos ejecutivo y legislativo, e insertado dentro de la Rama Judicial pero separado funcionalmente de quienes ejercen un rol jurisdiccional, encargado de adelantar los procesos de selección de los operadores de justicia y de administrar la carrera judicial, tiende a favorecer su independencia, a robustecer institucionalmente el poder judicial, y a protegerlo frente a las interferencias indebidas de otros actores políticos, económicos y sociales[854]. Se recomienda entonces que este organismo tenga una integración plural, que sus miembros no actúen como representantes de otros actores del sistema político, que tengan un poder de decisión sustancial sobre la selección y nombramientos de los integrantes del poder judicial, y cuyo director no sea el mismo presidente de la máxima corporación jurisdiccional, para evitar que una misma persona ejerza simultáneamente funciones jurisdiccionales, y las funciones de gobierno, administración y sanción[855].

5.2.4. El deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de las personas

5.2.4.1. El status constitucional del deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de las personas

5.2.4.1.1. El deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de las personas es un elemento definitorio del ordenamiento constitucional. La fundamentalidad de este deber dentro de la Carta Política se explica porque el fin último del Derecho y del Estado consiste justamente en asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas, tanto en escenarios de normalidad democrática, como en escenarios de excepcionalidad y de transición. Por ello, ni el Derecho ni el Estado constituyen fines en sí mismos, sino que, por el contrario, su justificación está dada porque son instrumentales y funcionales a tales derechos: la vida, la igualdad, la libertad individual en todas sus dimensiones y expresiones, la salud, la educación, el medio ambiente, y todos los demás derechos inherentes al ser humano.

En este contexto, el fin de la organización estatal es permitir el disfrute de los derechos, no solo desde una dimensión negativa, que implica asegurar las condiciones que permiten el tranquilo desenvolvimiento de las personas en la sociedad, sino también una dimensión positiva, que implica la promoción de las condiciones que permitan el acceso de todos a condiciones de una vida con dignidad. El cumplimiento de esta doble arista de las finalidades del Estado es el presupuesto de la convivencia pacífica. Por ello, en función de esta finalidad fundamental del Estado se debe estructurar la organización política, y orientar la actividad de las instancias estatales.

5.2.4.1.2. La circunstancia anterior explica que la Carta Política, considerada globalmente y en cada uno de sus contenidos normativos, se haya estructurado en función de esta finalidad. De hecho, una revisión de los antecedentes de la Constitución revela que la preocupación básica de la Asamblea Nacional Constituyente fue la de diseñar una organización política y unos instrumentos de intervención en la vida política, económica y social a la medida de este imperativo esencial de asegurar los derechos de las personas. Es así como en el seno de la Asamblea se explicó que “la contemporaneidad ha estimado que el contenido ético de la política y del Estado es la defensa de los derechos y que como la violación de estos obedece tanto a la violencia estructural como a la violencia institucional, la praxis política debe orientarse a su defensa dialéctica en los frentes, y este es el papel de un auténtico de un poder legislativo como órgano vertebral de un orden jurídico democrático” y que “resulta muy satisfactorio el avance que representa la adopción de una carta de derechos humanos (…) y que resulta esperanzador para quienes concebimos los derechos no como declaraciones sino como normas de obligatorio cumplimiento, que se hubiera adoptado la distinción entre aquellos que son de aplicación inmediata y aquellos que son de desarrollo progresivo (…) la comisión primera y la comisión quinta trabajaron con gran dedicación en la compleja tarea de sopesar cada término utilizado para definir los derechos en la medida en que cada derecho constituye realmente un traslado de poder a las personas y, al mismo tiempo, es una limitación al contenido mismo de las decisiones que puedan adoptar los poderes públicos (…)”.[856]

Consistente con este propósito del constituyente primario, el ordenamiento superior se estructuró en función del deber del Estado de asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas. Desde el Preámbulo mismo se anuncia que la organización política atiende a este objetivo de asegurar la justicia, el trabajo, la libertad y los demás derechos de las personas. Consistente con ello, el artículo 2 establece como fin del Estado garantizar la efectividad de los derechos, y consagra como deber fundamental de las autoridades proteger a las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades. De igual modo, la positivización del catálogo de derechos y garantías constitucionales, las reglas sobre la conformación y el funcionamiento de la organización política, las pautas y directrices sobre la participación política, y las reglas sobre la intervención del Estado en la vida económica, política y social, se orientan, en últimas, a este materializar este fin esencial.

De hecho, buena parte de los contenidos constitucionales tiene un vínculo directo y estrecho con el citado deber, tal como consta en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 5, 6 a 88, 93, 94, 229, 215 y 241 de la Carta Política, que hacen referencia a la existencia de un marco jurídico democrático y participativo fundado en el respeto de la dignidad humana, en el reconocimiento de los derechos fundamentales, de los derechos sociales y de los derechos colectivos, en el diseño de diferentes instrumentos jurídicos encaminados a garantizar tales prerrogativas, como la acción de tutela, las acciones de grupo y las acciones populares, en la priorización de los instrumentos internacionales que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción, entre muchos otros.

Esta línea es consistente con diversos instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, y que reiteran el deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, tal como consta en el Preámbulo y en el artículo 28 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal como han sido entendidos e interpretados por el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, respectivamente. Aún más, en el derecho internacional, son los Estados los responsables de las violaciones a los derechos humanos que ocurran en su territorio.

En otras palabras, el deber de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas constituye la clave explicativa y el hilo conductor del texto constitucional.

5.2.4.1.3. Todo lo anterior ha llevado a este Tribunal a concluir que este deber constituye un componente esencial del ordenamiento superior que no puede ser removido por el constituyente secundario, así como a emplear este imperativo como referente del juicio de sustitución en muy distintos escenarios.

Así, en la Sentencia C-579 de 2013[857] la Corte puso de presente que el deber del Estado social de democrático de derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas es un elemento definitorio de la Carta Política, y que por tanto, constituye un límite al poder de reforma de la Constitución. Con fundamento en esta calificación, esta Corporación determinó la validez de las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2012, que fijó las bases del marco jurídico para la paz, entre ellas, la de permitir que en escenarios de transición, el ejercicio de la acción penal se concentre en los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, pudiendo renunciar el Estado a la persecución de los delitos que no que tienen esta connotación o respecto de quienes no son los máximos responsables. El análisis de esta directriz se efectuó, justamente, a la luz del deber del Estado social y democrático de derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, y especialmente a la luz del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, así como el de asegurar los derechos de las víctimas de tales violaciones a la verdad, a la justicia y a la reparación.

En el mismo escenario del Marco Jurídico para la Paz, contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2012, este mismo Tribunal empleó como premisa mayor del juicio de sustitución el deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, al evaluar la disposición que permite la participación en política de las personas que se han sometido a procesos de justicia, pero que impone como límite a la misma los delitos de lesa humanidad y el genocidio. Tal como se explicará más adelante, el análisis del poder de reforma tuvo como referente el citado principio, considerado por este Tribunal como eje transversal del ordenamiento superior, no susceptible de ser removido por el constituyente secundario.

Más recientemente, en el contexto del Acto Legislativo 01 de 2015, que fija el alcance del fuero penal militar en aquellas hipótesis en que los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública se realizan en el marco del conflicto armado o en enfrentamientos que reúnen las condiciones objetivas del Derecho Internacional Humanitario, este Tribunal evaluó el ejercicio del poder de reforma de la Constitución a la luz del deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de las víctimas, considerado de nuevo como una pieza esencial del ordenamiento constitucional.

5.2.4.2. El contenido y el alcance del deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas

5.2.4.2.1. Tal como se explicó en los acápites precedentes, la finalidad esencial del Estado consiste en asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas, tanto en escenarios de normalidad democrática, como en escenarios de excepcionalidad y de transición. Se trata entonces de un deber de amplia envergadura, que comprende un extenso catálogo de derechos, y que se materializa en múltiples y diversos contextos y escenarios.

Este Tribunal ha entendido que en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos humanos, como los que se presentan en el marco de un conflicto armado interno, cobran relevancia dos deberes especiales: el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario[858], y el de asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación. El primero exige desplegar la función persecutoria y represiva frente a los fenómenos delictivos en toda su integridad y en todas sus manifestaciones, y el segundo, afrontar las consecuencias de la vulneración de los derechos de las víctimas de tales violaciones, asegurando sus derechos a conocer los hechos y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjeron las vulneraciones, a que se sancionen a los responsables, y a que se reparen integralmente los daños provocados.

5.2.4.2.2. Con respecto al deber de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al DIH, la Corte ha determinado que aunque en principio este deber en cabeza del Estado conlleva la obligación de desplegar la función persecutoria y represiva frente al fenómeno delictivo en toda su integridad y en todas sus manifestaciones, en contextos en los que se pretende poner fin a la violación masiva de derechos humanos, tal como ocurre en los periodos de transición producidos en el marco de un conflicto armado interno, este deber puede flexibilizarse, cuando, como contrapartida, se persigue una ganancia efectiva en términos de consecución de la paz, de la verdad, de la reparación a las víctimas, y de la obtención de garantías de no repetición, y cuando se preserva el mínimo irreductible de este deber, referido a la investigación, juzgamiento y sanción de los máximos responsables de los crímenes más graves y representativos. Esto comprende, entre otras cosas, el deber de orden normativo de criminalizar las conductas más graves y lesivas para la organización social y política, y un deber de orden operativo de imponer una sanción efectiva a quienes realicen tales conductas.

