300Corte SupremaCorte Suprema30030005738Eustorgio Sarria197103/02/1971Eustorgio Sarria_1971_03/02/197130005738FACULTADES DEL GOBIERNO NACIONAL, EN MATERIA FISCAL DE LOS DEPARTAMENTOS Exequibilidad de los numerales 3° y 36 del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913, sobre régimen político y municipal. El Gobierno Nacional no puede invadir la esfera del fisco de los departamentos por mandato del artículo 51 del Acto legislativo número 3 de 1910, argumenta el demandante. Antecedentes históricos hasta el Acto legislativo número 1 de 1968; centralización política y descentralización administrativa; facultades de las asambleas; planeacion e Iniciativa del Gobierno Nacional del gasto público. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PLENA Bogotá, D. E., febrero 3 de 1971. (Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria). I PETICION 1971
Eduardo Jiménez NeiraIdentificadores30030005739true77852Versión original30005739Identificadores

FACULTADES DEL GOBIERNO NACIONAL, EN MATERIA FISCAL DE LOS DEPARTAMENTOS

Exequibilidad de los numerales 3° y 36 del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913, sobre régimen político y municipal. El Gobierno Nacional no puede invadir la esfera del fisco de los departamentos por mandato del artículo 51 del Acto legislativo número 3 de 1910, argumenta el demandante. Antecedentes históricos hasta el Acto legislativo número 1 de 1968; centralización política y descentralización administrativa; facultades de las asambleas; planeacion e Iniciativa del Gobierno Nacional del gasto público.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PLENA

Bogotá, D. E., febrero 3 de 1971.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

I

PETICION

El ciudadano Eduardo Jiménez Neira, solicita de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, declare la inexequibilidad del artículo 97, numerales 3.° y 36 de la Ley 4.° de 1913, "sobre régimen político y municipal".

II

DISPOSICIONES ACUSADAS

El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:

"LEY 4ª DE 1913

(agosto 28)

"sobre régimen político y municipal.

"El Congreso de Colombia "

"DECRETA:

"Artículo 97. Son funciones de las Asambleas:

"3.° Establecer y organizar los impuestos que se necesiten para atender a los gastos de la administración pública, con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artículos que sean materia de impuestos de la Nación, a menos que para hacerlo se les dé facultad expresa por la ley;

"36. Monopolizar en beneficio de su tesoro, si lo estiman conveniente, y de conformidad con la ley, la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes, o gravar esas industrias en la forma que lo determine la ley, si no conviene el monopolio",

III

TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACION

1. El actor señala como infringidos los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución.

2. Respecto de las razones de la violación, expone textualmente:

"Los textos legales cuya inexequibilidad solicito, violan los artículos 183 y 184 de la actual Constitución Nacional, y el artículo 48 del Acto legislativo número 3 de 1910, que es el 182 de la actual codificación nacional.

"Si los departamentos tienen independencia para la administración de los asuntos seccionales", mal puede el Estado, ya sea por medio de leyes o decretos, cercenarles sus derechos; "si los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva", mal puede la ley o el decreto establecer limitaciones o reglamentarlas, "cuando estas gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares"; y mal podría el Gobierno Nacional conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades, cuando dichos derechos e impuestos son de la exclusiva administración de las entidades departamentales.

"No olvide ese alto Tribunal, que todo lo que signifique interferencia en los bienes, derechos, valores y acciones que por leyes o por decretos del Gobierno Nacional, o que por cualquier otro título, pertenecieron a los extinguidos estados soberanos, continuarán siendo de propiedad de los respectivos departamentos.

"Pretender que una ley limite la facultad de ejercitar los derechos de los departamentos sobre sus impuestos, es desconocer la Constitución; pretender, que el Gobierno Nacional por leyes o por decretos pueda conferir exenciones de impuestos de propiedad del fisco de los departamentos, es inconstitucional. Pretender que el Gobierno Nacional por leyes o por decretos pueda reglamentar el cobro de los impuestos de los licores nacionales o extranjeros también es inconstitucional".

IV

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

1. El Jefe del Ministerio Público, en vista de octubre 15 de 1970, se opone a las pretensiones del actor y concluye:

"En mi concepto son exequibles las disposiciones objeto de la acusación o sean los numerales 3 y 36 del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913".

2. En relación con los cargos de la demanda, expone:

"De las extensas motivaciones de la demanda no resulta muy claro y preciso, sin embargo, el alcance de la acusación contra cada uno de los dos numerales del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913 a que se refiere.

"No parece, en efecto, que el actor estime inconstitucional que a las Asambleas se les dé la facultad de 'establecer y organizar los impuestos que se necesiten, para atender a los gastos de la administración pública' (primera parte del numeral 3), ni la de 'monopolizar en beneficio de su tesoro, si lo estima conveniente… la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes, o gravar esas industrias... si no conviene el monopolio' (numeral 36). De manera que siguiendo la idea del propio demandante, la tacha bien pudiera haberse dirigido exclusivamente contra la segunda parte del numeral 3 y contra las proposiciones 'de conformidad con la ley' y 'en la forma en que lo determine la ley, contenidas en el numeral 36, que es donde se encuentran las restricciones legales al ejercicio de las facultades. (Subraya la Corte).

