300Corte SupremaCorte Suprema30030011083971.Ricardo Medina Moyano.198209/09/1982971._Ricardo Medina Moyano._1982_09/09/198230011083TRASLADOS PRESTACIONALES DEL PATRONO AL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Exequibles las normas demandadas. Y en cuanto a la parte restante del artículo 43, literal e) del Decreto-ley 1650 de 1977, estése a lo decidido en sentencia del 24 de agosto de 1978 Corte Suprema de Justicia Sala Plena 1982
Mario Suárez Melo.demanda de incostitucionalidad del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 259, inciso 2°, Ley 90 de 1946, artículo 72, inciso 1°, artículo 76, incisos 1° y 2°, Decreto-ley número 1650 de 1977. Artículo 8°, inciso 2° artículo 24. Artículo 43 literal e) y artículo 48, literal e).Identificadores30030011084true84110Versión original30011084Identificadores

Norma demandada:  demanda de incostitucionalidad del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 259, inciso 2°, Ley 90 de 1946, artículo 72, inciso 1°, artículo 76, incisos 1° y 2°, Decreto-ley número 1650 de 1977. Artículo 8°, inciso 2° artículo 24. Artículo 43 literal e) y artículo 48, literal e).


TRASLADOS PRESTACIONALES DEL PATRONO AL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

Exequibles las normas demandadas. Y en cuanto a la parte restante del artículo 43, literal e) del Decreto-ley 1650 de 1977, estése a lo decidido en sentencia del 24 de agosto de 1978

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Ref.: Proceso número 971.

Normas demandadas: Código Sustantivo del Trabajo, artículo 259, inciso 2°, Ley 90 de 1946, artículo 72, inciso 1°, artículo 76, incisos 1° y 2°, Decreto-ley número 1650 de 1977. Artículo 8°, inciso 2° artículo 24. Artículo 43 literal e) y artículo 48, literal e).

Actor: Mario Suárez Melo.

Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Mo­yano.

Sentencia número 70.

Aprobada según Acta número 62.

Bogotá, D. E., septiembre 9 de 1982.

I

La demanda

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional y en su condición de ciudadano, Mario Suárez Meló pide a la Corte Suprema que: "Previo el cumplimiento del proceso regular, declare inexequibles las siguientes normas legales: el ar­tículo 259, inciso 2, del Código Sustantivo del Trabajo (Decretos-leyes números 2663 y 3743 de 1950) ...El artículo 72 de la Ley 90 de 1946, inciso 1... El artículo 76 de la Ley 90 de 1946... El artículo 8 del Decreto-ley nú­mero 1650 de 1977... El artículo 24 del De­creto 1650 de 1977... El artículo 43 del Decreto 1650 de 1977, literal e)... El artículo 48 del Decreto 1650 de 1977 literal e)...".

Descorrido el traslado correspondiente, por parte de la Procuraduría General de la Nación, la cual si bien plantea posibilidades-alternativas, solicita sin embargo de la Corporación la decla­ración de exequibilidad de "las normas deman­dadas, excepto del inciso 2° del artículo 76 de la Ley 90 de 1946", cumple a la Corte tomar la decisión respectiva.

II

Las normas demandadas

Con la advertencia de que lo demandado es lo que se subraya por la Corte, se transcriben, incluidos los acápites correspondientes, las di­versas normas censuradas por el libelista.

CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO

(Decretos-leyes números 2663 y 3743 de 1950).

"Artículo 259.

"1. Los patronos o empresarios que se de­terminan en el presente título deben pagar a los trabajadores, además de las prestaciones co­munes, las especiales que aquí se establecen y conforme a la reglamentación de cada una de ellas en su respectivo capítulo.

"2. Las pensiones de jubilación, el auxilio de invalidez y el seguro de vida colectivo obli­gatorio dejarán de estar a cargo de los patronos cuando el riesgo correspondiente sea asumido por el Instituto Colombiano de Seguros Socia­les, de acuerdo con la ley y dentro de los regla­mentos que dicte el mismo Instituto".

LEY 90 DE 1946

(Diciembre 26)

Por la cual se establece el seguro social obli­gatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.

"Artículo 72. Las prestaciones reglamenta­das en esta Ley, que venían causándose en vir­tud de disposiciones anteriores a cargo de los patronos, se seguirán rigiendo por tales disposi­ciones hasta la fecha en que el seguro social las vaya asumiendo por haberse cumplido el aporte previo señalado para cada caso. Desde esa fecha empezarán o hacerse efectivos los servicios aquí establecidos y dejarán de aplicarse aquellas dis­posiciones anteriores.

"Artículo 76. El seguro de vejez a que se refiere la Sección Tercera de esta Ley reem­plaza la pensión de jubilación que ha venido figurando en la legislación anterior. Para que el Instituto pueda asumir el riesgo de vejez en relación con los servicios prestados con anterio­ridad a la presente Ley, el patrono deberá aportar las cuotas proporcionales correspondien­tes. Las personas, entidades o empresas que de conformidad con la legislación anterior están obligadas a reconocer pensiones de jubilación a sus trabajadores, seguirán afectadas por esa obligación en los términos de tales normas, res­pecto de los empleados y obreros que hayan venido sirviéndoles, hasta que el Instituto con­venga en subrogarlas en el pago de esas pensio­nes eventuales.

"En ningún caso las condiciones del seguro de vejez para aquellos empleados y obreros que en el momento de la subrogación lleven a lo me­nos diez (10) años de trabajo al servicio de las personas, entidades o empresas que se trate de subrogar en dicho riesgo, serán menos favora­bles que las establecidas para ellos por la legis­lación sobre jubilación, anterior a la presente Ley".

"DECRETO-LEY NUMERO 1650 DE 1977

"(julio 18)

"Por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros sociales obliga­torios, y se dictan otras disposiciones.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 12 de 1977, y oída la comisión asesora constituida con arreglo a di­cha Ley,

"DECRETA:

"Artículo 8°. Del régimen de las prestaciones de los Seguros Sociales obligatorios. El régimen de los Seguros Sociales obligatorios otorga pres­taciones en especie, en dinero, o en especie y en dinero.

"La composición, extensión, condiciones y limitaciones de dichas prestaciones se sujetarán a las normas del presente Decreto, a las demás disposiciones legales sobre la materia y a los respectivos reglamentos.

"Artículo 24. De los límites del salario asegurable. Los reglamentos establecerán los límites dé salario asegurable y la forma de avaluar el que se paga en especie.

"Artículo 43. De las funciones del Consejo. El Consejo Nacional de Seguros Sociales obli­gatorios tendrá las siguientes funciones:

"e) Aprobar los reglamentos generales sobre las condiciones y los términos necesarios para el reconocimiento y la efectividad de las pres­taciones correspondientes a los distintos seguros, 'previo el concepto del Superintendente de Se­guros de Salud'.