Esta línea de análisis ha sido acogida, aunque con distintos matices, en al menos dos escenarios: en el marco de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), que otorgó un tratamiento penal especial a grupos y miembros de grupos armados organizados al margen de la ley para su reincorporación a la vida civil, y en el contexto del marco jurídico para la paz (Acto Legislativo 01 de 2012), que estableció los instrumentos jurídicos de justicia transicional.

La Ley de Justicia y Paz[859] contempló un tratamiento penal especial para los miembros de grupos armados organizados al margen de ley, previa su desmovilización individual o colectiva. La lógica que subyace a este instrumento es la de promover la reincorporación de los integrantes de los grupos armados ilegales y el desmantelamiento de los mismos, mediante la concesión de tratamientos penales favorables que incentiven, impulsen y estimulen tales procesos; la herramienta fundamental de la Ley de Justicia y Paz es la consagración de la alternatividad penal (art. 3), es decir, de la imposición de sanciones distintas a las contempladas de manera general en el derecho positivo, consistentes en una privación de la libertad entre 5 y 8 años para delitos de la mayor envergadura y que de ordinario cuentan con penas más gravosas, pero supeditadas a la contribución a la paz, a la colaboración con la justicia, la reparación a las víctimas, la resocialización mediante actividades laborales, de estudio o de enseñanza, y la no reincidencia.

Frente a esta herramienta, la Corte se pronunció en distintas oportunidades, aunque sin haber formulado de manera explícita el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario como eje transversal de la Constitución Política. En la Sentencia C-370 de 2006[860], por ejemplo, se concluyó que en los escenarios de transición resulta constitucionalmente admisible flexibilizar los estándares regulares de la justicia como principio, valor y derecho, pero solo en cuanto esto se traduzca en la consecución efectiva de otros bienes jurídicos a los que apuntan los sistemas transicionales, como la paz, la verdad y la reparación a las víctimas, y en la medida en que el relajamiento en los estándares anteriores no implique una restricción desproporcionada.

Sobre este esta base, la Corte declaró la exequibilidad del modelo general de alternatividad penal previsto en la Ley de Justicia y Paz. Sin embargo, a partir de esta misma premisa, se concluyó que algunos elementos de este esquema diluían los imperativos esenciales derivados del reconocimiento de la justicia como valor, principio y derecho constitucional. Así por ejemplo, a juicio de esta Corporación, la exigencia de “colaboración con la justicia” como requisito de acceso a los beneficios penales carecía de contenido propio y era en el fondo una fórmula vacía que terminaba por desconocer los derechos de las víctimas. En este orden de ideas, la Corte condicionó la constitucionalidad de la fórmula legislativa, aclarando que la colaboración con la justicia supone una contribución objetiva y verificable con los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación. Argumentando vicios de procedimiento, este Tribunal también declaró la inexequibilidad del artículo 70 de la ley, que establecía una rebaja de penas para las personas condenadas por sentencia ejecutoriada al momento de entrar en vigencia la ley, con excepción de los delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, de lesa humanidad y narcotráfico; aunque la declaratoria de inconstitucionalidad tuvo como fundamento irregularidades en el trámite parlamentario, en el texto del fallo se destacó la inviabilidad de medidas que, como esta, otorgan beneficios penales automáticos, sin condicionarlos al cumplimiento de exigencias relacionadas con el reconocimiento de la responsabilidad, la reparación a las víctimas, la resocialización, y el compromiso de no reincidencia.

En el contexto del marco jurídico para la paz, el Acto Legislativo 01 de 2012 consagra unas herramientas generales para ser empleadas y desarrolladas en los procesos de transición, esto es, en escenarios de terminación de conflictos armados, para la consecución de una paz estable y duradera y para garantizar los derechos de las víctimas de tales conflictos. Estos instrumentos, que deben ser regulados en una ley estatutaria, tienen por objeto actuar en tres frentes, a través de mecanismos judiciales y no judiciales: la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas, a través de mecanismos judiciales y no judiciales. En este marco, el Acto Legislativo establece dos tipos de medidas: (i) por un lado, habilita al legislativo para establecer un tratamiento penal especial para los actores del conflicto, con el propósito de facilitar la terminación del mismo; es así como el legislador puede establecer criterios de priorización y de selección para que la función persecutoria de los delitos se ejerza exclusivamente en relación con los máximos responsables de los crímenes de lesa humanidad, de genocidio y de los crímenes de guerra, así como también flexibilizar la función sancionatoria a través de reducciones de sanciones o la concesión de penas alternativas; en cualquier caso, el otorgamiento de estos tratamientos especiales está sujeto a un estricto régimen de condicionalidades, tales como la dejación de las armas, el reconocimiento de la responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados, y la desvinculación de los menores de edad reclutados ilícitamente que se encuentre en poder de los grupos armados al margen de la ley; (ii) por otro lado, el acto legislativo abre la posibilidad de que los desmovilizados se reincorporen a la vida política, pero con la excepción de los crímenes de lesa humanidad y de genocidio cometidos de manera sistemática.

Ambos tipos de regulación fueron objeto de escrutinio judicial. En la Sentencia C-579 de 2013[861] la Corte declaró la constitucionalidad del modelo de justicia transicional centrado en la investigación, juzgamiento y sanción de los máximos responsables de los delitos más graves y representativos, fijando los mínimos irreductibles derivados del deber de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones de los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario en escenarios de transición.

La Corte hizo entonces tres tipos de precisiones: (i) por un lado, se advirtió que el deber anterior implica desplegar la función persecutoria, al menos, respecto de las personas que cumplen un rol esencial en la comisión de delitos que, por su nivel de lesividad, y por resultar paradigmáticos de los patrones y de las tipologías de criminalidad ocurridas en el marco de conflictos armados, deben ser reprimidas, esto es, en quienes tienen una mayor responsabilidad en la comisión de los delitos de genocidio, lesa humanidad y crímenes de guerra[862]; de modo que frente a este núcleo criminal, determinado tanto por elementos objetivos como subjetivos, el Estado tiene una obligación incondicionada de desplegar integralmente la función persecutoria; frente a las demás formas y modalidades de criminalidad, en cambio, el Estado podría renunciar a su potestad sancionatoria, máxime cuando en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos el modelo individual de persecución de los delitos se traduce en una impunidad de facto, y cuando más que sancionar a las personas individualmente, se requiere conocer y atacar los patrones de macrocriminalidad; (ii) en segundo lugar, la Corte precisó que cualquier tratamiento especial debe estar supeditado a que los destinatarios del mismo hagan una contribución real, efectiva y proporcional a la consecución de la verdad y de una paz estable y duradera, a la reparación de las víctimas, a la liberación de los secuestrados, a la dejación de las armas, y al reconocimiento de la responsabilidad; (iii) finalmente, se advirtió que el deber de investigar, juzgar y sancionar comprende el de garantizar una pena efectiva para las personas que son declaradas responsables por la grave violación de los derechos humanos o la infracción del DIH, lo cual significa que el deber del Estado no queda satisfecho cuando después de haberse adelantado una investigación y un proceso de juzgamiento ajustado al debido proceso se declara a una persona penalmente culpable, sino cuando la condena se concrete, se materializa y se hace efectiva; esto implica que la sanción debe ser real y no meramente simbólica o formal, y que para ello debe contener un componente retributivo que pueda ser considerado como “castigo”, esto es, que implique una restricción objetiva a la libertad.

Por su parte, en la sentencia C-577 de 2014[863] la Corte efectuó el juicio de sustitución frente al segundo núcleo temático del marco jurídico para la paz. Esta Corporación determinó que la reincorporación política de los desmovilizados prevista en el citado acto normativo, no sustituía el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, no solo porque la medida apuntaba a fortalecer los procesos de transición mediante la superación de las condiciones de exclusión que dieron lugar al conflicto, sino también porque la citada reincorporación materializa el componente esencial de la Carta Política relativo a la participación, y porque, en cualquier caso, el propio acto legislativo establece un veto para las personas que han cometido delitos de lesa humanidad y de genocidio cometidos de manera sistemática, y supedita tácitamente la participación en política al cumplimiento de la pena impuesta en el marco de la justicia transicional, así como de las demás condiciones del sistema.

5.2.4.2.3. Los instrumentos del sistema mundial e interamericano de derechos humanos acogen una línea semejante. En términos generales, éstos exigen tanto la investigación, juzgamiento y sanción de los crímenes más graves, deber que comprende la imposición de penas reales y efectivas para los responsables de tales delitos, consistentes y proporcionales a su gravedad.

En el sistema mundial de derechos humanos, por ejemplo, distintas convenciones han establecido la obligación de sancionar la desaparición forzada, el genocidio y la tortura, imponiendo penas apropiadas y proporcionales a su gravedad. El Conjunto de Principios para la Protección y la Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad, de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, establece en su Principio 1 y en su Principio 19 que aunque el enjuiciamiento de dichos delitos es una condición sine qua non en la lucha contra la impunidad, el deber de los Estados no se agota en esta fase de enjuiciamiento, sino en la condena propiamente dicha, que debe ser adecuada y consistente con el tipo de infracción cometida. Asimismo, en el marco del Derecho Penal Internacional, la CPI ha aclarado que aunque los Estados detentan un alto margen de apreciación para determinar el tipo y la duración de las penas, en todo caso “deben satisfacer objetivos adecuados vinculados a la pena, como la condena pública de la conducta criminal, el reconocimiento del sufrimiento de las víctimas, y la disuasión de conductas criminales ulteriores (…)”[864].

