300Corte SupremaCorte Suprema300300079462004Susana Montes de Echeverri199029/05/19902004_Susana Montes de Echeverri_1990_29/05/199030007946PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Antes de que la Constitución lo prohibiera la ley disminuyó el monto de participación de los municipios con más de cien mil habitantes en el impuesto IVA y les recursos que así obtuvo, en su calidad de recursos nacionales les destinó al pago del servicio público nacional de educación por conducto de los FER Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. 2., veintinueve de mayo de mil novecientos noventa. Magistrado ponente: Conjuez doctora Susana Montes de Echeverri. 1990
Luis Hernando Van Strahlem PedrazaDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 de la Ley 12 de 1988 y 253 del Decreto extraordinario número 1333 de 1986. "Retención de Rentas Nacionales Cedidas"Identificadores30030007947true80366Versión original30007947Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 de la Ley 12 de 1988 y 253 del Decreto extraordinario número 1333 de 1986. "Retención de Rentas Nacionales Cedidas"


PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

Antes de que la Constitución lo prohibiera la ley disminuyó el monto de participación de los municipios con más de cien mil habitantes en el impuesto IVA y les recursos que así obtuvo, en su calidad de recursos nacionales les destinó al pago del servicio público nacional de educación por conducto de los FER

Corte Suprema de Justicia.-

Sala Plena.-

Bogotá, D. 2., veintinueve de mayo de mil novecientos noventa.

Magistrado ponente: Conjuez doctora Susana Montes de Echeverri.

Referencia: Expediente número 2004. Normas acusadas: Artículos 10 de la Ley 12 de 1988 y 253 del Decreto extraordinario número 1333 de 1986. "Retención de Rentas Nacionales Cedidas". Actor: Luis Hernando Van Strahlem Pedraza. Aprobado Acta número 21 de mayo 29 de 1990.

I. Antecedentes:

Es oportuno decidir la demanda de inexequibilidad propuesta por el ciudadano Luis Hernando Van Strahlem Pedraza contra los artículos 10 de la Ley 12 de 1986 y 253 del Decreto extraordinario número 1333 del mismo año por motivos de inconstitucionalidad, una vez satisfecho el proceso de ley.

II. Las normas acusadas:

Son del siguiente tenor las disposiciones demandadas:

a) Artículo 10 de la Ley 12 de 1986:

"Artículo 10. De las transferencias que deban hacerse por concepto de la participación en el impuesto a las ventas al Dis­trito Especial de Bogotá y a los Municipios de los Departamentos, Intendencias y Comisarías, la Nación hará las siguientes retencio­nes: 1. Para Municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes, el 30% a partir del 1º de julio de 2886. 2. Para municipios de más de 500.000 habitantes, el 50% a partir del 1º de julio de 1986. Las sumas retenidas deberán ser giradas directamente por la Nación a los Fondos Educativos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogotá o del territorio al que pertenezcan los respectivos Muni­cipios".

b) Artículo 253 del Decreto-ley 1333 de 1986:

"Artículo 253. De las transferencias que deban hacerse por concepto de la participación en el Impuesto a las Ventas al Dis­trito Especial, de Bogotá y a los Municipios de los Departamentos, Intendencias y Comisarías, la Nación hará las siguientes reten­ciones: 1. Para Municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes, el treinta por ciento (30%) a partir del 1o de julio de 1986. 2. Para Municipios de más de 500.000 habitantes, el cincuenta por ciento (50%) a partir del 1o de julio de 1986. Las sumas retenidas debe­rán ser giradas directamente por la Nación a los Fondos Educa­tivos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogotá o del territorio al que pertenezcan los respectivos Municipios".

III. La demanda:

La acusación se basa en la violación que se predica de los artícu­los 182 y 183 de la Constitución Nacional y se hace consistir, en esencia, en que "la participación de los municipios en el Impuesto a las Ventas (IVA) establecida en la ley, se constituye en un bien propio del municipio del que la Nación no puede disponer. De igual modo la cesión y transferencia a los municipios de alguna cuota del ingreso nacional es bien propio del municipio no susceptible de disposición para su manejo, destinación e inversión por parte de la Nación".

Después de un documentado estudio de varias disposiciones que tocan el tema, la argumentación del actor se sintetiza en las siguientes palabras:

"Corolario y compendio de todo lo expuesto es que los ar­tículos 10 de la Ley 12 de 1986 y 253 del Decreto-ley 1333 de 1986 son inexequibles y quedaron insubsistentes desde el 11 de diciem­bre de 1987 (fecha en que entró a regir el Acto legislativo número 2 de 1987) y conforme al artículo 9º de la Ley 153 de 1887 por contener implícitamente los siguientes ordenamientos: a) Inmis­cuir a autoridades nacionales en el manejo y administración de bienes y recursos municipales; b) Consagrar la atención de un servicio a cargo de los departamentos con recursos propios de los municipios, sin que medie contrato; c) Cambiar la destina­ción del IVA correspondiente a los municipios; d) Disminuir los recursos destinados a atender los servicios públicos municipales; disposiciones todas que resultan evidentemente quebrantaduras de la descentralización administrativa territorial en lo que atañea la autonomía .fiscal y económica y a la asignación de serviciosde que tratan los artículos 182 y 183 (Acto legislativo número2 de 1987) de la Constitución Nacional que por lo mismo sopor­tan flagrante violación".

IV. Defensa de la norma:

Los ciudadanos Luis Carlos Sáchica Aponte, Bernardo Ortiz Ama-ya, Diego Younes Moreno y Oswaldo Hernández Ortiz, presentaron un ponderado estudie en el cual defienden la constitucionalidad de las normas acusadas, pues consideran que el artículo 182 no se viola pOr cuanto regula una situación jurídica en un todo diferente a la que se juzga, ni el artículo 183 porque no existe una ley posterior al Acto legislativo de 1987 que infrinja sus prohibiciones.

Igualmente afirman:

"Dispuesto este mecanismo de descentralización fiscal por la Ley 12 de 1986, no se produce causación ni ingreso de estos dineros a los fiscos municipales, por lo cual no se incorporan a supatrimonio, no adquieren en ningún momento el carácter de ren­tas o bienes municipales y, en consecuencia, no tiene aplicación la garantía del artículo 183 de la Constitución Nacional".