"Artículo 48. De las funciones del Instituto de Seguros Sociales.

"e) Elaborar los proyectos de reglamentos generales sobre condiciones y términos de los distintos seguros de salud, y someterlos a la aprobación del Consejo Nacional de Seguros So­ciales obligatorios".

III

Normas constitucionales que se estiman violadas A este respecto, el libelista considera que:

"Las disposiciones acusadas violan los artícu­los 76, ordinales 1, 2 y 12 como el 118-8 de la Carta Política".

El actor afirma haber agregado a la demanda "copia autenticada" de una sentencia del Con­sejo de Estado, fechada el día 9 de abril de 1973, cosa que no hizo, según lo advierte la constancia secretarial respectiva.

También señala el demandante que:

"Me he visto precisado a repetir el texto de esta demanda, por cuanto en una demanda an­terior, igual a esta, se cometió un error mecanográfico en el número del Decreto 1650 de 1977, razón que determinó la inadmisión parcial de la misma".

IV

Fundamentos de la demanda

a) El argumento toral del actor, en el cual descansa integralmente el discurso de inexequi­bilidad, consiste en que las normas censuradas violan el artículo 76-12 de la Carta: "por ha­ber otorgado facultades para modificar las leyes laborales a una entidad administrativa distinta del Gobierno" y consiguientemente "haberse permitido o autorizado que dicha entidad admi­nistrativa (Instituto de Seguros Sociales) se subrogara al Congreso mismo en la atribución que le está señalada de manera exclusiva por los numerales 1 y 2 del artículo 76 de la Cons­titución (el primero de los cuales se refiere a la de modificar o derogar las leyes y el segundo a la de introducir reformas a los códigos en todos los ramos de la legislación), al permitir las normas demandadas que el Instituto de los Seguros Sociales varíe, mediante sus reglamen­tos o valiéndose de los mismos, la legislación laboral entregándole por tanto, la potestad le­gislativa a una entidad subalterna y diferente del Gobierno, entendido como lo define el ar­tículo 57 de la Constitución''.

b) A continuación el libelista explica por qué a su juicio se plantea la situación anterior, res­pecto de cada una de las normas acusadas, y afirma lo siguiente en relación con las mismas:

"1° El inciso 2° del artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo dispuso que 'de acuerdo con la ley y dentro de los reglamentos que dicte el mismo Instituto' éste podrá, parejamente con 1a ley, decir cuándo las pensiones mencionadas dejarán de estar a cargo de los patronos, con lo cual obviamente se le otorgó una facultad exorbitante <sic>".

"2° ...la Ley 90 de 1946, en su artículo 72 en la parte acusada al disponer que las pres­taciones reglamentadas en esta ley 'se seguirán rigiendo por las disposiciones vigentes hasta la fecha en que el Seguro Social las vaya asumien­do por haberse cumplido el aporte previo seña­lado para cada caso', incurrió en el vicio constitucional ya señalado al haberse dado facul­tades al Instituto, para que por medio de regla­mentos internos... pudiere imponer condiciones distintas a las señaladas por la ley para adqui­rir el derecho a la pensión...", y

"3° Por idénticas razones, resultan violado­res de la Constitución Nacional la parte final del inciso 1° del artículo 76 y el segundo inciso ya transcritos, y los artículos 8, inciso 2; 24; 43, literal e) y 48 literal e) del Decreto 1950 (sic) de 1977, en los apartes mencionados, según los cuales el Instituto puede sustituir la obligación patronal del pago de la pensión ordinaria en condiciones diferentes a las establecidas por el Código Sustantivo del Trabajo, mediante simple reglamento expedido por él y limitar por igual vía la cuantía del salario asegurable, recortando con ello a la pensión plena del Código".

c) A fin de ilustrar y respaldar jurisprudencialmente su tesis, el actor cita y transcribe al­gunos apartes de la providencia dictada por el Consejo de Estado con ponencia del Magistrado Nemesio Camacho Rodríguez, el 9 de abril de 1973, mediante tal providencia se dispuso la nulidad del artículo 62 del Acuerdo número 224 de 1966, por el cual el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, regla­mentó aspectos relativos a la pensión de jubila­ción, y del Decreto 3041 de 1966, "en cuanto aprueba también los estatutos del ISS".

V

Concepto de la Procuraduría General de la Nación.

El Ministerio Público descorrió el traslado de rigor mediante la vista fiscal número 571 del 31 de mayo próximo pasado, y en consideración a que con anterioridad el demandante había acusado los mismos textos legales, a cuya constitucionalidad se había referido, se remite al concepto número 565, el cual transcribe en lo fundamental.

Empieza la Procuraduría por advertir que el análisis de las normas acusadas puede conducir a dos interpretaciones, a saber: a) que ellas im­plican una autorización al Instituto de Seguros Sociales para que "modifique la legislación preexistente en materia de prestaciones socia­les"; b) o bien que se trata de una simple autorización a tal entidad administrativa para que "vaya asumiendo gradualmente el cubri­miento de tales riesgos, tal como lo señala la ley".

a) Analizando a continuación la primera posibilidad, el Ministerio Público razona de la si­guiente manera:

"Si se acepta la primera hipótesis, es decir, que con base en las disposiciones acusadas el ISS puede variar las condiciones sustanciales para el reconocimiento del derecho de pensión de jubilación o invalidez, así como el que surge en favor de los trabajadores por la ocurrencia de otros riesgos labores, y así modificadas dichas condiciones entra a sustituir totalmente a los patronos en sus obligaciones, resulta entonces claro, como lo plantea el demandante, que con los preceptos impugnados se está facultando a una entidad administrativa para reformar a su discreción la legislación laboral vigente en la materia. Y ello sí envuelve sin duda, una ostensible violación de los artículos 76-1 y 76-12 de la Carta Política.

"En efecto, dichos preceptos violan el ordena­miento superior en sus artículos citados, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una atribución constitucional propia, exclusiva, pri­vativa y reservada. Y, también, como lo advierte el actor, dicha facultad otorgada al Instituto de Seguros Sociales violaría el artículo 76-12 de la Carta Política, pues éste, en punto a facultades extraordinarias sólo autoriza conferirlas al Pre­sidente de la República y dentro de claros lími­tes de precisión material y temporalidad.