Para la Corte IDH existe una prohibición general de la impunidad, impunidad que, a su turno, se produce no solo cuando un Estado se rehúsa a llevar a cabo una investigación y un juzgamiento serio y adecuado, sino también cuando habiendo condenado a una persona por haber violado los derechos humanos o infringido el derecho internacional humanitario, la sanción no es cumplida efectivamente. En el caso de la Masacre de Pueblo Bello vs Colombia, por ejemplo, aunque esta instancia judicial encontró que en algunos casos los responsables de la masacre ya habían sido juzgados y condenados mediante una sentencia judicial, las privaciones efectivas de la libertad aún no se habían producido. En este sentido, la Corte IDH destacó que aunque las investigaciones y juzgamientos a los más de 60 paramilitares que participaron en la incursión de Pueblo Bello produjeron sentencias condenatorias en varios casos, “han sido dictadas varias medidas de aseguramiento y órdenes de captura sin resultado alguno, y de las seis personas condenadas, únicamente dos se encuentran cumpliendo pena privativa de la libertad. El Estado no ha demostrado las medidas concretas tendientes a capturar a los indiciados ni para hacer efectivas esas condenas en ausencia, ni los obstáculos específicos que haya encontrado (…) la impunidad se refleja en el juicio y condena en ausencia de los paramilitares que se han visto beneficiados con la acción de la justicia que los condena pero no hace efectiva la sanción”[865].

Este mismo entendimiento del deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario ha tenido la Corte Penal Internacional. Justamente, este organismo ha concluido que la impunidad no se da por superada con la sola atribución formal de responsabilidad en una sentencia judicial, sino con la imposición real y efectiva de la condena correspondiente, esto es, con una restricción objetiva de la libertad que sea proporcional con la infracción cometida, y que por tanto, la Corte Penal Internacional únicamente da por satisfecha las obligaciones del estado colombiano en relación con el Estado de Roma, cuando se ejecuta adecuadamente la sanción impuesta. Es así como la fiscal adjunta de este organismo sostuvo, en relación con Colombia, que “aquellas personas dentro de las FARC y el ELN que presuntamente eran los más responsables por los crímenes más graves cometidos habían sido sometidos a procesos nacionales genuinos. Esta conclusión se alcanzó sobre la base de las condenas dictadas por las autoridades colombianas contra líderes de las FARC y el ELN por conductas relevantes para la CPI. Sin embargo, esta conclusión estaba sujeta a la adecuada ejecución de las penas (…) cuando el proceso resulte en una condena, la evaluación de la voluntad real también abarcará la pena impuesta. Este es el motivo por el que, en el informe intermedio sobre su examen preliminar, la Fiscalía consideró que eran genuinos los procesos llevados a cabo contra los líderes de las FARC y el ELN, que fueron condenados in absentia, siempre que se haga una adecuada ejecución de las sentencias (…) la forma en que un acuerdo de paz afecte los procesos a nivel nacional tendrá un impacto sobre el examen de la Fiscalía acerca de la admisibilidad de los casos (…) la aplicación de las disposiciones del Estatuto de Roma debe ser consistente con su objetivo principal: terminar con la impunidad de los crímenes más serios. Con este propósito, el Estatuto, y otros instrumentos internacionales, reiteran la obligación de los Estados Miembro no solo de investigar y perseguir, sino de castigar a los perpetradores de tales crímenes”[866].

5.2.4.2.4. Por su parte, con respecto al deber del Estado de garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, este Tribunal ha entendido que el Estado no solo tiene el deber de prevenir la criminalidad, sino también el de adoptar todas las medidas que sean necesarias para restablecer los derechos de las víctimas de los delitos, y en particular, el de garantizar sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación[867].

El derecho a la verdad se satisface cuando se conoce, tanto en escenarios judiciales como no judiciales, los hechos constitutivos de la violación de sus derechos, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que esto se produjo, los responsables de los crímenes, los motivos que dieron lugar a su comisión, y el patrón que marcó su realización[868]. El derecho a la justicia comprende el derecho a que se investiguen, juzguen y sancionen los delitos cometidos en su contra. Y la reparación integral se satisface cuando se resarcen los daños provocados a las víctimas con ocasión de la violación de sus derechos, a través de las medidas de restitución, esto es, el restablecimiento de las víctimas a la situación anterior a la ocurrencia del hecho victimizante, la indemnización, es decir, la compensación económica por los daños sufridos, la rehabilitación, es decir, la atención jurídica, médica, sicológica y social para el restablecimiento de sus condiciones físicas y sicológicas, las medidas de satisfacción, esto es, las medidas orientadas a proporcionar bienestar y contribuir a mitigar el dolor de la víctima, y las garantías de no repetición, orientadas a asegurar que no se repitan los hechos victimizantes.

El reconocimiento de estos derechos ha llevado a reconfigurar la estructura y el esquema de funcionamiento de los procesos penales, así como el sistema de atención a las víctimas de los delitos. En varios fallos la Corte ha ampliado el alcance de las prerrogativas de las víctimas dentro del proceso penal, con el objeto, justamente, de asegurar sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, en el escenario de los procesos penales. En la Sentencia C-209 de 2007[869], por ejemplo, se precisó, entre otras cosas, que las víctimas pueden solicitar la práctica de pruebas anticipadas ante el juez de control de garantías, que pueden estar presentes en la audiencia de formulación de imputación, allegar o solicitar elementos materiales probatorios y evidencia física para oponerse a la petición de preclusión del fiscal, solicitar al juez el descubrimiento de un elemento material probatorio específico o de evidencia física, hacer observaciones sobre el descubrimiento de elementos probatorios y de pruebas que se harán valer en la audiencia del juicio oral, solicitar la exclusión, rechazo o admisibilidad de medios de prueba, e intervenir en la audiencia de formulación de acusación para efectuar observaciones al escrito de acusación o manifestarse sobre posibles causales de incompetencia, recusación, impedimentos o nulidades. Por su parte, en la Sentencia C-454 de 2006[870] se precisó que la garantía de la comunicación de las víctimas sobre la existencia del proceso penal, contemplada en el artículo 135 del Código del Procedimiento Penal, “opera desde el momento en que éstos entran en contacto con las autoridades, y se refiere a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación”, y que estas pueden “realizar solicitudes probatorias en la audiencia preparatoria, en igualdad de condiciones que la defensa y la fiscalía”. En la Sentencia C-004 de 2003[871] se amplió el espectro de la acción de revisión frente a decisiones de preclusión de la investigación, cesación de procedimiento y sentencia absolutoria, cuando en el marco de graves violaciones a los derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario, se compruebe que la correspondiente decisión judicial no tuvo en cuenta un hecho o una prueba que fue desconocida durante la controversia judicial, e incluso cuando se constante “un incumplimiento protuberante de las obligaciones del Estado de investigar en forma serie e imparcial las mencionadas violaciones”.

5.2.4.2.5. En los escenarios de transición precedidos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, la posición de las víctimas resulta particularmente compleja porque, por un lado, a estos procesos les es inherente una restricción a la función persecutoria del Estado que se traduce necesariamente en una limitación a los derechos de las víctimas, especialmente en el componente de justicia, y porque, por otro lado, estas renuncias y estas limitaciones son compensadas con un reconocimiento de las víctimas como un componente central de los procesos transicionales y con la implementación de mecanismos especiales para atender sus derechos.

Tal como se explicó en los acápites precedentes, en estos escenarios, la circunstancia que favorece, promueve y facilita los procesos de desmovilización individual y colectiva es el establecimiento de tratamientos y condiciones especiales para los grupos que se someten al Estado, puesto que para ellos no tendría sentido este sometimiento si esto no tiene como contrapartida una flexibilización en la función represiva del Estado. Por ello, en normativas como la Ley de Justicia y Paz, el marco jurídico para la paz y en las reformas constitucionales y legales que implementan el Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC, ha sido una constante la adopción de estándares diferenciados de justicia mediante dispositivos como la renuncia a la persecución penal de los delitos que no tienen la connotación de crímenes de lesa humanidad, de genocidio o de crímenes de guerra, o la implementación de mecanismos de sustitución o de reducción de penas. Adicionalmente, la circunstancia de que la transición se encuentre precedida de escenarios de violación masiva y sistemática de derechos humanos suele requerir de otro tipo de medidas especiales vinculadas a las necesidades de la transición, particularmente cuando los victimarios no logran reparar integralmente a las víctimas y el Estado entra a suplir este vacío mediante programas administrativos de reparación.

Paradójicamente, los procesos de transición se estructuran en función del reconocimiento de la centralidad de las víctimas. Y justamente, el otorgamiento de los tratamientos penales especiales para los actores del conflicto armado se suele condicionar a la contribución a la verdad y a la reparación integral de las víctimas.