V. El concepto Fiscal:

Después de fijar los contornos del problema jurídico que se plan­tea, el Procurador General de la Nación hace el análisis correspon­diente y concluye que asiste razón al acusador en cuanto a que se infringe el artículo 183 constitucional, por lo cual los preceptos glosa­dos deben ser declarados inexequibles, pero que no se da el contraste con el canon 182.

En cuanto a lo primero expresa:

"De lo anotado resulta, que los recursos cedidos, una vez causados se convierten en bienes propios de los beneficiarios de manera que la participación municipal en el producido del IVA, como lo afirma el demandante, constituye un bien propio del municipio y por ende, goza de la especial protección que le otorga el artículo 183 de la Carta Superior. Las previsiones que contra­den esta especial tutela lo vulneran. Por ello considera el Despa­cho que los artículos 10 de la Ley 12 de 1986 y 253 del Decreto 1333 de 1986 son inexequibles por quebranto del precepto superior citado, toda vez que al retener la Nación de la participación en el Impuesto a las Ventas, al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios de los Departamentos, los porcentajes allí detallados con destino a sufragar gastos de la educación primaria cuyo sos­tenimiento no está a cargo de los municipios, se está cambiando la destinación de dicha participación, que de acuerdo con la legislación vigente (arts. 6º, 7º, y 8º de la Ley 12 de 1986 y Decreto 077 de 1987) debe invertirse en gastos de funcionamiento, con los fines y en las proporciones allí descritos".

Con relación a lo segundo manifiesta:

"Si el impuesto a las ventas no está cobijado por la norma superior en comento, mal puede aducirse violación de ella cuando en las disposiciones acusadas el legislador está regulando un aspecto del anotado impuesto. Debe en consecuencia desecharse este cargo".

Lo anterior lo sustenta en la afirmación de que el artículo 182 regula el llamado "Situado Fiscal" que es institución ajena a la que se configura en los artículos legales tachados y por lo tanto no puede ser violada por ellos.

IV. Consideraciones de la Corte:

a) Competencia.

A tenor de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Carta, corresponde a esta Corporación tomar la decisión definitiva de rigor.

b) Inhibición.

El artículo 10 de la Ley 12 de 1986 sufrió las consecuencias de la derogatoria por virtud de la expedición del 253 del Decreto 1333 de 1986 que también se acusa, pues éste y no aquél es el único que actual­mente rige la materia. En efecto, el último fue dictado en desarrollo de las atribuciones extraordinarias conferidas al Ejecutivo para "codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración municipal" por el "artículo 76-b de la Ley 11 de 1988, de manera que, aún conservando, como era obligatorio que sucediera, el mismo mandato o igual fra­seología, la norma anterior perdió la base o sustento de valides formal y quedó subsumida en la nueva regla. Ha sido jurisprudencia reiterada de la Corte que, en estos casos, es juzgable exclusivamente el precepto vigente por lo cual el pronunciamiento sobre el precedente ha de ser inhibitorio por carencia actual de objeto.

c) El artículo impugnado.

Para proceder al análisis de constitucionalidad de la norma acu­sada y, muy especialmente, con el propósito de hacer suficiente cla­ridad sobre el contorno jurídico del tema en ella previsto, el cual ha tenido abundante regulación anterior en la ley, es necesario hacer previamente las siguientes consideraciones:

1. Normas legales sobre formación del presupuesto general dela Nación:

1.a) De conformidad con los artículos 7º y 20 de la Ley 38 de 1989, sustitutiva del Decreto extraordinario número 294 de 1973 y, por con­siguiente, nuevo estatuto orgánico del presupuesto nacional, el presu­puesto de rentas estará integrado por la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar en cada período fiscal, junto con los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos; los primeros, a su vez, pueden tener la característica de ser tributarios o no tributarios y estos últimos están constituidos por las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación.

1.b) Igualmente, al regular la formación del presupuesto de gas­tos de la Nación, la ley orgánica del mismo, artículo 23, indica que éste se compondrá del presupuesto de gastos de funcionamiento, del presupuesto del servicio de las deudas y del presupuesto de gastos de inversión: el primero, a su vez, se clasificará en apropiaciones para servicios personales, gastos generales,transferencias y gastos de operación.

1.c) En las leyes anuales de presupuesto y para cada vigencia fiscal, el legislador reitera disposiciones especiales sobre el trata­miento o manejo que ha de darse a cada forma de ingreso y para cadagrupo de gastos, clasificándolos por su naturaleza.

1.d; Con base en las reglas señaladas por las normas antes men­cionadas, en El Manual de Programación Presupuesta! 1990, elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Presupuesto, página 18, numeral 3, se estiman como transferencias dentro del presupuesto de gastos, las "apropiaciones destinadas apersonas naturales o jurídicas públicas o privadas, sin que recibacontraprestación de bienes o servicios".

Tales transferencias son de diversos tipos o clases y así el mismo manuel <sic> las clasifica (págs. 26 a 30):

-Transferencias de funcionamiento.

-Transferencias a particulares.

-Otras transferencias.

Las primeras están constituidas por los pagos que la entidad pública efectúa a otras entidades públicas o privadas, como aporte patronal ordenado por una ley o norma de igual jerarquía, sin que a cambio aquella reciba contraprestación alguna. En este rubro se incluyen los pagos que con cargo a cada entidad deben hacerse al Fondo Nacional de Ahorro, Caja Nacional de Previsión Social, Insti­tuto de Seguros Sociales. Servicio Nacional de Aprendizaje SKNA, Cajas de Compensación, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, Escuela Superior de Administración Pública ESAP, etc.

El segundo grupo está Integrado por las erogaciones canceladas a personas naturales o jurídicas privadas como contraprestación de un servicio o por concepto del pago de pensiones y cesantías de los funcionarlos del Estado o entidad.

El tercer grupo está, integrado por el conjunto de pagos que se hacen a terceros (nacionales o internacionales), como auxilios, parti­cipaciones, subsidios, cuotas, indemnizaciones, etc.