"No hay duda de que al autorizar al ISS, tan­to el artículo 259 del Código Sustantivo del Tra­bajo, como la Ley 90 en los artículos demanda­dos, a asumir riesgos y prestaciones laborales 'según sus propios reglamentos', estaba con­cediéndole un tipo de autorización: Si ella fuere simplemente reglamentaria, es necesario concluir que excedía sus poderes, pues tal poder regla­mentario pertenece, por derecho propio, al Pre­sidente; y más aún si lo hizo para alterar el régimen de prestaciones establecido por la ley. Si fueren extraordinarias, violó el artículo 76-12 con el 118-8, pues éstas deben ser precisas y temporales, y, además, ser conferidas al Presi­dente de la República, requisitos sin los cuales carecen de validez. Basta leer los textos para cerciorarse que estos requisitos no existen.

"Que por uno u otro camino los 'reglamentos internos' del ISS han sido utilizados para al­terar y desmejorar el régimen legal de presta­ciones, lo demuestra el fallo del Consejo de Estado agregado a la demanda. Este tipo de cambios sólo puede hacerlos el Congreso direc­tamente (76-1 y 10), o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias, previo el cumpli­miento de los requisitos constitucionales".

En el marco del análisis anterior, la Procu­raduría se detiene en precisar la naturaleza jurídica del Instituto de Seguros Sociales como establecimiento público, lo mismo que las dife­rencias técnicas existentes entre los "estatutos internos" y los "estatutos orgánicos o básicos" de tales establecimientos, para lo cual recurre especialmente a la jurisprudencia de la Corte sobre la materia, plasmada específicamente en la sentencia del 20 de septiembre de 1973.

b) Y aludiendo a la segunda de las posibili­dades planteadas, concluye el Ministerio Pú­blico que:

"Ahora bien, si se estima que el objetivo fi­jado por nuestra legislación es que cumplidos ciertos plazos, condiciones y etapas en la apli­cación de los recursos del ISS éste asuma total­mente el cubrimiento de prestaciones sociales que obligan a los patronos, la conclusión debe ser otra. En efecto, en tal entendimiento, debe aceptarse que el Seguro Social solamente ha asu­mido parcialmente la obligación que la ley im­pone al patrono y que, en consecuencia, la dife­rencia económica que resulta entre lo mandado legalmente y lo reconocido por el ISS continúa estando a cargo del patrono respectivo.

"Una cosa es que, al reconocer los obstáculos para que el ISS tenga una cobertura absoluta en los riesgos que debe asumir, se le autorice para que por medio de reglamentos internos, previa estimación de sus posibilidades, los asu­ma gradualmente, y por lo tanto sustituya en su correspondiente proporción al patrono en sus obligaciones, es decir, asuma gradualmente la totalidad de esos riesgos laborales, y otra cosa, muy distinta, que resultaría palmariamente in­constitucional, es que, al reconocer tales limita­ciones de recursos en el ISS se le autorice para que modifique la legislación laboral restringien­do o disminuyendo las prestaciones sociales es­tablecidas en la ley, asumiendo una parte de la obligación de cubrir ciertos riesgos y con ella liberando al patrono de su responsabilidad legal.

"En sentir de este despacho resulta perfecta­mente admisible que el Instituto señale algunas condiciones, dentro de las cuales puede entrar a asumir gradualmente obligaciones de los patro­nos. Y lógicamente las prestaciones a que se obligue el Instituto, de acuerdo con sus recursos y disponibilidades, pueden ser inferiores a aqué­llas a que están obligados los patronos. Pero, obviamente, la entidad de seguridad social no sustituye a éstos sino en la proporción de ries­gos que entre a cubrir".

Expuesto lo anterior, la Procuraduría solicita a la Corte:

"Declare la constitucionalidad de las normas demandadas, excepto del inciso 2° del artículo 76 de la Ley 90 de 1946, pero advirtiendo que lo son en la medida que se acepte que la susti­tución es meramente parcial de los riesgos a cargo de los patronos, hasta tanto el ISS asuma tales riesgos en los términos de la ley. Es decir, que es de cargo de los respectivos patronos cu­brir la parte de la prestación o riesgo que aún no haya asumido el ISS". Pide el despacho la declaratoria de la inexequibilidad del texto del inciso 2° del artículo 76 de la Ley 90 de 1946, pues dicha norma sí envuelve una facultad di­recta para que el ISS modifique la legislación laboral vigente, al señalar que la Institución de seguridad social, en relación con empleados y obreros que en el momento de la subrogación no hayan cumplido "diez (10) años de trabajo", puede establecer condiciones "menos favorables que las establecidas para ellos por la legislación sobre jubilación, anterior a la presente Ley".

No obstante la petición anterior, la Procura­duría termina su concepto, expresando clara­mente que:

"En todo caso, ante la hipótesis de interpre­tar que cualquiera de los preceptos acusados en­vuelva una facultad para que el ISS, que es una entidad administrativa, modifique el régimen prestacional de los trabajadores particulares mediante simples reglamentos aprobados por el Gobierno, tales disposiciones resultan inexequibles".

VI

Consideraciones de la Corte

a) Competencia.

Tratándose de una acción contra disposiciones de dos leyes por una parte, y de un decreto-ley por otra, es competente para decidir sobre ella la Corte en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, según el artículo 214 de la Carta Política.

b) Constitucionalidad de las normas acu­sadas.

"1° Ciertamente, dada la unidad del Estado, unidad que por otra parte no tiene un carácter inmodificable, sino una naturaleza dinámica pro­yectada hacia el futuro, y la existencia de una voluntad única de aquél, no es posible hablar de una separación absoluta de los llamados poderes del Estado. Y prácticamente nunca lo ha sido, como que el propio Hegel observaba que si bien los mentados poderes estatales debían ser dis­tintos, sin embargo cada uno constituía una totalidad que englobaba varias funciones.

"Dentro de tal marco de relatividad, de la doctrina mencionada, siempre se ha considerado la actividad legislativa como la función pública más importante, como quiera que a ella le co­rresponde determinar y precisar los principios básicos que se concretan a través de las restan­tes funciones del Estado. Por eso con frecuencia suele considerarse a dicha función como la más alta manifestación de la voluntad del Estado, como que a lo largo de la misma, éste integra su propio ordenamiento jurídico, creando, modi­ficando y derogando la normatividad abstracta y general requerida para la convivencia pacífica y ordenada de la sociedad, y la obtención general de sus múltiples finalidades.

"En los términos anteriores, plasmados diáfa­namente en la Constitución Nacional, la ley so­lamente puede tener origen en el Congreso, ya directamente, artículo 76, ordinales 1° y 2°, ya indirectamente, mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo, artículo 76 ordinal 12, o bien excepcionalmente mediante los llamados decretos de emergencia económica y social -artículo 122-. Por otra parte, las normas con fuerza de ley, únicamente pueden ser reglamentadas por el Presidente de la Re­pública, como jefe del Gobierno y suprema au­toridad administrativa".

Conviene analizar en consecuencia, a la luz de los principios constitucionales anteriores, cuál es la situación de las normas demandadas en el presente proceso.