En este marco, este Tribunal ha entendido que los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación pueden ser limitados o restringidos, pero tan solo en tanto esto sea indispensable para la consecución de una paz estable y duradera, y en tanto lo anterior no anule la base y el sustrato mismo del reconocimiento de sus derechos. A juicio de la Corte, en contextos como éste, los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación admiten algunas restricciones, en consideración a que la consecución de una paz estable y duradera a través de la desmovilización voluntaria de los grupos armados tiene como contrapartida la flexibilización de las condiciones de penalización, puesto que, de lo contrario, “por la situación fáctica y jurídica de quienes han tomado parte en el conflicto, la paz sería un ideal inalcanzable” [872]. Por otro lado, sin embargo, también se ha entendido que la invocación de la paz no permite desplazar integralmente derecho de las víctimas a la verdad, a la justicia o a la reparación, y que, por el contrario, la limitación a estos derechos solo es constitucionalmente admisible en tanto resulte indispensable para activar los procesos de desarme, y en tanto no desconozcan la base misma de los derechos en cabeza de las víctimas: “la paz no lo justifica todo. Al valor de la paz no se le puede conferir un alcance absoluto, ya que también es necesario garantizar la materialización del contenido esencial del valor de la justicia y del derecho de las víctimas a la justicia, así como los demás derechos de las víctimas, a pesar de las limitaciones legítimas a que ellos se impongan para poner fin al conflicto armado”.[873]

En este contexto, se impone un análisis integral de los bienes constitucionales en juego, para, a partir de una ponderación y balance de todos ellos, fijar las afectaciones constitucionalmente admisibles a los derechos de las víctimas: “El método de ponderación es apropiado para la resolución de los problemas que plantea este caso, por cuanto no es posible materializar plenamente, en forma simultánea los distintos derechos en juego, a saber, la justicia, la paz, y los derechos de las víctimas. El logro de una paz estable y duradera que sustraiga al país del conflicto por medio de la desmovilización de los grupos armado al margen de la ley puede pasar por ciertas restricciones al valor objetivo de la justicia y al derecho correlativo de las víctimas a la justicia, puesto que, de lo contrario, por la situación fáctica y jurídica de quienes han tomado parte en el conflicto, la paz sería un ideal inalcanzable. Se trata de una decisión política y práctica del legislador, que se orienta hacia el logro de un valor constitucional”.[874]

Con fundamento en esta directriz, la Corte ha considerado que resultan admisibles ciertas restricciones a los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, pero asimismo ha impuesto límites a estas limitaciones. Tal como se expresó en los acápites precedentes, este Tribunal ha considerado que en estos escenarios es posible circunscribir la función persecutoria de los delitos a los máximos responsables de los delitos más graves y representativos, adoptando para esto criterios de selección y priorización. En el marco de la Ley de Justicia y Paz, por ejemplo, se habilitó a la Fiscalía General de la Nación para adoptar criterios de selección y priorización, en el entendido de que en estos contextos la investigación y el juzgamiento se puede orientar a identificar los patrones de criminalidad, y a conocer sus contextos, causas y motivos, y de que la criminalización se puede circunscribir a los máximos responsables.

Es así como en la Sentencia C-694 de 2015[875] se declaró la exequibilidad de las previsiones de la Ley 1592 de 2012[876] que optaron por este nuevo modelo de persecución penal, teniendo en cuenta que el modelo anterior acogido originalmente en la Ley 975 de 2005, basado en la persecución individual y exhaustiva de los delitos, se tradujo en unos altos niveles de impunidad. En dicha oportunidad la Corte sostuvo que la priorización constituye un instrumento de política criminal que racionaliza el acceso a la justicia mediante criterios transparentes, y que permite el ejercicio eficiente y eficaz de la investigación y sanción de los fenómenos delictivos complejos, especialmente en escenarios de transición, para enfocar el poder punitivo en los máximos responsables de los delitos más graves y representativos, y atendiendo a las limitaciones logísticas, presupuestales y de otros órdenes, para adelantar investigaciones serias, imparciales y en un plazo razonable, en escenarios de violación masiva y sistemática de derechos humanos. Propiamente no se trata de una renuncia del Estado al ejercicio de la acción penal, sino de una racionalización, porque “desde el punto de vista teórico, la priorización es un técnica de gestión de la investigación criminal, que consiste en reagrupar casos individuales, de conformidad con patrones criminales, construidos a partir del cruce de diferentes variables (temporales, geográficas, calidad de la víctima, etcétera), y de esta forma, concentrar los esfuerzos investigativos hacia determinados sospechosos u organizaciones criminales”.[877] Dentro de esta misma línea, la Corte sostuvo en la sentencia C-577 de 2014[878] que los derechos de las víctimas no tenían un carácter absoluto, y que por tanto, en nombre de ellas no se podía imponer un veto a la participación en política de las personas desmovilizadas que han cumplido las penas, máxime cuando la reincorporación a la vida pública permitía superar las condiciones de exclusión que dieron lugar al conflicto armado.

Por otro lado, sin embargo, la Corte también ha entendido que incluso en escenarios de transición debe preservarse el núcleo básico de los derechos de las víctimas. En este orden de ideas, este Tribunal aclaró, por ejemplo, que el acceso al sistema de alternatividad penal contemplado en la Ley de Justicia y Paz debía estar condicionado no solo a que se efectuara una colaboración con la justicia, sino a que esta colaboración garantizara los derechos de las víctimas[879], y que los beneficios penales debían estar condicionados con la contribución a la reparación de las víctimas[880].

Lo propio ocurrió en el contexto de la revisión del marco jurídico para la paz, que estableció los instrumentos de justicia transicional para facilitar la terminación del conflicto armado y la consecución de una paz estable y duradera. La Corte consideró que en estos escenarios era constitucionalmente admisible fijar un tratamiento penal especial para los miembros de grupos armados ilegales que han hecho parte del conflicto y que optan por la desmovilización, y que, en este marco, era posible establecer criterios de priorización y selección para el ejercicio de la acción penal, para que este se concentrara en los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, establecer beneficios como la suspensión en la ejecución de la pena, la aplicación de sanciones extrajudiciales, penas alternativas y medidas especiales de ejecución y cumplimiento, la renuncia condicionada la persecución judicial en los casos no seleccionados, y el tratamiento penal especial condicionado al reconocimiento de la responsabilidad, la contribución a la consecución de la verdad, la reparación integral y la liberación de los secuestrados[881].

No obstante ello, este Tribunal condicionó la viabilidad de este esquema de flexibilización a que se preservaran los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, y, en este entendido, precisó que: (i) las víctimas tienen derecho a que, como mínimo, se enjuicien a los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; (ii) la renuncia condicionada a la persecución penal para quienes no son los máximos responsables de los delitos anteriores, se encuentra sujeta, como mínimo, a la dejación de las armas, al reconocimiento de la responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad, la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de menores; (iii) el proceso de selección y priorización debe tener garantías de transparencia e imparcialidad, y debe contar con un sistema de recursos para impugnar las decisiones de selección y priorización; (iv) se debe garantizar el derecho a la verdad de las víctimas de delitos no seleccionados, para que este se materialice a través de mecanismos judiciales no penales y extrajudiciales; (v) la aplicación de un régimen penal especial para los miembros de un grupo armado supone la desmovilización y la entrega de las armas; (vi) los mecanismos de suspensión total de ejecución de la pena, no pueden operar para los condenados como máximos responsable de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática[882].

Asimismo, en la Sentencia C-370 de 2006[883] la Corte estableció una serie de directrices sobre los derechos de las víctimas frente a los victimarios, tanto en escenarios de normalidad como en escenarios de transición, especialmente en materia de reparación integral, todo bajo la premisa de que la construcción de escenarios de paz no se puede traducir no se puede traducir en una anulación de los derechos de las víctimas.

5.2.5. La garantía del juez natural como componente del derecho al debido proceso

5.2.5.1. El status constitucional de la garantía del juez natural

5.2.5.1.1. Aunque hasta el momento este Tribunal no ha calificado expresamente la garantía del juez natural como un componente esencial de la Constitución Política, sí ha precisado que esta constituye uno de los elementos constitutivos del derecho al debido proceso, derecho que, a su turno, permea todo el ordenamiento superior y plantea un límite competencial al poder de reforma de la Carta Política por parte del constituyente secundario.

5.2.5.1.2. La centralidad del derecho al debido proceso dentro del Estado Constitucional de Derecho se explica por los estrechos vínculos que tiene con las libertades fundamentales y con el principio democrático.

En efecto, en su formulación más general, el derecho al debido proceso exige que todas las actuaciones de los órganos del Estado se encuentren reguladas y sometidas a la ley. En esta aproximación es aplicable a todas las autoridades públicas y a todas las esferas de la actividad estatal, incluyendo la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Este sometimiento a la ley tiene no solo una dimensión formal, referida a las competencias, las formas y los procedimientos a los que se debe sujetar la actividad estatal, sino también una sustantiva, en tanto que del mismo se derivan derechos sustanciales para las personas. Así, el deber del Estado de sujetar su actividad al ordenamiento jurídico es también un derecho de las personas a que las distintas instancias estatales actúen de conformidad con la ley, y por esta vía, el derecho al debido proceso constituye una garantía de libertad, pues ninguna autoridad puede intervenir en las distintas esferas de la libertad de las personas, si esta intervención no se origina en una competencia definida previamente por el ordenamiento jurídico, y si no se ejerce en los términos de la ley, que, en cualquier caso, están orientados por criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y subordinados a la Constitución. Así, las reglas procesales deben concebirse e interpretarse en función de unos principios sustantivos derivados de la Carta Política.