Dentro de este último grupo incluye el citado manual, las trans­ferencias del Presupuesto Nacional con destino a los Fondos Educa­tivos Regionales FER, la participación en el impuesto a las ventas cedido por la ley a favor de los municipios y aquella participación en el mismo impuesto con destino a las Cajas de Previsión. Seccionales, cuando ellas atiendan el pago de prestaciones sociales, así como los pagos hechos a los Servicios Seccionales de Salud, a la Contraloría por el servicio de auditaje fiscal, a organismos internacionales y a las Universidades Departamentales.

2. Transferencia, cesión y participación:

Aparece claro de lo expuesto, que legalmente no existe una defi­nición precisa del alcance de cada uno de los anteriores términos; sin embargo, presupuestalmente cada uno de ellos ha tenido una confutación propia y distinta con la cual se ha hecho un manejo claro de cada concepto, a partir del cual es posible establecer la definición de su naturaleza jurídica.

Así, puede afirmarse, que transferencia es un término genérico utilizado presupuse talmente para significar la acción de llevar una partida o rubro, total o parcialmente, del presupuesto de una entidad al de otra, bien a nivel nacional o territorial, central o descentralizada.

Modalidades de transferencia serán, entonces, las variables de: a) Aporte (bien sea por concepto de prestaciones sociales y médico asistenciales, o como medio de inversión en sociedades y empresas,. si es el caso); b) Cesión (de los impuestsos <sic> sobre premios a las lote­rías, los licores, sobre espectáculos públicos, entre otros); c)Parti­cipación (para investigación, para obras públicas, de libre destinación, etc.);y d) Transferencia de funcionamiento, transferencia a particu­lares y las denominadas otras transferencias.

Cada una de ellas tiene su propia naturaleza, definida por la fina­lidad que ha de cumplir por mandato de la ley y, por consiguiente ha de estudiarse separadamente cada caso.

3. Transferencia por concepto de participación en el Impuesto alas Ventas, de la Nación a las entidades territoriales, y pago de los maestros:

3.a) Del Impuestos a las Ventas creado por el Decreto-ley 3288 de 1963, la Ley 33 de 1968, artículo 2º cedió en favor de los departamentos, Distrito Especial de Bogotá y de los municipios del país y conforme a las proporciones en ella señaladas, un 10% en 1969; un 20% en 1970 y un 30% de 1971 en adelante, recursos que podían ser libre­mente dispuestos por cada entidad.

Esta misma ley previo, en su artículo 9º, el llamado situado edu­cativo, en virtud del cual la Nación, a título de aporte o contribución y en desarrollo del principio constitucional del artículo 182, destinaba parte de sus recursos ordinarios para la atención o apoyo del servicio público de educación primaria a cargo de las entidades territoriales.

3.b) En virtud de la Ley 46 de 1971, se mantuvo la doble ayuda establecida por la Ley 33 de 1953 (cesión de un porcentaje del Impuesto a las Ventas y situado fiscal educativo) dada por la Nación a las enti­dades territoriales aunque con algunas variaciones: De una parte, en virtud del artículo 8º, aunque se mantuvo la misma proporción o porcentaje global de participación en el Impuesto a las Ventas, fueron introducidas modificaciones en cuanto a la forma de distribución entre las diferentes entidades territoriales y, además, fue eliminada la res­tricción o limitación prevista por el artículo 2º, parágrafo 3; de otra parte, conforme con los artículos 1o a 7º el llamado situado fiscal en favor de las entidades territoriales, fue integrado globalmente con­siderado, por el 13% de los ingresos ordinarios de la Nación, recursosque debían ser invertidos, en su totalidad, en los gastos propios dela enseñanza primara y de salud pública que no correspondieran acampañas sanitarias nacionales.

Tales recursos del situado fiscal, dispuso la ley, debían ser admi­nistrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales, y debían ser repartidos entre estos dos servicios dividiendo los porcentajes asig­nados a cada uno en las proporciones por ella señaladas.


Los Fondos Educativos Regionales mencionados, fueron creados por el artículo 29 del Decreto 3157 de 1968, "….constituido por aportes de la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios para atender el sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias".

De dichos fondos no se podían pagar pensiones, cesantías ni in­demnizaciones a que tuviera derecho el personal al servicio de la educación; sus recursos debían ser administrados por las autoridades de la respectiva entidad territorial con la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional y manejados en forma separada de los fondos comunes de la misma.

3.c) Por disposición de la Ley 22 de 1973, artículo 10, y única­mente en relación con ¡aparticipación del Impuesto a las Ventas, se dividió por el legislador su destinación estableciendo el 26,4% del mismo a favor de los Departamentos pero con destino a las Cajas dePrevisión Seccionales, o a sus propios presupuestos cuando atendieran directamente el pago de prestaciones sociales; y el 73.6% restante condestino directo a los municipios.

3.d) En virtud de la Ley 43 de 1975, fue nacionalizada la educación primaria y secundaria, es decir, se definió como un servicio público de cargo de la Nación y, por tanto, los gastos que hasta ese momentosufragaban las entidades territoriales (tanto con recursos propioscomo con los aportes de la Nación a través del llamado situado fiscaleducativo), serían en adelante a su cargo.

Como consecuencia, se dispuso, igualmente, que, hacia el futuro, el pago de las prestaciones sociales del personal adscrito a los esta­blecimientos que se nacionalizaban y que se causaran a partir del mismo, serían de cuenta de la Nación.

3.d)1. Sin embargo y para efectos del proceso de asunción de tos gastos por la Nación, se señaló un período de transición (1976-1980) en el cual, gradualmente ésta asumiría tales gastos porcentualmente y las entidades territoriales participarían con las diferencias.

-Con el fin de cubrir las partes proporcionales que durante el período de transición correspondieran a las entidades territoriales, se dispuso en el artículo 7º que, "los auxilios que la Nación destina para los planteles departamentales, intendenciales, comisariales o del Dis­trito Especial de Bogotá, se imputarán a buena cuenta de las sumas que corresponden a cada Departamento o Distrito Especial y a los municipios, conforme al artículo 3º (se refiere a las cuotas propor­cionales en el período de transición, vale decir, al porcentaje menor en cada año con el cual debían contribuir a las gastos de la educación, hasta cuando en 1981 quedara al servicio totalmente a cargo de la Nación)".