2° En el año de 1945, se estructuran en el país los Seguros Sociales, como respuesta a una evidente necesidad del Estado, que se empieza a consolidar en el año de 1928, momento a par­tir del cual se presentan diversas iniciativas que aspiran a organizado, ya como una Caja de Seguros del Trabajo, ya como una entidad de­pendiente del Estado, supervigilada por la Con­trataría General de la República, o bien como un Banco de Servicios, primando finalmente el propósito de organizarlo como una entidad au­tónoma con personería jurídica, con patrimonio propio y autonomía administrativa.

Debe ponderarse, especialmente, que a partir de su concepción inicial, los Seguros Sociales se inspiraron en la necesidad de apoyar las normas sobre protección social de los trabaja­dores, en cálculos y principios de naturaleza estrictamente técnica. Así se encuentra que, en la exposición de motivos presentada en el citado año de 1945, por el Ministro de Trabajo Adán Arriaga Andrade, se señalaba entre las caracte­rísticas dominantes del proyecto la siguiente:

"1ª Técnica. Para dirigir los seguros sociales se crea un instituto privado, no oficial, no sujeto a las interferencias y vaivenes de la política partidista, puramente técnico, cuyo departamen­to matemático-actuarial será el que determine, y no una ley, empírica e inflexible, la primera cotización correspondiente a cada riesgo, cuya incidencia se asegure, y cuyos directores orien­ten el desarrollo del sistema y controlen su eje­cución" (antecedentes y documentos de los Se­guros Sociales en Colombia. Antares Bogotá, 1952. Tomo II. Pág. 54).

De modo similar, destacando este aspecto téc­nico que comporta a su entender la superación de una "etapa de improvisación y empirismo", el tratadista de la materia, doctor Guillermo González Charry, afirma que:

"A ello se orienta la institución del seguro social, prevista desde 1945 y desarrollada poste­riormente con la creación y funcionamiento de nuestro Instituto Colombiano de Seguros Socia­les. Y que la suspensión de aquella primera eta­pa no es sólo el planteamiento de una idea, sino que obedece a directriz oficial seriamente medi­tada, se deduce en primer término, de que tanto la Ley 6ª de 1945, origen del Código del Tra­bajo, como este mismo, dispusieron que el régi­men de prestaciones creado por aquélla y man­tenido por éste, seria de cargo directo de los patronos solamente y a medida en que fuera siendo absorbido por el seguro social; y de que, además, este Instituto no sólo ha ido lentamente haciéndose cargo de aquellas prestaciones, sino que al realizarlo se ha verificado en el suminis­tro de las mismas, en su regularización, en la población beneficiada, etc., una transformación fundamental que hace de ese tipo de política social, en su conjunto, un verdadero instrumento de reivindicación obrera y de estabilidad eco­nómica" (prestaciones sociales del sector pri­vado. Bogotá. Temis, 1966, Pág. 7).

b) Tales antecedentes, y la filosofía misma del sistema de Seguridad Social, demuestran diá­fanamente que lo que se pretendía con él, era el beneficio general e indiscriminado de los traba­jadores, especialmente en cuanto se ampliaba sistemáticamente la cobertura de las prestacio­nes para abarcar un extenso grupo de los mis­mos, que hasta ese momento carecía de tales prestaciones. Las normas correspondientes sig­nificaron a la postre un mejoramiento integral de los trabajadores, y una tecnificación indu­dable, de lo cual hasta ese momento, carecía la legislación laboral del país.

3° Así pues, desde el propio comienzo de esta nueva etapa de la seguridad social en el país quedó también suficientemente claro, además de la citada aspiración técnica, que los riesgos ori­ginarios de las prestaciones sociales estarían a cargo del patrono respectivo, solamente mientras se organizaba el Seguro Social obligatorio. Fue así como el artículo 12 de la Ley 6ª de 1945, en cláusula repetida luego por los artículos 193-2 y 259-2 del Código Sustantivo del Trabajo, dis­puso que:

"Mientras se organiza el Seguro Social obli­gatorio, corresponderán al patrono las siguientes indemnizaciones o prestaciones para con los tra­bajadores, ya sean-empleados u obreros".

Significa lo anterior que, por voluntad ex­presa e inequívoca del propio legislador ordi­nario se crearon las siguientes situaciones jurí­dicas: a) de una parte al régimen legal sobre prestaciones sociales se le daba un carácter emi­nentemente transitorio, y

b) Por otro lado, las prestaciones sociales in­dicadas quedaban sometidas a una auténtica con­dición resolutoria, la cual venía a cumplirse en la oportunidad en la cual el Instituto Colom­biano de Seguros Sociales asumiera los riesgos correspondientes.

No se trata por lo tanto a juicio de la Corte, como lo pretende la demanda de que, los regla­mentos del Instituto de Seguros Sociales, o más exactamente los decretos aprobatorios de los mis­mos, expedidos por el Gobierno, modifiquen o deroguen las normas legales en materia prestacional, sino que éstas por voluntad del propio Congreso, autor de las mismas, dejan de regular los efectos de los contratos de trabajo en la ma­teria correspondiente, desde el momento en que se haga la subrogación del riesgo respectivo.

Las normas legales nacieron de contera, en razón de la voluntad soberana del Congreso, manifestada en la forma prevenida en la Cons­titución, sin una vocación de permanencia, esto es, con un expreso alcance transitorio, al tér­mino del cual, sin que se trate de la prevalencia de una disposición reglamentaria sobre una norma legal, desaparece dicho régimen legal, para ser reemplazado por un régimen de segu­ridad social permanente, plasmado directamen­te en los reglamentos del seguro aprobados por el Gobierno, pero originado en último análisis, según los términos anteriores, en la propia vo­luntad del Congreso.

Por otra parte, no puede dejar de observarse que, la vigencia transitoria de la norma legal se conserva, con la posibilidad natural de su apli­cación en todos aquellos casos en que no se haya realizado la sustitución de la misma por el ré­gimen del Seguro Social. No se trata por lo tanto, como ya se indicó, de modificación de normas legales, sino de una subrogación de ries­gos, en virtud de la regulación integral de la respectiva materia, progresivamente asumida por el régimen de la Seguridad Social.

c) No resulta aceptable dada la evolución y tecnificación del Derecho Laboral Colombiano, que se confundan, como parece derivarse de los fundamentos de la demanda, dos instituciones, como son los riesgos de una parte y las presta­ciones por otra, cuyas diferencias y alcances ha precisado claramente la jurisprudencia de la Corte Suprema, lo mismo que la doctrina.