De esta manera, el derecho al debido proceso es una garantía de primer orden de las libertades, y una forma de contención del poder.

5.2.5.1.3. Lo anterior explica no solo que la Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos reconozcan expresamente el derecho al debido proceso, especialmente en el contexto judicial, sino, también, que toda la organización política se estructure en función del citado principio. De hecho, buena parte de los contenidos de la Carta Política solo pueden ser garantizados mediante el establecimiento de reglas de orden formal y procedimental orientadas a materializar las exigencias sustantivas en ella plasmadas. De este modo, la condición de posibilidad de los imperativos constitucionales es justamente el establecimiento de este tipo estándares. Los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta Política acogen un modelo de democracia pluralista, participativa y representativa, así como el principio de soberanía popular, modelos éstos que deben tener como correlato un conjunto de parámetros formales y procedimentales que los concreten, asociados, por ejemplo, a las mayorías requeridas para que una persona pueda ser considerada como representante de otras en el escenario democrático, o a las reglas para el debate y aprobación de las leyes. De igual modo, el artículo 4º de la Carta Política establece la supremacía de dicho instrumento dentro del ordenamiento jurídico, y la concreción de este mandato solo es posible mediante dispositivos procesales específicos que la materialicen. Lo propio puede afirmarse de todos los contenidos constitucionales, de modo que cada exigencia sustantiva tiene como correlato un complejo procesal.

Incluso, una proporción muy significativa de la Constitución Política se refiere directamente a los procedimientos requeridos para materializar los contenidos sustantivos de la Carta Política. Así, por ejemplo, en función de la supremacía de la Constitución, el artículo 4º regula directamente la denominada “excepción de inconstitucionalidad”, y los artículos 241 a 243 crean otro dispositivo procesal, a saber, la acción de inconstitucionalidad y la regulan con relativo detalle. Y para asegurar el debate democrático, el capítulo 3º del Título VI regula meticulosamente el procedimiento de formación de las leyes.

De este modo, el debido proceso constituye un referente fundamental y una piedra angular de todo el ordenamiento superior, no solo por su valor intrínseco, sino porque además constituye una garantía de realización de los contenidos sustantivos establecidos en la Constitución.

5.2.5.1.4. Por ello, buena parte de la actividad jurisdiccional de este Tribunal, como guardián de la integridad y superioridad de la Constitución Política, se estructura en función del derecho al debido proceso, de modo que, en últimas, la defensa de la Carta Política es al mismo tiempo una defensa del derecho al debido proceso.

En el ámbito del control abstracto de constitucionalidad, debe tenerse en cuenta que respecto de los actos reformatorios del texto constitucional, el escrutinio que efectúa este Tribunal es estrictamente procedimental, inclusive cuando se trata del denominado juicio de sustitución, con lo cual, la protección y la custodia de este instrumento se canaliza por vía del debido proceso. En cuanto hace al control constitucional de las leyes, una buena parte del mismo se refiere a la verificación del cumplimiento de las exigencias formales y procedimentales del trámite legislativo, en el entendido de que tales exigencias no son cuestiones accesorias, sino requisitos asociados inescindiblemente a los valores y principios más fundamentales del ordenamiento constitucional, como el pluralismo, el reconocimiento de las minorías, y en general, el principio democrático.

En el escenario de la acción de tutela, de igual modo, una buena parte de la actividad de los jueces constitucionales consiste precisamente en garantizar jurisdiccionalmente el derecho al debido proceso, como lo demuestra el hecho de que una proporción muy significativa del litigio constitucional se estructura en función de este derecho, y opera en todos los escenarios posibles. Como puede advertirse, el derecho al debido proceso no solo es omnipresente, en el sentido de que atraviesa toda la vida política, económica y social, sino que también una buena parte de las controversias relativas a la libertad individual, al derecho a la educación o a la salud, al libre desarrollo de la personalidad, al medio ambiente o a cualquier otro principio o derecho constitucional, pueden ser reconducidas al derecho al debido proceso. Y por ello, el derecho al debido proceso es funcional e instrumental a estos contenidos constitucionales.

5.2.5.1.5. El derecho al debido proceso cobra especial relevancia en materia sancionatoria, ámbito en el cual las garantías que le son inherentes juegan un papel esencial. De este modo, tanto la Constitución como los instrumentos internacionales de derechos humanos fijan expresamente el catálogo de derechos mínimos que integran el debido proceso en este escenario, dentro del cual se encuentran la presunción de inocencia, el derecho de defensa, que comprende el derecho de contradicción y el derecho a la asistencia técnica, el derecho a que la controversia sea definida en un plazo razonable, la garantía de no auto-incriminación, el derecho a la impugnación de la sentencia condenatoria, el principio de non bis in ídem, y la publicidad del proceso.

El reconocimiento expreso se encuentra en el artículo 29 de la Carta Política, en la que se establece que “el debido proceso se aplicará toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”¸ y en el que se fija su contenido básico, especialmente en el escenario judicial, y en materia penal. Unos estándares semejantes se encuentran en el artículo 14 del PIDCP, y en el artículo 8º de la CADH. Estos estándares tienen especial relevancia en materia penal, en la medida en que este tipo de procesos comprometen directamente los derechos fundamentales, especialmente las libertades individuales.

El derecho al debido proceso así concebido, comprende las siguientes garantías: (i) el derecho a la jurisdicción, que incluye el derecho al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas[884], el derecho a obtener decisiones motivadas[885], el derecho a impugnar las decisiones[886], especialmente las decisiones condenatorias, y el derecho al cumplimiento de lo decidido en los fallos judiciales; (ii) la garantía del juez natural, que será desarrollado más adelante[887]; (iii) el derecho de defensa, que implica la facultad para utilizar todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable, con la asistencia de un abogado[888], y en particular, el derecho a no ser obligado a declarar y el derecho a no auto-incriminarse ni incriminar o declarar en contra de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil[889], el derecho a ser oído, asistido y representado por un abogado de confianza o nombrado por el Estado, el derecho a tener comunicación privada con el defensor, el derecho a conocer los cargos que se formulen en su contra, el derecho a disponer de tiempo razonable y de medios adecuados para atender la defensa, y el derecho a solicitar, conocer y controvertir las pruebas, y la presunción de inocencia en materia penal[890]; (iv) el derecho a un proceso público y sometido a plazos razonables; (v) la independencia y la autonomía judicial; (vi) el derecho a no ser juzgado sino conforme a ley pre-existente[891]; (vii) la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación[892], y la prohibición de detención, prisión o arresto por deudas, y de medidas de seguridad imprescriptibles[893]; (viii) el derecho a la apelación o consulta de las sentencias judiciales, y la prohibición de agravar la pena impuesta cuando el condenado sea el apelante único.[894]

5.2.5.1.6. Por su parte, la garantía del juez natural constituye también un elemento cardinal del ordenamiento superior, no solo porque es parte integral del derecho al debido proceso, sino también porque atiende a garantizar los atributos básicos de la función jurisdiccional, en especial, la seguridad jurídica, y la independencia, la imparcialidad y la neutralidad en la administración de justicia.

Tal como se explicará en el acápite subsiguiente, la garantía del juez natural exige, por un lado, la predeterminación legal del juez competente, y por otro, que la asignación de competencias en el sistema de justicia obedezca a una misma lógica que permee todo el aparato judicial, y que por tanto, todas las controversias sean sometidos a instancias que preserven todas las garantías procesales establecidas en función del derecho al debido proceso, especialmente las relativas a la independencia, la imparcialidad y la neutralidad en la administración de justicia.

Por la relación de interdependencia entre la garantía del juez natural y los fines más altos de la justicia, aquella constituye también un elemento esencial del ordenamiento superior, no susceptible de ser sustituido, suprimido o eliminado del ordenamiento superior.

5.2.5.2. El contenido y el alcance de la garantía del juez natural

5.2.5.2.1. Tal como se explicó anteriormente, dentro de los elementos constitutivos del derecho al debido proceso, se encuentra la garantía del juez natural, positivizada en la Carta Política y en los instrumentos internacionales de derechos humanos: el artículo 29 del texto constitucional determina que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforma a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Por su parte, el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier actuación contra ella en materia penal”. En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 14 consagra el derecho al debido proceso, estableciendo que “toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación y de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”. Y en el sistema interamericano la Convención Americana sobre de Derechos Humanos incluye en el artículo 8º la garantía del juez natural como parte integral del derecho al debido proceso, estableciendo que “toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral o de cualquier otro carácter”.

Estas previsiones generales han sido desarrolladas por los operadores jurídicos encargados de su interpretación y aplicación. En el caso del sistema mundial, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos ha fijado algunas pautas hermenéuticas en relación con esta garantía, particularmente en las Observaciones Generales 13 y 32 y en el ámbito interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la garantía del juez natural como un elemento constitutivo del derecho al debido proceso y ha fijado algunos criterios para determinar su alcance, tanto en el contexto de los procesos contenciosos, como en el contexto de las opiniones consultivas[895]. Por su parte, en múltiples oportunidades este Tribunal ha reconocido que esta garantía hace parte integral del derecho al debido proceso, ha fijado sus elementos constitutivos, y con base en estos ha evaluado la validez de la legislación que fija o altera las reglas competenciales para el juzgamiento de las personas[896].