-Adicionalmente, y también como regulación vigente durante ese período de transición, por mandato del artículo 3º, se redistribuyó el destino de la participación en el Impuesto a las Ventas con el fin de "….atender a los gastos de funcionamiento (personal) a que se hace referencia, como a la construcción, terminación, reparación y dotación, programaciones educativas y demás aspectos similares, de los plan­teles relacionados en esta ley (se refiere a los nacionalizados)..., en la siguiente forma:

-"4.92% para los citados gastos de educación, que la Nación girará directamente al Ministerio de Educación Nacional.

-"3% para los departamentos, con destino a las cajas de previ­sión seccionales o para los presupuestos de estos cuando atiendan directamente el pago de prestaciones sociales.

-"el 22.3% para los municipios, que será girado por la Nación directamente a ellos, por mensualidades.

"parágrafo 1: De los giros que debe hacer la Nación, por concepto de participación en el Impuesto a las Ventas a los municipios que sean capitales de departamento y al Distrito Especial de Bogotá, transferirá directamente el 50% al Ministerio de Educación para los fines de que trata la presente ley.

"Parágrafo 2:………………………………………………………………………………

3.d)2. Concluido el período de transición mencionado y hacia el futuro, dispuso el parágrafo 3 del mismo artículo 8º: "A partir del 1o de enero de 1981, la participación en el Impuesto a las Ventas se distribuirá en la siguiente forma: 3% para los departamentos con destino a las cajas de previsión seccionales o para los presupuestos de estos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones sociales, y 27% para los municipios, que será girado por la Nación directamente a ellos, por mensualidades".

Así, en virtud de la Ley 43 de 1975 y, especialmente a partir del 1o de enero de 1981, desapareció la participación de las entidades territoriales (situado fiscal educativo) en el presupuesto ordinario de la Nación con destino al pago de servicio público de educación (en razón a que la educación se nacionalizó). Desde luego, del presupuesto nacional de gastos y en virtud del mandato del artículo 41 de la Carta, se continúa haciendo apropiación mínima del 10% (generalmente mayor) para invertir en los gastos de educación pública, no ya con el concepto original de "situado fiscal", sino simplemente de apropiación de recursos nacionales para el pago del servicio nacional de educación.

La participación de los municipios en el Impuesto a las Ventas quedó ditribuída <sic> como se indicó arriba.

3.e) Por disposición del Decreto-ley número 232 de 1983, artículo 1o, se redistribuyó una vez más laparticipación de las entidades te­rritoriales en el Impuesto a las Ventas y, en virtud del artículo 2º, se ordenó efectuar, con destino a los Fondos Educativos Regionales FER, una retención en las proporciones indicadas en el texto, sobre el por­centaje de participación asignado al Distrito Especial y a los munici­pios con más de cien mil habitantes, retención que sería en porcentajediferente según se tratara de municipios con población entre cien yquinientos mil habitantes o con más de quinientos mil habitantes.Para los primeros a partir del 1935 sería del 30% y para los segundosdel 50%.

3.f) En 1886, por mandato de la Ley 12, artículo 1o, se ordenó un aumento en los porcentajes departicipación en el denominado, entonces, Impuesto al Valor Agregado IVA, el cual sustituyó al Impuesto a las Ventas, en forma progresiva hasta llegar a partir de 1992 y haciaadelante, al 50% del producto anual; en virtud de los artículos 2º,3º, 4º y 5º se distribuyó porcentualmente el destino de los recursosprovenientes de la participación en el IVA., dándole participación co­mo destinatarios nuevos de una porción, tanto a la ESAP como al Instituto Agustín Codazzi; por mandato de los artículos 6º a 9º, se señaló el uso que debía darse a los recursos provenientes ele laparticipación en el IVA.

En virtud de los artículos 10 y 11, se ordenó efectuar la retención de un porcentaje (30 y 50% según la población) sobre el porcentaje de participación en el Impuesto a las Ventas asignado al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios con más de cien mil habitantes la cual se destinó a los Fondos Educativos Regionales FER, para atender con el 70% de dicha retención, los costos de servicios perso­nales de los empleados docentes y administrativos de los FER y con el 30% restante otros gastos del servicio, según distribución hecha por el Ministro de Educación Nacional anualmente.

3.g) Finalmente, en virtud del artículo 253 del Decreto 1333 de 1686, Código de Régimen Municipal, se sustituyó la norma del artículo 10 de la Ley 12 de 1886, sin modificaciones en su redacción.

4. Primeras conclusiones:

De lo hasta aquí expuesto es preciso concluir:

a) Que el legislador (ordinario unas veces y extraordinario otras), con ocasión del manejo del Impuesto a las Ventas y del IVA y de su asignación a las entidades territoriales, ha utilizado los términos "cesión", "participación" y "transferencia", asignándoles un efecto jurídico distinto en la finalidad que les atribuye;

b) Que hasta la expedición de la Ley 43 de 1975 la llamada parti­cipacióny cesión en el Impuesto a las Ventas, tuvo esa naturaleza, es decir, que la parte asignada por la ley como porcentaje de parti­cipación y cesión de ella, sí lo era en verdad, pues las entidades territoriales adquirían la propiedad sobre la totalidad de los recursos provenientes de ella y disponían de ellos, según lo ordenado por la ley, en la atención de servicios de carácter local;

Que con la nacionalización de la educación primaria y la orga­nización dada por la Ley 43 de 1975 a los recursos para atender los gastos del servicio asumido por la Nación, desapareció el concepto de situado fiscal educativo, aunque subsistió y aún hoy existe, el de apropiación del presupuesto general de gastos de la Nación para inmer­sión en educación pública, servicio que tiene un carácter nacional y no territorial;

d) Que, así mismo, con la nacionalización de la educación primaria y el establecimiento de las retenciones ordenadas por las leyes suce­sivas con destino a los FER sobre el porcentaje de participación de los municipios en el impuesto IVA, se produjo, de una parte, una variación substancial en el monto o porcentaje señalado de participación y, de otra, un cambio en el concepto de ella.