4ª Es preciso anotar por lo demás que, desde la iniciación misma del proceso legislativo que llevó a la creación del Seguro Social, se contem­plaba la facultad otorgada por el Congreso al Ejecutivo para aprobar los Reglamentos Gene­rales de los Seguros Sociales. En tal orden de ideas, basta mencionar los siguientes artículos del proyecto respectivo (Ob. Cit., Pág. 318).

"Artículo 8°. El Instituto Colombiano de Se­guros Sociales tendrá como funciones principa­les:

"1° Elaborar y modificar sus propios estatu­tos y los reglamentos generales de los seguiros sociales, sobre las bases de la presente ley y so­meter unos y otros a la aprobación del Presi­dente de la República, sin la cual no tendrán validez.

"Artículo 77. El Presidente de la República queda ampliamente facultado, hasta el 31 de diciembre de 1946:

…………………………………………………………………………………………

"c) Para aprobar, dándoles fuerza de ley, los estatutos del Instituto Colombiano de Seguros Sociales y los reglamentos generales de los Se­guros Sociales".

Ulteriormente, al convertirse el proyecto en la Ley 90 de 1946, con algunas modificaciones, se conservó en esencia el mismo propósito legisla­tivo. Ciertamente el artículo 9° de la misma, dispone en lo pertinente que:

"El Instituto Colombiano de Seguros Socia­les tendrá como funciones principales:

……………………………………………………………………………………………….

2° Elaborar y modificar sus propios estatutos y los reglamentos generales de los seguros socia­les, sobre las bases de la presente ley, y someter unos y otros a la aprobación del Presidente de la República, sin lo cual no tendrán validez.

Parágrafo. Para los efectos de este artículo se inviste de facultades extraordinarias al Presi­dente de la República por el término de cuatro (4) años, contados desde la vigencia de esta ley".

Con base pues en tales facultades se procedió por el Ejecutivo a la aprobación de los primeros reglamentos generales dictados por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales; y con poste­rioridad, se procedió siempre en idéntica forma, esto es. otorgándose primero por el Congreso las facultades al Gobierno y procediéndose luego por éste a la aprobación de los reglamentos correspondientes, sistema igualmente consagrado inicialmente en los artículos 6° y 23 de los esta­tutos del mencionado Instituto.

5° La Procuraduría, como se observó en la primera parte de esta providencia, al solicitar la declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, alude a la naturaleza de los esta­tutos básicos y a los estatutos internos de las entidades descentralizadas y con cita de provi­dencias de la Corte dictadas el 13 de diciembre de 1972 y el 27 de agosto de 1973, afirma que:

"Cuando la ley o un acto ejecutivo con fuerza legal habla de estatutos dictados por juntas di­rectivas de un organismo autónomo, debe enten­derse que no se trata de los 'estatutos básicos' contemplados en el artículo 76-10 del Código Fundamental, sino de medida de naturaleza meramente interna referente al funcionamiento de oficinas y dependencias de la respectiva en­tidad descentralizada".

Piensa consiguientemente la Procuraduría en el marco de los conceptos que la han llevado a solicitar la inexequibilidad de los textos acusa­dos, que las medidas adoptadas por el Instituto de Seguros Sociales y aprobadas por el Gobier­no, no corresponden en modo alguno a la natu­raleza de los reglamentos internos. Con el fin de despejar cualquier equívoco al respecto, bas­ta a juicio de la Corte, tomar en consideración, cuáles son los reglamentos que a partir de su creación puede dictar la entidad mencionada, y por lo tanto a cuál de ellos corresponden las normas cuestionadas. En efecto, dispuso origi­nalmente al respecto, el Decreto número 4225 de 1943 (diciembre 23), mediante el cual se aprobaron los estatutos del Instituto, lo si­guiente :

"Artículo 21. Los reglamentos que dicta el Instituto se clasifican en generales, especiales e internos.

"Artículo 22. Los reglamentos generales tie­nen por objeto precisar para cada seguro, de acuerdo con la ley y cualquiera que sea la ins­titución que los administre, los derechos y obli­gaciones de los asegurados y demás beneficia­rios; de los patronos y del Estado cuando actúe como contribuyente a las cotizaciones.

"Los reglamentos especiales tienen por objeto sentar las normas necesarias para la aplicación de cada seguro en relación con las entidades a cuyo cargo esté su administración, así como para la efectividad de los derechos y obligaciones previstas en los reglamentos generales.

"Los reglamentos internos tienen por objeto establecer normas sobre materias técnicas, admi­nistrativas y de servicio, relativas a las activi­dades propias del Instituto y de las cajas".

d) Por lo demás, conviene precisar que si bien el legislador ha venido refiriéndose a los reglamentos en muy diversos campos de la legis­lación, y mayormente en el campo de la segu­ridad social, tal institución tiene dentro del derecho contemporáneo una clara significación técnico-jurídica, que no es posible confundir por ningún aspecto, con los actos emanados del Eje­cutivo, en ejercicio de la Potestad Reglamen­taria.

No encuentra, por lo tanto, la Corte, en razón de lo expuesto, que las normas demandadas sean violatorias de los artículos 76, ordinales 1, 2 y 12, y 118-8, ni de ninguno otro de la Carta Política, por lo cual se procederá a declarar la exequibilidad de aquéllos.

Por ningún motivo se pueden tener las nor­mas materia de la acusación como propias de los reglamentos internos, pero en cambio sí lo son de los reglamentos generales que puede dictar la Institución.

6° La Procuraduría pone de resalto la equivocidad constitucional de las normas demanda­das, para concluir que la exequibilidad de las mismas depende en último análisis del alcance que pueda darles el intérprete de las mismas.

A este respecto, la Corte considera conve­niente advertir, tanto en obsequio de la propia naturaleza de la Constitución, entendida ésta como un sistema de valores a través de los cua­les se expresa la estructura jurídico-política de un Estado, como del alcance del control de constitucionalidad que, aun aceptándose en gracia de discusión la equivocidad de una nor­ma sujeta al control de la Corte, éste no puede dejar de ejercerse por esa mera circunstancia. Ciertamente, la violación de la Carta Política del Estado no tiene que ser necesariamente expresa y manifiesta, sino que también puede ser ambigua, encubierta o disfrazada, sin que por ello pueda decirse que es menos peligrosa en orden a la guarda y conservación de la integri­dad de aquélla.

Para que el control de constitucionalidad sea realmente eficaz debe necesariamente abar­car toda violación de la Carta, cualquiera que sea la forma en que ésta se manifiesta. De no ser así, la existencia del control en cuestión quedaría en grave peligro, y la Corte ya no declararía la exequibilidad o inexequibilidad de una norma, sino que simplemente se limitaría a sentar pautas para la interpretación de la misma, lo cual no corresponde de ninguna manera ni por ningún aspecto, al sistema de con­trol adoptado por el Constituyente colombiano, de conformidad con el cual, además de confiár­sele a la Corte "la guarda de la integridad de la Constitución", se le faculta no para fijar pau­tas de interpretación, sino para "decidir defi­nitivamente sobre la exequibilidad" de las nor­mas sometidas al ejercicio de dicho control.