Es así como en la Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos se explica la garantía del juez natural, a partir de las siguientes pautas: (i) todas las personas tienen el derecho a ser oídas “por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido por la ley si se enfrentan a una acusación de carácter penal o si se trata de determinar sus derechos y obligaciones de carácter civil”[897]; (ii) segundo, los casos similares deben ser sometidos a procesos y a tribunales equivalentes: “la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia también exige que los casos similares sean tratados en procesos similares. Si, por ejemplo, para la determinación de ciertas categorías de casos se aplican procedimientos penales excepcionales o tribunales o cortes de justicia especialmente constituidos, habrá que dar motivos objetivos y razonables que justifiquen la distinción”[898]; (iii) tercero, la exigencia de un tribunal de un tribunal competente, independiente e imparcial constituye “un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna”[899]; (iv) cuarto, la independencia exige que el nombramiento de los operadores de justicia debe hacer conforme a pautas y criterios objetivos de carácter general que atiendan a la buena marcha en la administración de justicia, que deben existir garantías para la permanencia en el cargo, y que se deben garantizar las condiciones para que no se produzca una injerencia de los poderes ejecutivo y legislativo en el funcionamiento del sistema judicial y en la adopción de decisiones judiciales; (v) quinto, la imparcialidad exige que las decisiones judiciales no deben estar determinadas por sesgos o prejuicios personales, ni mediadas por los intereses de las partes o del mismo juez; (vi) los tribunales especiales constituidos para materias específicos deben estar revestidos de todas las garantías procesales y sustantivas previstas de manera general;

De este modo, existe un reconocimiento y un desarrollo robusto de la garantía del juez natural tanto en el constitucionalismo colombiano, como en los sistemas mundial e interamericano de derechos humanos.

5.2.5.2.2. Esta garantía comprende dos exigencias básicas: en primer lugar, la pre-determinación y la pre-constitución legislativa del órgano judicial competente, esto es, que sea el órgano de representación democrática el que defina mediante el procedimiento legislativo la instancia jurisdiccional ante la cual se deben tramitar los distintos tipos de controversias jurídicas, y que los correspondientes litigios sean resueltos con fundamento en las reglas de competencia establecidas previamente, cuando ocurrieron los hechos de base. De esta suerte, el primer componente de la garantía tiene como efecto jurídico material la ultra-actividad de las reglas de competencia establecidas por el legislador[900], así como la prohibición de jueces o tribunales ex post. Es decir, que las reglas de competencia deben ser definidas con anterioridad a la ocurrencia de los hechos de base que dan lugar al juicio, y que, en cualquier caso, las personas solo pueden ser sometidas a tribunales constituidos con anterioridad a los referidos hechos.

Este primer componente de la garantía del juez natural es plurifuncional, porque atiende a distintos objetivos: por un lado, al existir una pre-determinación del órgano judicial competente, los destinatarios de la justicia tienen la posibilidad de conocer de antemano el órgano judicial, el tipo de juicio y el régimen procesal y sustantivo al que se encuentran sometidos por las infracciones en que pueden incurrir o por los hechos que dan origen a un litigio judicial, con lo cual, se preserva la seguridad jurídica y la confianza legítima que los ciudadanos depositan en la administración de justicia. Adicionalmente, esta garantía atiende a la estabilidad jurídica en la interpretación y aplicación del derecho positivo, ya que las variaciones competenciales que introducen un cambio en la especialidad del juez podrían implicar alteraciones en los criterios hermenéuticos dominantes en cada jurisdicción. “unas variaciones de competencias (…) cuando introduce un cambio en la especialidad del juez (civil a laboral, o viceversa), puede suponer cambios de criterio en la interpretación del derecho, por estar cada ramo de la justicia ordinaria encabezado por salas de casación distintas en la Corte Suprema de Justicia (civil o laboral, según el caso). Los cambios de criterios en la interpretación y aplicación del derecho no están del todo prohibidos, pero inciden en la estabilidad que en principio debe tener la administración en un Estado de Derecho, y como efecto de eso, interfieren en la eficacia de los principios de confianza legítima y –posiblemente– de seguridad jurídica e igualdad“[901]. Incluso, cuando la variación se produce frente a procesos judiciales en curso, se podría impactar negativamente la eficacia y la celeridad en los trámites judiciales, dadas las dilaciones inherentes a la transferencia de procesos de un operador de justicia a otro. Así pues, esta exigencia atiende a la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la confianza legítima, la estabilidad en la interpretación y aplicación del derecho, y en la eficacia de la justicia.

Y, en segundo lugar, la garantía del juez natural exige que las controversias jurídicas sean asignadas a órganos constituidos regularmente, a partir de las reglas definidas de manera general para todo el poder judicial, y que cuenten con todo el haz de garantías procesales establecidas para litigios estructuralmente equivalentes. Este segundo componente de la garantía del juez natural se traduce en la prohibición de tribunales o jueces de excepción, o de jueces ad hoc. Como la configuración de los órganos judiciales obedece, entre otras cosas, a la necesidad de garantizar su independencia e imparcialidad, a través de reglas asociadas a su sistema de selección y vinculación al sistema de justicia, a las reglas sobre su permanencia y desvinculación, etc., la variación de la competencia podría impactar e incidir en la independencia e imparcialidad del operador de justicia, que es una de las condiciones esenciales de la judicatura. En este orden de ideas, la garantía del juez natural es contraria a la constitución de tribunales o jueces ad hoc, o de instancias paralelas a la administración de justicia, y se estructura en función de los principios de independencia e imparcialidad. Se trata entonces de que las variaciones en las reglas de competencia no se traduzcan en una disminución de las garantías de independencia, imparcialidad y neutralidad de los operadores de justicia para sus destinatarios.

Como puede advertirse, el imperativo del juez natural no constituye un fin en sí mismo sino un instrumento a través del cual se asegura la preservación de otros principios vinculados a la seguridad jurídica, a la imparcialidad e independencia judicial, y a la libertad personal, en tanto la variación en las reglas de competencia, y la creación de jueces ex post y ad hoc, ha sido empleada como mecanismo de persecución por los centros de poder.

Por esta misma razón, es decir, por tratase de una garantía y no de un fin en sí mismo, este Tribunal ha entendido que las exigencias inherentes al mismo no constituyen reglas absolutas e incondicionadas, sino imperativos generales cuyo rigor se establece en función de los fines a los cuales atiende.

5.2.5.2.3. Partiendo del marco anterior, este Tribunal ha examinado dos tipos de problemáticas: una referida a la facultad del constituyente secundario o del legislativo para ordenar la aplicación de reglas de competencia establecidas con posterioridad a los hechos que dan lugar a la controversia judicial, y otra, referida a la facultad del constituyente secundario y del legislador de crear instancias especializadas encargadas de asumir el conocimiento de cierto tipo de asuntos, sustrayéndolos de los órganos que de ordinario y de manera regular tenían la competencia para resolverlos. En este orden de ideas, la validez de las excepciones a la regla general sobre la inmodificabilidad de la competencia vendría a estar en función del impacto potencial de la variación competencial en los citados principios.

5.2.5.2.4. Con respecto a la primera problemática, esto es, a la posibilidad de que el constituyente secundario y el legislador ordenen la aplicación de reglas de competencia establecidas con posterioridad a los hechos de base, la Corte ha entendido que aunque la prohibición de jueces ex post tiene raigambre constitucional, no implica la inamovilidad o inmodificabilidad de la competencia, por lo cual, de manera excepcional, las reglas de competencia podrían no tener aplicación ultra-activa en escenarios de cambio legislativo, y de este modo, las nuevas reglas podrían regir situaciones y hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia, e incluso, procesos en curso.

El criterio fundamental en función del cual este Tribunal ha evaluado las excepciones a la inmodificabilidad de la competencia, ya fue fijado de manera general en la Sentencia C-200 de 2002[902], en la que, justamente, se estudió la constitucionalidad de la disposición de la Ley 153 de 1887 que, en materia penal, exceptuaba de la regla general de la preferencia de la ley pre-existente, las normas que fijan los tribunales y procedimientos; es así como el artículo 43 de dicha ley determina que “la ley preexistente prefiere a la ley ex post-facto penal. Nadie podrá ser juzgado o penado sino por ley que haya sido promulgada antes del hecho que da lugar al juicio. Esta regla solo se refiere a las leyes que definen y castigan los delitos, pero no a aquellas que establecen los tribunales y determinan el procedimiento, las cuales se aplicarán con arreglo al artículo 40”[903].

Esta disposición, que claramente admite la modificabilidad de las reglas de competencia y la aplicación ultra-activa de las mismas, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en el fallo mencionado, pero sobre la base de tres tipos de supuestos: (i) primero, sobre la base de que el traslado competencia se efectúa frente a instancias jurisdiccionales pre-constituidas, y dentro de la jurisdicción ordinaria, de suerte que no se altere la naturaleza del organismo competente; (ii) segundo, sobre la base de que la transferencia se efectúa en función de criterios objetivos, permanentes y uniformes, y no en función de criterios coyunturales vinculados a la calidad de los sujetos objeto del juzgamiento; (iii) y tercero, sobre la base de que el traslado de competencias no implica un cambio en el régimen jurídico, para que el cambio competencia no tenga un impacto sustantivo.

Todo ello, dentro de la idea de que la configuración de los órganos jurisdiccionales guarda una relación directa y estrecha con las garantías propias del debido proceso, y de que, por tanto, el traslado de competencias incide en tales garantías.