En efecto, y exclusivamente en relación con la participación de los municipios con más de cien mil habitantes, se produjo una modi­ficación esencial, pues el monto que a cada uno de ellos teóricamente fe hubiera correspondido, se disminuyó en un 30% para aquellos cuya población oscila entre cien y quinientos mil habitantes y en un 50% para aquellos otros con más de quinientos mil habitantes, y la diferencia fue asignada a favor de los FER con destino al pago de unservicio público de carácter nacional;

e) Que en la proporción asignada a los FER y en razón a la natu­raleza de la destinación que la ley le dio, se transformó la participación en el impuesto IVA, en una simple transferencia para atención de gastos de un servicio nacional administrado por una entidad territorial. Esto es; que la propia ley cambió la destinación parcial de tales recur­sos, pues no constituyen desde entonces y en los porcentajes indicados, "participación" de los municipios en el impuesto IVA, sino una por­ción o porcentaje que de tal recurso nacional se destinó por la ley al pago de servicios personales de los maestros en su carácter de servicio público a cargo de la Nación;

f) Que por lo mismo, la operación indicada no es sino un meca­nismo difícil para determinar el cuántum de la transferencia de administración que debe hacer la Nación a los FER, para el pago de un servicio nacional, sin que en ningún momento haya cambio de propiedad de tales recursos ni constituyan recursos de las entidades territoriales.

5. Cargo de inconstitucionalidad de las normas demandadas por violación de los artículos 182 y 183 de la Carta:

Sea lo primero señalar, que las modificaciones antes descritas introducidas en la legislación para regular la distribución de los re­cursos provenientes tanto del IVA como del presupuesto nacional, fueron hechas por el legislador (ordinario y extraordinario) con com­petencia constitucional para hacerlo, pues era el desarrollo de sus propias facultades sin que para entonces, existiera limitación consti­tucional alguna.

La limitación a las facultades del Congreso Nacional en su función legislativa relacionada con la posibilidad de modificar, suprimir o disminuir las participaciones o cesiones de los recursos nacionales en favor de las entidades territoriales, sólo fue establecida en virtud del artículo 1o del Acto legislativo número 2 de 1937, el cual dispone: "Cuando se ordena una participación o cesión, total o parcial, en favor de los departamentos, intendencias, comisarías, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá, en ingresos nacionales, el Congreso o el Gobierno mediante decretos con fuerza legislativa no podránrevocar­la, disminuirla, en forma alguna ni cambiarle su destinación".

Tal prohibición no puede tener aplicación retroactiva y, por con­siguiente, su efecto consiste en congelar las cesiones y participaciones existentes en el momento de su expedición y, desde luego, las que leyes posteriores establezcan; pero no puede pretenderse juzgar un cambín de destinación de dineros o recursos que a título de participación o de cesión tenían las entidades territoriales hecha por la ley cuando la propia Constitución se lo permitía. Tal cambio de destinación produjo todos sus efectos y, por consiguiente, dejó de ser derecho de los entes territoriales desde antes de la consagración de la prohibición.

Así, resulta un imposible jurídico que los cambios analizados puedan calificarse de inconstitucionales hoy, pues obedecieron a ma­nejos legislativos y produjeron sus efectos desde antes de la expedición del Acto legislativo número 2 de 1987, de tal suerte que, cuando se expidió, ya no existían como derechos de las entidades territoriales-Como se explicó, las mal llamadas retenciones sobre la participación al impuesto IVA con destine a los municipios, no son más, por su naturaleza, que unas simples transferencias de administración del presupuesto nacional para la atención de un servicio nacional como es el de la educación, administrado, en términos de manejo, por entidades territoriales como son los FER.

La ley, con base en el artículo 182 de la Carta, señaló que el ser­vicio público de educación estaría a cargo de la Nación y, en conse­cuencia, eliminó el concepto de aportes, auxilios, contribuciones o participaciones de las rentas nacionales con destino a los entes terri­toriales con el objeto de contribuir a pagar un servicio que ya no era territorial.

Y, de otra parte, para obtener recursos con destino al pago del servicie que había nacionalizado, disminuyó la participación que los municipios con más de cien mil habitantes tenían señalada en el Im­puesto a las Ventas (hoy IVA) en su calidad de recurso nacional, y esa diferencia la destinó al pago de dicho servicio por conducto de los FER, entidad que actúa como pagadora.

De conformidad con el citado artículo 182 de la Constitución Po­lítica, la Nación debe distribuir recursos del presupuesto nacional entre las entidades territoriales para ayudar a atender los servicios a cargo de ellas, pero no podría señalar que los recursos de ellas, trátese de recursos propios o participaciones en los nacionales, se destinaran al pago de servicios nacionales. Sin embargo, como se explicó, no se trata de que la ley está ordenando el pago de servicios nacionales con recursos propios de las entidades territoriales. Simplemente, antes de que la Constitución lo prohibiera, la ley disminuyó el monto de participación de los municipios con más de cien mil habitantes en el impuesto IVA y los recursos que así obtuvo, en su calidad de recursos nacionales los destinó al pago del servicio público nacional de educa­ción por conducto de los FER.

Decisión:

Con base en lo antes expuesto, y oído el concepto del Procurador General de la Nación, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional,

Resuelve:

1. Inhibirse de decidir sobre la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 12 de 1986, por sustracción de materia.

2. Declarar exequible el artículo 253 del Decreto-ley 1333 de 1986 "'por el cual se expide el Código de Régimen Municipal".


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque,Rafael Baquero Herrera, Francisco Escobar Henríquez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, con Salvamento de voto; Eduardo García Sarmiento,Jaime Giraldo Ángel, Susana Montes de Echeverri, Conjuez; Gustavo GómezVelásquez, Héctor Marín Naranjo, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Pedro Lafont Pianetta, con Salvamento de voto; Mario Mantilla Nougués, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio,Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, con Salvamento de voto; Ramón Zúñiga Valverde, Jorge EnriqueValencia Martinez, con Salvamento de voto.

Blanca Trujillo de Sanjuan,

Secretaria.

SALVAMENTO DE VOTO

Muy comedidamente y como salvamento de voto a la sentencia del 29 de mayo corriente, dictada en el asunto número 2004, me permito transcribir la parte pertinente de la ponencia que inicialmente preparé y que no fue aceptada por la mayoría de la Sala Plena. Tal ponencia decía así:

"c) El artículo impugnado.