La claridad de lo anterior, seguramente deter­minó que la Procuraduría, luego de plantear las diversas hipótesis de interpretación de las normas acusadas, y de solicitar la exequibilidad de algunas de ellas, según la secuencia de tales interpretaciones, terminara, sin embargo, por solicitar de la Corte la declaración de inconsticionalidad <sic> de todas ellas.

VII

Decisión

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de las fa­cultades que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y, escuchada la Procura­duría General de la Nación,

Resuelve

"Primero. DECLÁRANSE EXEQUIBLES, por no ser contrarios a la Constitución Nacional, en las partes acusadas, los siguientes textos legales:

"Artículo 259, inciso 2° del Código Sustantivo del Trabajo; artículos 72, inciso 2°, v 76. incisos 1° y 2° de la Ley 90 de 1946; artículo 8°, inciso 2°; artículo 24, y el artículo 48, literal e) del Decreto-ley número 1650 de 1977.

''Segundo. DECLÁRASE EXEQUIBLE, por no ser contrario a la Constitución Nacional, el artículo 43, literal e) del Decreto-ley número 1650 de 1977, en la parte que dice: 'Aprobar los regla­mentos generales sobre las condiciones y los términos necesarios para el reconocimiento y la efectividad de las prestaciones correspon­dientes a los distintos seguros'.

"Tercero. ESTÉSE A LO RESUELTO por la Corte Suprema en la sentencia del 24 de agosto de 1978, en cuanto declaró exequible la parte restante del artículo 43, literal e) del Decreto-ley número 1650 de 1977, que dice: 'previo el con­cepto del Superintendente de Seguros de Sa­lud'".


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Carlos Sáchica (Presidente), Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz (con salva­mento de voto), José Eduardo Gnecco Correa, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Oscar Salazar Chaves (Conjuez), Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Bo­tero, Alfonso Beyes Echandía, Luis Enrique Romero Soto, Jorge Salcedo Segura (voto disi­dente), Pedro Elías Serrano Abadía, Rafael Nieto Navia (Conjuez),Darío Velásquez Gavi­ria (con salvedad parcial de voto).

Rafael Reyes Negrelli

Secretario.

Salvamento de voto del Magistrado Manuel Gaona Cruz

Discrepo de los fundamentos y conclusiones de la sentencia mayoritaria de la Corte, por las siguientes razones esenciales:

Primera. Las facultades otorgadas al Instituto de Seguros Sociales por los preceptos que se demanda.

1. La ley solamente puede ser expedida en forma directa por el Congreso o por el Go­bierno, mediante la investidura previa de fa­cultades extraordinarias o de autorizaciones especiales, o por la vía equiparable a ella de las atribuciones excepcionales de emergencia económica y social (C. N., Arts. 76, ordinales 1°, 2°, 11 y 12,; 118-8 y 122). Las normas re­lativas a la determinación del régimen de derechos económicos y sociales de los trabajadores sólo pueden ser de naturaleza legal y no admi­nistrativa (C. N. Arts. 17, 18, 32, 76,122); por lo tanto, no pueden ser válidamente proferidas por organismos administrativos descentraliza­dos, así sean establecimientos públicos, como el ISS. De otra parte, la potestad reglamentaria de la ley es de competencia del Presidente de la República (C. N., Art. 120-3).

En consecuencia, si la ley otorga a una en­tidad administrativa descentralizada potestades de legislación sobre el establecimiento de las condiciones relativas al reconocimiento y a la forma de regulación del régimen prestacional o de los riesgos de los trabajadores, o aun de ­reglamentación genérica, implícita, ambigua e ilimitada de aquélla en dichas materias, esas atribuciones resultan inconstitucionales por con­trarias a los preceptos superiores señalados en el párrafo precedente.

Así las cosas, las normas acusadas del Código Sustantivo del Trabajo, de la Ley 90 de 1946 y del Decreto Extraordinario 1650 de 1977, en sus apartes respectivos, que dan a entender que es atribución del ISS asumir competencia de legislación o de reglamentación en materia la­boral, son inconstitucionales.

2. Al disponer el artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo, en la parte demandada de su numeral 2, que las pensiones de jubilación, el auxilio de invalidez y el seguro de vida colectivo obligatorio, dejarán de estar a cargo de los patronos cuando el riesgo prestacional correspondiente sea asumido por el ISS de acuer­do con la ley, pero dentro de los reglamentos que dicte el mismo Instituto, se le está otorgan­do a esta entidad de naturaleza meramente ad­ministrativa, que no forma parte siquiera del Gobierno (C. N. Arts. 57 y 76-9 y 10), potestad de legislación implícita, o de expresa reglamen­tación, que contradice los mandatos constitucio­nales atrás relacionados.

Al Instituto sólo le debe corresponder la mera facultad de regulación mecánica y contable, de factibilidad actuarial, de aplicación de los mé­todos de liquidación de las cuantías, sobre la forma de subrogación de los patronos a dicha entidad de los riesgos prestacionales señalados en dicho precepto, pero no la potestad de pro­ferir reglamentos de la ley que condicionen, li­miten o varíen esas prestaciones señaladas en ella, ni menos la sustitutiva de la ley.

Encuéntrase entonces que la parte demanda­da del artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo es inexequible, en cuanto otorga al ISS facultad genérica de reglamentación sobre esas materias, a riesgo de que su ejercicio compro­meta la potestad legislativa del Congreso o la reglamentaria del Presidente de la República.

3. La parte acusada del artículo 72 de la Ley 90 de 1846, permite colegir que desde cuando el ISS asuma el riesgo de las prestaciones labo­rales a que se refiere dicha ley "empezarán a hacerse efectivos" sus servicios y "dejarán de aplicarse" las disposiciones legales anteriores que regalaban la forma de cubrir esas presta­ciones. Por lo cual resulta que no se trata sim­plemente de la autorización legal para subrogar el riesgo prestacional del patrono al ISS, sino de la más amplia e indebida para sustituir la competencia legislativa ordinaria del Congreso y reglamentaria del Ejecutivo, por la reglamen­taria plena del ISS, sin ceñimiento a ley alguna, ni a reglamento de ley, en evidente contradic­ción con lo previsto en los artículos 76-1-2-11 y 12 y 120-3 de la Constitución. El fallo del Consejo de Estado, de 9 de abril de 1973, por el que se anularon parcialmente el Acuerdo número 224 de 1966 del ISS, la Resolución número 0831 de 1968, de la misma entidad, y el Decreto ejecutivo 3041 de 1961, que lo aprobó, denota la ambigua competencia del organismo.