Partiendo de esta directriz general, este Tribunal ha evaluado la validez de aquellas normas que, al variar las reglas sobre competencia, admiten su aplicación a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia, e incluso, a litigios pendientes. El criterio de valoración fundamental que ha servido para examinar este tipo de medidas ha estado asociado a la pertenencia de la nueva instancia a la que se trasladan las competencias a la jurisdicción ordinaria, en el entendido de que si el nuevo órgano judicial que asume las competencias hace parte de la misma jurisdicción ordinaria, entonces se mantienen las garantías de independencia e imparcialidad que existían desde un principio. En otras ocasiones la Corte ha empleado criterios complementarios asociados a que la transferencia competencial sea funcional o instrumental a los fines de la justicia, y a que la medida en cuestión se enmarque en un período de anormalidad institucional que justifique medidas exceptivas.

En este sentido, en distintas oportunidades este Tribunal ha declarado la exequibilidad de medidas legislativas que efectúan traslados competenciales a instancias que hacen parte de la jurisdicción ordinaria o que por su configuración y esquema de funcionamiento ofrecen sus mismas garantías de imparcialidad e independencia. Ya en la Sentencia C-208 de 1993[904] la Corte se aproximó a este criterio aunque sin formularlo expresamente, cuando declaró la constitucionalidad de la medida legislativa que dispuso la acumulación de procesos penales en una única instancia jurisdiccional cuando, sobre la base de que el juez que absorbía la competencia se encontraba inserto en la misma Rama Judicial y de que ofrecía, por tanto, las mismas garantías que los demás jueces; es así como en el marco de la denominada justicia de orden público, el Decreto 2265 de 1991 adoptaba como legislación permanente la disposición según la cual, “si los delitos confesados son conexos, se adelantará un solo proceso. Si algunos no lo fueren, se investigarán por separado y conocerá de ellos el mismo juez, aunque no sean de su competencia, y se acumularán todos en la etapa del juicio”. Este Tribunal consideró que la figura de la acumulación no desconocía la garantía del juez natural porque el operador jurídico que absorbía la competencia se encontraba inserto dentro de la misma Rama Judicial, y de que estos operadores de justicia decidían bajo los mismos parámetros que los demás jueces que en principio son competentes para juzgar los delitos. Adicionalmente, la Corte sostuvo que la situación de anormalidad institucional que atravesaba el país justificaba la medida, dado que, por la grave situación de orden público, se requerían ajustes institucionales para racionalizar la función jurisdiccional respecto de delitos que, como el narcotráfico, el terrorismo y el secuestro, requerían una respuesta del aparato judicial, eficaz y organizada.

Con una lógica semejante, aunque en un escenario distinto, en la Sentencia C-755 de 2013[905] este Tribunal declaró la exequibilidad de la disposición del Código General del Proceso que para los procesos de responsabilidad médica tramitados al momento de entrar en vigencia el código se encontraran radicados en los jueces laborales, dispuso su remisión a la justicia civil, en el estado en que se encuentren[906]; pese a que el legislador dispuso un cambio de competencia que afectaría incluso los procesos en curso, la Corte declaró la constitucionalidad del precepto legal, teniendo en consideración que la garantía del juez natural apunta a garantizar la seguridad jurídica, y que en este caso particular la medida legislativa vendría a poner fin a la controversia que históricamente había existido en torno al juez competente para resolver este tipo de controversias, promoviendo de este modo la seguridad jurídica, y teniendo en consideración que el traslado competencial se daba en el marco de la misma justicia ordinaria, y que por tanto, se preservaban todas las garantías de las que esta se encuentra dotada. De este modo, la preservación de la naturaleza del operador de justicia en el cambio competencial justificaba la medida legislativa.

Como puede advertirse, aunque el juez constitucional validó el cambio ex post en las reglas de competencia, pero sobre la base de que este operó en el marco de instancias jurisdiccionales pre-existentes, al interior de la misma justicia ordinaria, y de que el marco jurídico que sirve de referente para el juzgamiento de este tipo de asuntos se mantenía, pese a que, eventualmente, ambos jueces podrían tener una aproximación y una sensibilidad diferente a la problemática de la responsabilidad médica.

Partiendo de estos mismos criterios, en otras providencias se ha declarado la inexequibilidad o la constitucionalidad condicionada de las medidas legislativas que disponen cambios competenciales y ordenan su aplicación a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia, sobre la base de que el traslado competencial se asigna a instancias ajenas a la denominada “jurisdicción ordinaria”, y de que no ofrecen las garantías de independencia e imparcialidad inherentes a la función jurisdiccional. En la Sentencia C-1064 de 2002[907], por ejemplo, este Tribunal declaró la inexequibilidad de las normas que, en el marco de un estado de conmoción interior, reasignaron la competencia de los jueces penales del circuito a los jueces penales del circuito especializados respecto de delitos propios de la criminalidad organizada; es así como el Decreto 2001 de 2002 asignó a los jueces penales del circuito especializados el conocimiento de los delitos de genocidio, de los delitos contra personas y bienes protegidos por el derecho internacional humanitario, secuestro extorsivo y agravado, desaparición forzada, apoderamiento de aeronaves, naves o medios de transporte colectivo, tortura, desplazamiento forzado, constreñimiento ilegal agravado, lavado de activos, terrorismo, instigación para delinquir con fines terroristas, entre muchos otros, y además, dispuso el traslado inmediato de los procesos en cabeza de los jueces penales del circuito y de los fiscales delgados ante estos. Pese a que la Corte declaró la exequibilidad general del correspondiente decreto, y por tanto, consideró constitucionalmente admisible la creación de esta jurisdicción, también dispuso que “las nuevas competencias conferidas a los Jueces Penales del Circuito Especializado (…) sólo son aplicables a los delitos cometidos a partir de la vigencia de este decreto, y no a las conductas punibles realizadas con anterioridad a ella, las que seguirán siendo conocidas por los Jueces Penales del Circuito”; la base decisional de esta última determinación fue, nuevamente, que el cambio competencial se traducía en un detrimento de las garantías previstas originalmente, detrimento que no podría justificarse ni siquiera en escenarios de excepcionalidad como aquel en el que se enmarcaba la medida gubernamental.

Lo propio se encuentra en la Sentencia C-392 de 2000[908], en la que se declaró la inexequibilidad de los artículos de la Ley 504 de 1999 que ordenaban el traslado de los procesos penales pendientes tramitados en la justicia ordinaria, a los jueces penales del circuito especializado. Si bien en este fallo se consideró ajustada a la Constitución la creación de esta jurisdicción especial, se concluyó que el traslado de procesos pendientes en la justicia ordinaria lesionaría la garantía del juez natural, por las mismas razones que se plasmarían más adelante en la Sentencia C-1064 de 2002, relacionadas con el cambio en la naturaleza de los jueces y tribunales en un periodo de normalidad institucional.

5.2.5.2.5. Con respecto a la prohibición de tribunales o jueces de excepción o ad hoc, la Corte ha entendido que la garantía de juez natural no implica que no se puedan crear nuevas instancias jurisdiccionales encargadas de asumir el conocimiento de determinadas materias según su especialidad, sino que en los procesos de asignación y reasignación competencial se deben preservar las condiciones institucionales vinculadas a la independencia e imparcialidad de los operadores de justicia, así como a su idoneidad. Y a su turno, esta Corte ha fijado ciertos criterios indicativos de lo que podría constituir un desconocimiento de esta exigencia general.

Es así como este Tribunal ha entendido que es posible crear nuevas instancias jurisdiccionales especializadas para que atiendan ciertas materias o problemáticas especiales, pero siempre que estas instancias respondan al mismo esquema institucional de la denominada “jurisdicción ordinaria”, y que por tanto, detenten sus mismas garantías de independencia, imparcialidad e idoneidad.

Bajo este criterio general, la Corte ha considerado que de manera excepcional es posible asignar funciones jurisdiccionales a las instancias administrativas, pero en la medida en que su estructura y esquema de funcionamiento preserve las citadas condiciones institucionales de independencia e imparcialidad, que no asuman materias que les han sido vedadas en el ordenamiento superior, y que este desplazamiento competencial sea realmente excepcional y se encuentre plenamente acotado y definido en el derecho positivo.