1. Cesión y retenciones.

Como se vio, esta disposición ordena hacer determinadas retenciones de las transferencias, que han de efectuarse a los municipios del producido del impuesto nacional a las ventas o al valor agregado, conocido en su sigla de IVA, para entregar su resultado a los Fondos Educativos Regionales (FER).

Es sabido que el impuesto enunciado fue creado por el Decreto 3289 de 1963, que lo hizo aplicable a partir de 1965 y que la Ley 33 de 1968 cedió el 30% de su rendimiento a los departamentos y, a través de ellos, a los municipios, en determinadas proporciones. A partir de 1973 y por fuerza de la Ley 46 de 1971, esta cesión se aplicó íntegramente a favor de los municipios. La distribución de esta transferencia de recursos nacionales ha sufrido variadas modificaciones mediante una abigarrada legislación vacilante que no es necesario reseñar ahora, hasta llegar a la Ley 12 de 1986 que en su artículo 1º la estableció en forma progresiva hasta llegar al 50% en 1992 y años posteriores, y la asignó (art. 2º) en distintos porcentajes a los municipios, según su población y e, oportunidades, según su esfuerzo fiscal, a los territorios nacionales, a las Cajas Seccionales de salud, a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Estas disposiciones fueron reproducidas por los artículos 245 y 246 del Decreto 1333 de 1986.

Las mismas disposiciones que ordenaron la transferencia fueron en extremo cuidadosas en fijar las condiciones, restricciones y destinación que las entidades beneficiarias debían acoger para gastos estos recursos y fue así, por ejemplo, como el artículo 8º, parágrafo 1º de la Ley 43 de 1975, ordenó que el 50% de lo que correspondiera a los municipios que fuesen capitales departamentales y al Distrito Especial de Bogotá se entregara directamente al Ministerio de Educación para financiar el servicio público de la enseñanza primaria y secundaria que la misma ley había colocado a cargo de la Nación.

En este sentido cabe destacar el artículo 2º del Decreto-ley de emergencia económica número 232 de 1983 que ordenó hacer las retenciones que hoy rigen para municipios de población entre 100.000 y 500.000 habitantes (30%) y de más de 500.000 pobladores (50%) y así mismo la destinación de estos recursos a los Fondos Educativos Regionales. Estos porcentajes y esta destinación de los recursos retenidos son los mismos que la Ley 12 de 1968 impuso a partir del 1º de julio de 1986 y, como se dijo, el sistema está reproducido en el Decreto que en parte se juzga.

2. Los Fondos Educativos Regionales

Los Fondos Educativos Regionales (FER) fueron creados por el artículo 29 del Decreto 3157 de 1968 y, constituidos con aportes nacionales, departamentales y municipales, tenían la misión de "atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles de educación elemental, media y de carreras intermedias". Estos Fondos debían establecerse mediante contratos celebrados entre la Nación y los respectivos departamentos -luego también con las intendencias y comisarías-, según rasgo de funcionamiento que aún se conserva.

También en esta materia existe una caleidoscópica legislación, especialmente con relación a la composición de su Junta Administradora y otros detalles operativos, pero se conservan en esencia dos características básicas, a saber, que son entidades departamentales supervigiladas y controladas por la Nación y que su función principal es la administración y, por lo tanto, el gasto de los recursos financieros de que disfruta en relación con la educación oficial.

3. El servicio de la educación.

Fuera de los servicios públicos que desde su inicio han correspondido al Estado y que se han tenido como estructurales, a saber, la preservación del orden mediante la composición de las contiendas de toda índole, en el que consiste la justicia y su ejecución, la protección de las fronteras y su propia organización política, especialmente desde fines del siglo pasado se han multiplicado sin medida los servicios públicos a su cargo y el Estado se ha convertido en gestor de los negocios comunitarios y promotor del bienestar ciudadano; el manejo de los asuntos públicos cubre hoy áreas muy extensas de la que son reflejo las políticas impositivas y monetarias, la intervención en la economía y la regulación de la propiedad como función social; al lado de esta función reguladora existe la misión de proveer a la sociedad civil de gran cantidad de servicios, como el de correos, en un principio, y luego los de salubridad e higiene hasta llegar a la salud, la asistencia pública, las comunicaciones y tantos otros que tienen importancia decisiva en el desarrollo general. El estado del bienestar (Welfare State) o estado providencia ha sustituido las nociones políticas anteriores y le ha impuesto a esta institución nuevas y especiales cualidades.

Es indudable que dentro de estos servicios públicos está el de la educación que, por su aspecto de actividad humana vital y parte de los derechos individuales y garantías sociales, debe ser regulada por el Estado dentro de ciertos parámetros que protejan su libertad, que está íntimamente vinculada a la de conciencia y de pensamiento, pero que por su aspecto de necesidad y de inmenso beneficio individual y público reclama su desarrollo y progreso, que es tarea que hoy corres­ponde como fundamental al Estado, aunque no en forma exclusiva.

Es indudable que actualmente la educación corresponde a uno de los deberes sociales del Estado a los que se refiere el artículo 16 de la Constitución Nacional.

En Colombia, la Constitución de 1886 confió preponderantemente el fomento de la instrucción primaria a los departamentos (art. 185) y después de muchos esfuerzos con los que se buscó combinar recursos de las distintas entidades, la Ley 111 de 1960 asumió el pago de los sueldos de los maestros oficiales de la enseñanza primaria en forma gradual. Luego la Ley 43 de 1975 puso a cargo de la Nación este servicio cuando ordenó que "la educación primaria y secundaria ofi­ciales serán un servicio público a cargo de la Nación" y que los gastos "serán de cuenta de la Nación"' y no de las entidades territoriales.

Es así, igualmente, como los docentes respectivos son considerados como empleados nacionales y su régimen salarial y prestacional es el dispuesto por la Nación (art. 12, Decreto 102 de 1976).

Normativamente esta regla no ha variado aunque se han presen­tado matizaciones de interés en cuanto al manejo de los estableci­mientos oficiales, por fenómenos de descentralización y desconcentra­ción, como en el caso del Decreto 102 de 1976 que confió a los FER importantes funciones de administración de esos planteles hasta llegar a la Ley 29 de 1989 que dio a los alcaides las facultades de manejo del personal docente en general (art. 9º). Nada de esto autoriza, sin em­bargo, para creer que el servicio educativo no sea nacional.