El artículo 76 de la misma Ley, en sus apartes acusados, indica a las claras que cuando el ISS convenga en subrogar el pago de pen­siones, puede también sustituir su naturaleza y convertirlas de pensiones de jubilación en pensiones de vejez, según lo demandado del inciso 1°, y que el Instituto puede, en relación con los obreros y empleados, señalar condiciones "menos favorables que las establecidas para ellos por la legislación anterior a la presente Ley", respecto de quienes no hayan cumplido "diez (10) años de trabajo".

Lo anterior constituye evidente violación de los artículos 76-1-2-11 y 12 y 120-3 de la Cons­titución, en cuanto faculta al Instituto para asumir competencias legislativas y reglamen­tarias que sólo le atañen al Congreso y al Presidente de la República, en materia de modificación del régimen prestacional de los trabajadores.

4. Dispone la parte final demandada del inciso 2° del artículo 8° del Decreto 1650 de 1977, que la composición, extensión, condicio­nes y limitaciones de las prestaciones que asuma el ISS se someterán no sólo a las normas de dicho Decreto y a las demás de la ley sobre la materia, sino, además, "a los respectivos reglamentos", subentendidos del ISS. En si­milar sentido el artículo 24 del mismo Decreto preceptúa que "los reglamentos establecerán los límites del salario asegurable y la forma de avaluar el que se paga en especie", hacien­do naturalmente referencia a los reglamentos del Instituto. El artículo 43 de ese estatuto preceptúa en la letra e) que se demanda, que unas de las funciones del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios es la de "apro­bar los reglamentos generales sobre las condi­ciones y los términos necesarios para el reco­nocimiento y la efectividad de las prestaciones correspondientes a los distintos seguros, previo el concepto del Superintendente de Seguros de Salud" y, finalmente, el ordinal e) del artículo 48 del referido Decreto, prescribe que es fun­ción del Instituto de Seguros Sociales la de "elaborar los proyectos de reglamentos gene­rales sobre condiciones y términos de los dis­tintos seguros de salud, y someterlos a la aprobación del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios".

De los preceptos demandados anteriormente referidos se observa que la parte final del or­dinal e) del artículo 43, que dice "previo el concepto del Superintendente de Seguros de Salud", ya había sido demandada por incons­titucional ante la Corte, y fue declarada exe­quible mediante sentencia de 24 de agosto de 1978. Por lo mismo, en relación con ella habrá que estar a lo resuelto en el referido fallo, en ceñimiento al principio de la cosa juzgada; pero, en lo demás, que no ha sido objeto de decisión por parte de la Corte, los apartes acusados debieran ser declarados inexequibles, por violación de los artículos 76-1-2-11 y 12 y 120-3 de la Carta, porque se le otorgan al Ins­tituto facultades ora legislativas, ora reglamen­tarias, que sólo son del resorte del Congreso o del Presidente de la República, según el caso.

Segunda. El alcance de la declaratoria de ine­xequibilidad de los apartes acusados de las nor­mas relacionadas.

1. Obviamente, se deja en claro que la fun­ción de expedir decretos reglamentarios de la ley, le corresponde de manera expresa al Presi­dente de la República como suprema autoridad administrativa, sin necesidad de que la propia ley o el decreto extraordinario respectivo se lo autorice, por mandamiento de lo prescrito en el artículo 120-3 de la Constitución, al tenor del cual es de su competencia ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida eje­cución de las leyes.

En consecuencia, nada impide que de confor­midad con el régimen legal y el de los precep­tos que se acusan, en lo que de ellos quede vi­gente, el Ejecutivo asuma sil tarea para hacer posible su cumplida ejecución. No se trata de enervar la competencia reglamentaria en ma­teria prestacional laboral, ni de desconocer la potestad del Estado para asumir el riesgo obli­gatorio de los seguros sociales, sino de impedir que las competencias asignadas por la Consti­tución se atribuyan indebidamente o se ejerzan por medio de autoridades que no la tienen. Pues lo que se reprocha por inexequible de todas aquellas disposiciones no es la subrogación que la, ley autoriza del riesgo prestacional de los pa­tronos al ISS, sino el otorgamiento que ella hace de la potestad reglamentaria de su regula­ción, o aun de la implícita legislativa de su establecimiento, a un ente distinto del Congreso y del Gobierno, que aquél ejerce en forma dis­crecional y caprichosa.

2. Téngase en cuenta además que en el fallo mayoritario se afirma que según la ley "las prestaciones sociales indicadas quedaban someti­das a una auténtica condición resolutoria, la cual venía a cumplirse en la oportunidad en la cual el Instituto Colombiano de Seguros Sociales asu­miera los riesgos correspondientes", sin resolver verdaderamente el problema, ya que si el Ins­tituto no los asume totalmente, no se vaticina si la parte restante de esos riesgos queda pesando o no bajo la responsabilidad de los patronos; y no es compatible con lo previsto en el artículo 20 de la Constitución que el Instituto dismi­nuya su cuantía en desmedro del trabajador, al sustituir al primitivo deudor de las prestaciones correspondientes, por asumirlas parcialmente, así sea en forma paulatina hacia su totalidad, o por convertir unos riesgos en otros, como el de jubilación por vejez.

Tercera. Las funciones delegables del Presi­dente de la República y la autonomía adminis­trativa.

1. Sin entrar a definir si la potestad regla­mentaria de la ley otorgada por el artículo 120-3 de la Carta al Presidente de la República es o no delegable, para el caso que nos ocupa basta poner de resalto que las facultades que el Presi­dente de la República ejerce como suprema au­toridad administrativa en virtud de la Constititución <sic> pueden ser delegadas por él, previo el tamiz de la ley, únicamente en los ministros y jefes de departamentos administrativos o en los gobernadores, según el mandato del artículo 135 superior, y no en establecimientos públicos como el ISS.

No aparece en la Ley 202 de 1936, que es la de delegación de algunas de aquellas atribucio­nes presidenciales, dicha posibilidad, y aunque apareciere, sólo podría haberse autorizado en el Ministro de Trabajo y no en un organismo des­centralizado.

2. Por lo demás, no puede entenderse que la autonomía administrativa que la ley otorga a los denominados establecimientos públicos com­porte la implícita o explícita competencia legis­lativa o reglamentaria de la ley, pues si así se entendiese nos encontraríamos frente al fenó­meno institucional no conocido del federalismo técnico o del pluralismo reglamentario del Eje­cutivo. Obviamente, el poder regulador del ISS, como ente autónomo, se refiere sólo al ámbito administrativo y no al legislativo. Además, tan­to el poder de legislación como el de reglamen­tación de la ley no son susceptibles de ser des­centralizados, sino que son de la competencia del poder central. Fuera de que, la autonomía administrativa supone apenas ejercicio autóno­mo, pero no independiente ni absoluto de la ges­tión ejecutiva y de que esa autonomía presupone un control de tutela por parte de la adminis­tración central.