En este marco, en distintas oportunidades este Tribunal ha declarado la inexequibilidad de las disposiciones legales que asignan competencias jurisdiccionales a instancias administrativas, y en todos estos casos los patrones decisionales han estado asociados a la inexistencia de una acotación precisa e inequívoca de las atribuciones reasignadas, a la transferencia progresiva, paulatina y acumulativa de las competencias a órganos de la Rama Ejecutiva a través de sustracciones sucesivas de las mismas a las órganos de la Rama Judicial, a la transferencia competencial de materias que por su naturaleza son exclusivas de los órganos de la Rama Judicial, y a la inexistencia de condiciones institucionales de independencia y autonomía, como la de no haber intervenido previamente en los asuntos y materias objeto de la transferencia competencial, que su posición de autoridad administrativa no vicie la imparcialidad de los órganos decisores, que se separen orgánicamente las funciones jurisdiccionales de las administrativas y gubernamentales, y que la estructura institucional no implique una superioridad jerárquica de las instancias administrativas sobre las que cumplen funciones jurisdiccionales. Sobre esta base en la Sentencia C-156 de 2013[909] se declaró la inexequibilidad de las disposiciones que asignaron al Ministerio del Interior y de Justicia funciones jurisdiccionales que, en el marco de los procesos de descongestión, eficacia y acceso a la establecidos en la Ley 446 de 1998, habían sido atribuidos a la Superintendencia Financiera, a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales previstos en la Ley 1380 de 2010 sobre insolvencia de personas naturales no comerciales y en la Ley 1098 de, asignadas a defensores y a comisarios de familia; en la Sentencia C-896 de 2012[910] se hizo lo propio en relación con las disposiciones del Estatuto del Consumidor que asignaron competencias al Ministerio del Interior y de Justicia para “operar servicios de justicia en asuntos de protección al consumidor, saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciales y controversias entre copropietarios relacionados con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia”, así como todos aquellos asuntos que la ley haya asignado a las instancias administrativas que sean susceptibles de transacción o de conciliación. Con base en estos mismos patrones decisionales se limitaron las facultades jurisdiccionales de Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal en la Sentencia C-649 de 2001[911], y en la Sentencia C-1641 de 2000[912] se declaró la inexequibilidad de las normas que asignaron competencias a la Superintendencia Bancaria las controversias que se susciten entre los clientes de las entidades vigiladas por dicha entidad y las instituciones financieras.

Recientemente, en la Sentencia C-180 de 2014[913] se declaró la inexequibilidad de la disposición legal que, en el marco de la Ley de Justicia y Paz, ordenó que las salas que resuelvan sobre la responsabilidad penal de los desmovilizados en el marco de este proceso remitieran el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas con el fin de que esta adopte las medidas de reparación a las víctimas de los delitos. La Corte sostuvo que aunque esta medida se inscribía en un escenario de transición, el escenario natural para decidir sobre la reparación a las víctimas eran las instancias jurisdiccionales, y que, por tanto, la disposición legal desconocía las exigencias inherentes a la garantía del juez natural, máxime cuando las instancias encargadas de determinar la reparación a las víctimas se encontraban por fuera de la estructura jurisdiccional: “Luego de examinar los derechos de las víctimas en procesos de transición democrática hacia la paz, la Corte Constitucional concluye que en el contexto colombiano el derecho de las víctimas de acceso a la administración de justicia, y especialmente a un recurso judicial efectivo, se vincula constitucionalmente a la posibilidad de que mediante una decisión del juez penal de conocimiento se dispongan las medidas de reparación integral que demanda. A juicio de la Corte, las expresiones (…) del inciso quinto del artículo 23 y el inciso 20 del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012 son inconstitucionales porque impiden a la Sala del Tribunal Superior del Distrito Judicial adoptar las medidas de reparación integral relativas a la rehabilitación, restitución, indemnización, satisfacción y garantías de no repetición, a favor de las víctimas, lo cual desconoce que en virtud del artículo 2 de la Constitución Política, corresponde a las autoridades garantizar la efectividad de los derechos de las víctimas y en concordancia con ello y por mandato de los numerales 6º y 7º del artículo 250 de la Constitución Política, compete al juez penal de conocimiento adoptar de manera concreta las medidas de reparación integral dentro del respectivo proceso. Considera la Corte que no cabe sustraer del proceso de justicia y paz la competencia para que el juez penal decida sobre la reparación integral de las víctimas, pues ello implica desconocer el principio de juez natural consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional”.

Pero incluso, en función de la prohibición constitucional de jueces y tribunales especiales o ad hoc, esta Corporación también ha evaluado la validez de las normas que crean instancias dentro de la misma Rama Judicial, para atribuirle funciones jurisdiccionales de otros órganos judiciales. Nuevamente, la exigencia fundamental es que la creación de tales tribunales y cortes no suponga una alteración en la naturaleza jurídica del órgano jurisdiccional, y que por tanto, se preserven las garantías de las que se encuentran revestidos los órganos judiciales en general, especialmente las relativas a su independencia e imparcialidad.

Es así como en distintas oportunidades se han evaluado reformas constitucionales y legales que reconocen los fueros de origen constitucional, especialmente el fuero penal militar, a partir de la garantía del juez natural. Por tan solo mencionar algunos ejemplos, en la Sentencia C-141 de 1995[914] se declaró la inexequibilidad de la disposición legal que al fijar la composición del Consejo Verbal de Guerra, incluyo dentro del mismo a tres vocales y un fiscal que deberían ser oficiales en servicio activo, calidad esta que, a juicio de este Tribunal era incompatible con la garantía del juez natural por atribuir funciones jurisdiccionales a una instancia cuyos miembros no tenían las condiciones de imparcialidad e independencia que se requieren para cumplir funciones sancionatorias, por encontrarse en servicio activo. Con fundamento en este mismo criterio, la Corte ha declarado la exequibilidad de normas que establecen o desarrollan el fuero penal militar, sobre la base de que este atiende a la especificidad de la actividad militar que requiere de instancias especializadas en este campo, y sobre la base de que las mismas se integran y funcionan a partir de los mismos principios con los que fue configurado, en general, el poder judicial, y que este fuero se encuentra debidamente acotado y definido en el derecho positivo, teniendo un carácter exceptivo que impide que las instancias castrenses detentes competencias expansivas. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-444 de 1995[915] se examinó la constitucionalidad de las normas que reconocen el fuero penal para los miembros de la Policía Nacional, al disponer que los oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que, en servicio activo cometieran delitos en relación con la prestación del servicio, serian juzgados por las cortes marciales o tribunales militares con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar; en el citado fallo, la Corte sostuvo que la medida legislativa era constitucionalmente admisible no solo porque tenía fundamento directo en el artículo 221 de la Constitución Política, sino también porque esto órganos jurisdiccionales ofrecían todas las garantías de imparcialidad y neutralidad de los demás órganos que integran el poder judicial. Una misma línea de análisis se encuentra en las Sentencias C-358 de 1997[916], C-878 de 2000[917], C-533 de 2008[918] y C-084 de 2016[919].

En otros escenarios también ha mantenido la idea de que la garantía del juez natural no impide la creación de organismos jurisdiccionales especializados en determinadas materias, asuntos o problemáticas específicos que obedecen a unas mismos patrones fácticos o conceptuales, pero sí exige que estos nuevos órganos se enmarquen dentro de la estructura general del poder judicial o al menos que preserven todas sus garantías institucionales de independencia e imparcialidad. Con fundamento en esta exigencia, en las Sentencias C-093 de 1993[920], C-873 de 2003[921], C-208 de 1993[922], C-594 de 2014[923], C-1064 de 2002[924], C-720 de 2006[925] y C-111 de 2000[926] se declaró la inexequibilidad de las medidas del constituyente o del legislador que efectuaron reasignaciones competenciales, tomando como base el citado criterio.

5.2.5.2.6. Así las cosas, la Corte concluye que el derecho al debido proceso, incluida la garantía del juez natural en los términos que se han dejado sentados, constituye un eje transversal insustituible de la Carta Política, que aunque no impide la variación de las reglas de competencia de los operadores de justicia, sí exige que los cambios en la definición ex post del juez competente en materia penal, no se pueden traducir en una pérdida o afectación de las garantías de independencia e imparcialidad.

5.3. La premisa menor del juicio de sustitución

5.3.1. Las reformas a la estructura institucional del Estado en el Acto Legislativo 01 de 2017

El Acto Legislativo 01 de 2017 acoge un modelo institucional encargado de operar los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en el marco del proceso para la terminación del conflicto armado en Colombia, con las siguientes características: (i) primero, se crea una nueva institucionalidad encargada de liderar el proceso transicional, prescindiendo de la estructura orgánica existente bajo la Constitución de 1991; (ii) segundo, los nuevos organismos se encuentran separados orgánica y funcionalmente de las ramas del poder público establecidas en la Constitución de 1991; esto implica, por un lado, que estas instancias tienen autonomía técnica, administrativa y presupuestal, así como un régimen normativo especial y exceptivo para su conformación y funcionamiento, y por otro lado, que sus funciones son ejercidas de manera separada y en colaboración armónica con las demás instancias estatales; (iii) finalmente, los nuevos organismos tienen, en principio, vocación de vigencia limitada en el tiempo, por tratarse de una institucionalidad llamada a operar en un escenario transicional.

5.3.1.1. En primer lugar, el Acto Legislativo 01 de 2017 creó una nueva institucionalidad encargada de operar los instrumentos de transición. Desde una perspectiva política, este fenómeno se explica por dos razones. Por un lado, por las reservas que algunos actores del conflicto armado han manifestado en la institucionalidad existente, debido, entre otras cosas, al alto nivel de impunidad que existiría en relación con los delitos cometidos en dicho contexto, y por la presunta inexistencia de garantías de imparcialidad por parte de los órganos tradicionales del Estado; así, las cosas, la creación de nuevos órganos vendría a constituir un requerimiento esencial de la negociación entre los actores del conflicto, para canalizar el proceso de paz. Por otro lado, la necesidad de crear una institucionalidad distinta para operar los instrumentos de transición se explicaría por las particularidades y complejidades propias de estos escenarios, que exigirían una instancias altamente especializadas, y dedicadas exclusivamente a operar los dispositivos propios de esta realidad; desde esta perspectiva, la conclusión definitiva de este período de violencia en Colombia requiere de nuevos órganos concebidos y diseñados específicamente para este pr