4. El situado fiscal.

El inciso segundo del artículo 182, aprobado como parte del 53 de la reforma de 1968, creó el entonces llamado "situado constitu­cional" que hoy se conoce más comúnmente como "situado fiscal",

Debe llamarse ahincadamente la atención sobre la circunstancia de que este dispositivo ordena señalar cuáles servicios corresponden a la Nación y cuáles a las entidades territoriales, como medida de buen gobierno y adecuada planeación de la acción pública, lo que cabe igualmente dentro de la facultad general del Congreso para "regular los otros aspectos del servicio público" (art. 76-10) y fluye de otras normas como el artículo 187-1 que menciona los servicios públicos "a cargo del departamento", lo cual puede predicarse igualmente de los municipios. Parece, entonces, indiscutible, que es parte de la inspiración constitucional la distribución de los distintos servicios públicos entre los diferentes entes estatales y a ello obedecen innú­meras leyes.

El artículo 182 en su inciso 2° no se limita, sin embargo, a ordenar esta asignación de responsabilidades sino que igualmente ordena que se distribuya parte de los ingresos ordinarios de la Nación entre las entidades territoriales en forma acompasada con las cargas que se les imponen. Esto se hizo mediante la Ley 46 de 1971 que ordenó una participación del 13% en 1973, 14% en 1974 y 15% en 1975 y poste­riormente con la posibilidad de que el situado fiscal llegase hasta el 25%, en favor de los departamentos, intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá. Dijo también esta ley que el 74% de tales recursos estaría destinado a la educación primaria y el restante 26% a salud, excepto si el gobierno nacional decidía otra cosa "anualmente". Cabe observar que los dineros destinados a educación serian adminis­trados por los FER en cada sección del país.

Es de importancia destacar que esta participación en los ingresos nacionales ordinarios siguió tratándose como "situado fiscal" y con­tinuó siendo administrada por los FER después que la Ley 43 de 1975 nacionalizó el servicio de la educación primaria como quedó anotado.

5. Primeras conclusiones.

Lo dicho hasta ahora muestra las siguientes conclusiones: a) El servicio de la educación primaria es nacional; b) La administración, comprendido el gasto, de los planteles oficiales, corresponde, salvo excepción como el manejo del personal, a los FER; c) Los dineros con los cuales se paga la educación primaria son los provenientes del "situado fiscal" de la Ley 46 de 1971 que se distribuye y en el cual participan los departamentos, las intendencias y comisarías y el Dis­trito Especial de Bogotá y de la parte dicha retenida a los municipios por virtud de la norma en examen (art. 253, Decreto 1333 de 1986) en su participación en el IVA. Así lo expresó paladinamente el artículo 10 del Decreto 102 de 1976, que pretendió financiar la educación ya nacionalizada, en los siguientes términos:

"Artículo 10. Los Fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3º de la citada Ley 43 de 1975, y a los contratos de los Fondos Educativos Regionales se incorpo­rarán las cláusulas que desarrollen este mandato".

Es igual la comprensión del asunto que contiene el Decreto 878 de 1977. Se agrega que la obligación impuesta a las entidades territo­riales de primer grado por el artículo 6º de la Ley 46 de 1971, consis­tente en destinar después de 1972 un porcentaje igual para educación y salud al que entonces apropiaban para esos fines y que el Decreto 1222 de 1986 reprodujo por estimarlo vigente, no la cumplen dichas entidades con excepción de Antioquia según informaciones recogidas.

d) Violación del artículo 182 de la Constitución Nacional.

Como lo expresa el señor Procurador General de la Nación, la norma acusada no está regida por el artículo 182 de la Constitución Nacional, pues éste trató del "situado fiscal", el cual, según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, no incluye el impuesto de cuya cesión se trata, de manera que mal podría vulnerarlo. El "situado fiscal educativo", conforme a la reseña que se ha hecho, tiene otra configuración y está contemplado en preceptos no impugnados.

Si la Corte ha hecho referencia a esta figura, ha pretendido sola­mente ilustrar el conjunto del problema que se le plantea, esto es, lo relativo al servicio público de la educación cómo está financiado en la historia reciente y en la actualidad. Ha querido, además, llamar la atención sobre el espíritu constitucional que aspira a una asignación técnica a los entes estatales de los diversos servicios que deben pres­tarse a la comunidad.

En este sentido, pues, el cargo no prospera.

e) Violación del artículo IS3 de la Constitución Nacional.

1. Es obvio que no puede haber en este caso infracción de la última parte del artículo 183 constitucional, que fue agregada al texto anterior por el Acto legislativo número 2 de 1987; en efecto, esta enmienda prohíbe que el Congreso o, en su caso, el Gobierno nacional, revoque, disminuya o vade la destinación de una participación o cesión de rentas nacionales hecha en favor de las entidades territoriales, de manera que supone un mandato nuevo, de todas maneras posterior a ella, que, contraviniéndola, modifique en esos sentidos vedados los términos de una disposición anterior. Como en este caso no hay precepto posterior, la hipótesis normativa descrita no puede ni siquie­ra concebirse.

2. Pero, a más de lo anterior, el artículo constitucional contiene la garantía de los bienes y rentas de las entidades territoriales al ordenar que ellos son de su propiedad exclusiva y que son en su intangibilidad equiparables a los derechos de la propiedad privada, en fórmula que viene desde el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910.

Ahora bien, las rentas nacionales cedidas a las entidades territo­riales devienen de su propiedad y entran a su patrimonio una vez causadas y en cuanto se vayan causando, de manera que a partir de ese evento bien deben ser tratadas en igualdad de condiciones a sus demás bienes y rentas al estilo que se ha dejado descrito en el párrafo anterior. Se aclara, como lo ha hecho en varias ocasiones la jurispru­dencia de la Corte, que las rentas cedidas o transferidas no se con­vierten en rentas departamentales o municipales, pues el efecto se limita a transformar su producido causado en bien de la respectiva entidad o parte de su patrimonio.