3. Mal puede interpretarse, a la luz de lo previsto en el artículo 76-9 y 10 de la Carta, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, que habilita a los establecimientos públicos como el ISS, para ex­pedir sus estatutos o reglamentos sobre materias de mera organización interna, y teniendo en cuenta lo precedentemente expresado, que las potestades otorgadas de reglamentación al ISS sobre las formas de asumir los riesgos prestacionales y de señalar su naturaleza y monto, a que se refieren los preceptos acusados, sean simple aplicación de autonomía administrativa que la ley por virtud de la Constitución le puede con­ferir a ese establecimiento.

La Corte ya había definido mediante fallo de 20 de septiembre de 1973, el alcance menor de la facultad atribuida por el artículo 26 del De­creto 1050 de 1968, que se declaró exequible, a las entidades descentralizadas para darse sus propios "estatutos internos", diferentes en todo caso de sus "estatutos básicos", y, con mayor razón, distintos de la competencia legislativa que la Constitución proscribe de los entes adminis­trativos y diferente de la potestad reglamen­taria.

Es por ello que tales preceptos, en cuanto confieren al ISS funciones propias de la ley o del decreto reglamentario y no de la autonomía administrativa interna del organismo, violan los mentados ordinales del artículo 76 de la Constitución.

Cuarta. Los derechos económicos y sociales del trabajador.

1. A raíz de la reforma constitucional de 1936, se instituyeron en nuestra Constitución, además de los derechos y libertades económicas de carácter individual, o "derechos civiles", reconocidos desde la Constitución de 1886, los denominados derechos económicos y sociales de naturaleza colectiva, o "garantías sociales".

Los derechos económicos y sociales corres­ponden a predicamentos doctrinarios diferentes de los que caracterizaban el Estado Liberal clásico, de estirpe meramente individualista, o "Estado Gendarme", el cual ha sido comple­mentado por el Estado Social de Derecho, que supone que dicho ente público tiene instituidas sus autoridades "para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales" que le atañen (C. N. Art. 16). De acuerdo con la ideología inter­vencionista del Estado, plasmada en el artículo 32 de la Carta, éste tiene por finalidad, entre otras, !a de lograr "como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular", para dar al traba­jador la especial protección a que tiene derecho (C. N. Art. 17), a tal punto que, aun en estado de emergencia económica y social, "el Gobier­no no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, consagrados en leyes ante­riores" (C.N. Art. 122)." Por otra parte, el intervencionismo estatal en el proceso económi­co privado y por ende en materia laboral, sólo es permisible "por mandato de la ley", directo o extraordinario (C. N. Arts. 76-1-2-11 y 12).

2. De lo anterior se saca en claro, para los efectos de este escrito, que el Estado puede in­tervenir el régimen prestacional en materia laboral sólo para lograr el mejoramiento de las clases trabajadoras y no su desmejora, y úni­camente por mandato de la ley y no de actos reglamentarios de entidades administrativas descentralizadas por servicio.

Si la Constitución instituye la especial pro­tección al trabajo por parte del Estado (Art. 17), si consagra la intervención estatal en el proceso económico para mejorar a los trabaja­dores (Art. 32) y si expresamente prohíbe desmejorar sus derechos sociales reconocidos en leyes anteriores aun en época de emergencia económica (Art. 122), resulta incuestionable que cualquier acto jurídico, llámese ley, decre­to reglamentario, o reglamento interno o general de un establecimiento público, que disminuya las condiciones globales de tipo salarial, pres­tacional o sobre riesgos, del trabajador, legal­mente reconocidas, o que autorice su desmejora, así dichas condiciones no se hubieren consolida­do en forma individual bajo la égida de los derechos adquiridos, es inconstitucional.

En tratándose de trabajo, como actividad especialmente protegida por el Estado, de natu­raleza esencialmente social y colectiva, es in­diferente que las mejoras señaladas por la ley en materia de salarios, riesgos y prestaciones se hayan consolidado o no en forma individual, como derechos adquiridos, para efectos de de­terminar la validez jurídica del acto que con posterioridad a su reconocimiento las llegare a limitar o a desconocer. Los derechos adquiridos entendidos como único asidero de protección contra la retroactividad de normas desfavora­bles al tenor del artículo 30 superior, con exclusión de las meras expectativas, correspon­den únicamente a la noción de los denominados derechos individuales. Pero en materia de dere­chos económicos y sociales, de "garantías so­ciales", como los del trabajador, que son de naturaleza esencialmente colectiva y no mera­mente individual o subjetiva, en ningún caso es permisible su desmejora, sin parar mientes en su consolidación individual o en su mera expectativa.

Naturalmente, lo anterior no significa afir­mar que sea inconstitucional la ley que ciña al trabajador a !a disminución de ciertas pres­taciones cuantitativa o cualitativamente ex­orbitantes derivadas de acuerdos convencionales individuales o colectivos, con tal de que esa disminución se ordene sin desmejorar lo previs­to anteriormente en ella, aunque lo autorice respecto de aquellas convenciones pactadas por encima de ella. Pues la prohibición constitucio­nal de desmejorar los derechos económicos y sociales sólo se predica en relación con la ley y no con los pactos acordados por encinta de ella. En estos casos si se debe atender apenas el mandato constitucional de garantía de los derechos adquiridos.

Por lo tanto, como lo afirma el Procurador, aunque por razones distintas de las precedente­mente anotadas, es inconstitucional el inciso 2° del artículo 76 de la Ley 90 de 1946, en cuanto puede envolver una facultad directa del ISS para que "modifique la legislación laboral vi­gente, al señalar que la Institución de seguri­dad social, en relación con empleados y obreros que en el momento de la subrogación no hayan cumplido 'diez (10) años de trabajo' puede señalar condiciones 'menos favorables que las establecidas para ellos por la legislación sobre jubilación, anterior a la presente Ley'", lo cual infringe abiertamente el principio de la irreversibilidad de las conquistas laborales obtenidas por ley, reconocido en los artículos 16, 17, 32 y 122 de la Constitución.

Manuel Gaona Cruz.

Fecha ut supra.

Adhiero al precedente salvamento:

Jorge Salcedo Segura.

Adhiero al precedente salvamento, pero sólo en lo que se refiere a la consideración cuarta, que dice: "Los derechos económicos y sociales del trabajador".

Darío Velásquez Gaviria.