Debe observarse, sin embargo, que a pesar de la amplia garantía otorgada por la disposición constitucional mencionada, la Constitu­ción misma en sus desarrollos posteriores y aún en preceptos ante­riores somete la administración y disposición de los recursos de las entidades territoriales a la ley, de manera que tal garantía, lo mismo que la disposición conforme a la cual los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales" (art. 182, frase inicial), deben interpretarse en forma sistemática y concluir que la ley puede imponer políticas generales, condiciones, restricciones y limitaciones a estas entidades dentro de ciertos límites que la propia Carta establece. Las dos líneas de pensamiento deben conciliarse, Colombia es un Estado unitario y la descentralización administrativa es apenas relativa.

Sobre este tema dijo la Corte en sentencia número 58 del 2 de junio de 1988:

"En un plano final se visualiza al Congreso vis a vis con las entidades beneficiarias y se pregunta si el primero puede imponer condiciones y regulaciones a las segundas con relación al manejode esos fondos, es decir, si puede dictarles normas en cuanto altratamiento que estas deben darle, incluyendo en ello el gasto deesos recursos.

"Pues bien, el señor Procurador opina que, como se vio, esas rentas no adquieren el carácter de bienes propios de las entidades territoriales y, por lo tanto, que el legislador puede dictar las reglas pertinentes para el manejo y control de gasto de esos fondos.

"La Corte, por su parte, acaba de decir que los recursos cedi­dos, una vez causados, se convierten en bienes propios de los beneficiarios de lo cual lógicamente ha de seguirse que pueden manejarlos como cualquiera otro de sus bienes, es decir, de acuerdo con la Constitución y la ley; esto es así, además, si es que quiere ciarse alguna significación a la garantía de intangibilidad que a sus patrimonios les acuerda la Constitución.

"No es, pues, por virtud de esta transferencia o cesión que el Congreso gana la capacidad para regular la conducta de las enti­dades territoriales con respecto a las cantidades cedidas, sino por razón de la competencia general que le confiere la Carta y que se traduce en que dichos entes deben administrar sus bienes en conformidad, como ya se manifestó, con la Constitución y la ley, tal como está mandado expresamente por los artículos 187 y 197 de la primera, por todo lo cual es obvio que la ley no puede desconocer la estructura orgánica y los principios medulares de los departamentos y municipios".

Resulta sí que la pregunta determinante en el caso sub júdice es, entonces, si con la medida ordenada por el precepto acusado se quebrantan "la estructura orgánica y los principios medulares de los departamentos y municipios".

Los defensores de la norma, por cuanto creen que en verdad no se ha operado ninguna cesión y el producido del impuesto sigue siendo nacional, no se plantean este interrogante. El peticionario, en cambio, aunque en términos bien diversos, opina que el quebranto se produce porque se destina parte del presupuesto municipal a costear un ser­vicio que no es suyo sino, según él, de los departamentos, en el peor de los casos compartido con la Nación.

La Corte no encuentra aceptable ninguna de las dos tesis enun­ciadas, pues la primera equivaldría a dejar sin ningún efecto todas las partes de la ley que ordenan la cesión y a restarles totalmente signi­ficado; en esta forma se ignoraría con toda simpleza una parte sustan­cial de las disposiciones legales que, como se vio, vienen desde 1968, sin intentar siquiera, como regla elemental de hermenéutica, una interpretación sistemática y contextual de la totalidad del régimen jurídico pertinente. De otro lado, este tratamiento segmentado de las normas llevaría a concluir que la ley en realidad lo que ha cometido es un fraude a sí misma o tendido una especie de trampa al crear apariencias de cesión que luego ella misma desconoce.

Precisamente porque se trata de armonizar distintas facetas de una misma regulación y de encontrar un sentido límpido en la desti­nación que se da a esta parte del producido del impuesto, comparte la Corte la creencia del actor de que se trata de bienes municipales a medida que se causan, pero no que sea impropio, esto es, inconsti­tucional, el régimen que se les ha establecido para atender en parte el costo del servicio público de la educación.

En efecto, a pesar de que la Constitución aspira a que se asignen con criterio técnico los servicios públicos a los distintos entes esta­tales, y esto se ha hecho en numerosos casos mediante disposiciones como el propio Decreto 1333 de 1986 y el 077 de 1987, no encuentra la Corte prohibición ninguna en ella para que todos los patrimonios públicos contribuyan conjuntamente a la financiación de determinado servicio y que obligue de manera inflexible, peligrosa y paralizante a que su prestación dependa exclusivamente de la capacidad del erario de la entidad a la cual se le encomienda. Esto reñiría también con el carácter unitario de nuestro Estado y con la organización solidarista de nuestras instituciones. Además, tratándose de un servicio nacional, que se presta en todas las regiones patrias y ha de cubrir las nece­sidades de todos por igual, no es concebible que no se pueda ordenar la contribución y el aporte de los departamentos ("situado fiscal") y de los municipios (IVA). El ingente costo de la educación, especial­mente para un país de recursos escasos, hace necesaria esta colabo­ración, que, de otro lado, no es ajena a la idea de que los municipios aportantes reciben iguales beneficios que los demás, sin que pueda atenderse la idea de que sus fondos están siendo destinados a sufragar costos que corresponden exclusivamente a terceros o son de incumbencia única de estos.

Es apenas natural que el lenguaje utilizado en algunas disposi­ciones legales, como aquellas ya transcritas del artículo 10 del Decreto 102 de 1976 y otras que dan el carácter de aporte nacional al "situado fiscal" y a los recursos del IVA, crea confusión en cuanto a la ver­dadera naturaleza de estos recursos, hasta el punto de que el "situado fiscal educativo", creado entonces con razón como tal a favor de los departamentos, deba calificarse como impropio después que la educa­ción que él atiende parcialmente quedó a cargo de la Nación, pero ello no debe oscurecer el sano entendimiento que se ha dado a tales normas».

Dejo así consignado mi pensamiento en el caso, atentamente.

Fecha ut supra.

Jaime Sanín Greiffenstein.

Por cuanto comparto su contenido, me adhiero a este salvamento de voto,

Pedro Lafont Pianetta.

Adhiero,

Jorge Enrique Valencia Martínez.

Adhiero,

Guillermo Duque Ruiz.