"El argumento fundamental de la demanda parece descansar en el supuesto de que dentro de 'los bienes, derechos, valores y acciones que por leyes o por decretos del Gobierno Nacional, o por cualquiera otro título, pertenecieron a los extinguidos Estados Soberanos', y que por mandato del artículo 51 del Acto legislativo número 3 de 1910 (184 de la Codificación), pasaron a ser propiedad de los respectivos departamentos, quedó incluida la facultad de imponer gravámenes.

"Confunde así el actor el poder de imposición del Estado, que es atributo de la soberanía, con el producto de uno o más impuestos determinados que en tal carácter ha ingresado ya al patrimonio de la respectiva entidad y se ha convertido en bien de su propiedad.

"Debe determinarse entonces cuál es la materia normada por el citado artículo 184 de la Carta, que en opinión de este despacho concierne simplemente a la división de los patrimonios de la Nación y las entidades departamentales.

"Los antecedentes de esa norma, originaria como se ha visto del Acto legislativo de 1910, así como los del artículo 50 de la misma enmienda constitucional que otorgó a los bienes de los departamentos y municipios iguales garantías a aquéllas de que goza la propiedad privada, se encuentran en la aplicación muchas veces abusiva de ciertos preceptos centralistas de la Constitución de 1885, que durante los agitados años finales del siglo XIX y primeros del XX se tradujo en el quebrantamiento patrimonial de los fiscos departamentales y municipales.

"El artículo 51 comentado no transfirió a los departamentos ninguna cuota de la soberanía antes dispersa en los Estados Soberanos y recuperada, en toda la plenitud de sus atributos, por la Nación colombiana al reconstituirse en forma de República Unitaria en el año de 1886 y que desde entonces se ejerce por conducto de las distintas Ramas del Poder, una de las cuales, la Legislativa, es por razón de su origen histórico la encargada de reglamentar todo lo relacionado con los impuestos.

"Los artículos 202 de la Constitución de 1886 y 51 del Acto legislativo número 3 de 1910, constituyen apenas un deslinde patrimonial entre la Nación y los departamentos, sin trascendencia en el ejercicio del poder de imposición.

"El artículo 190 de la Carta de 1886 facultó a las Asambleas Departamentales para establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley, a fin de cubrir los gastos de administración. Esta norma se repitió textualmente en, el artículo 56 del citado Acto legislativo número 3 y figura como artículo 191 de la actual Codificación. De donde se concluye que el Constituyente de 1910 nunca tuvo el propósito de incorporar al patrimonio de los departamentos la facultad de imposición, pues ello quebrantaría la estructura político-administrativa del Estado, consagrada en la Constitución de 1886.

"Surge de lo anterior que la facultad dada a las Asambleas para crear y reglamentar impuestos es limitada y se halla subordinada al ejercicio del poder impositivo por parte de la entidad que lo posee como atributo inherente a la soberanía, o sea la Nación conformada jurídicamente por las instituciones centrales y superiores del Estado y manifestada a través de los competentes órganos del Poder Público".

V

CONSIDERACIONES

Primera.

1. Al reconstituirse la Nación colombiana en forma de República Unitaria, conforme a la Constitución de 1886, se previó;

a) Que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte pertenece únicamente a la Nación, es decir a la entidad pública que comprende las otras entidades de igual denominación como los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios;

b) Que las secciones que componían la extinguida Unión Colombiana, llamadas Estados y Territorios Nacionales; continuarán siendo partes territoriales de la República de Colombia, conservando los mismos límites de entonces y bajo la denominación de departamentos.

2. En el título XVIII del mismo estatuto, "de la administración departamental y municipal", se ordena, entre otras cosas:

a) Que en cada departamento habrá una corporación administrativa denominada Asamblea Departamental, compuesta por los Diputados que correspondan a la población, a razón de uno por cada doce mil habitantes;

b) Que corresponde a estas Asambleas, en su ya dicha condición de entidades administrativas, por medio de ordenanzas, y con los recursos propios del departamento, fomentar: la instrucción primaria, la beneficencia, las industrias, la inmigración, la colonización de tierras pertenecientes al Departamento, la explotación de bosques de igual naturaleza; regular lo relativo a la policía local, a la fiscalización de las rentas y gastos de los distritos y a cuanto se refiere "a los intereses seccionales y al adelantamiento interno";

c) Que los bienes, derechos, valores y acciones que por leyes, por decretos del Gobierno Nacional, o por cualquier otro título pertenecían a los extinguidos Estados Soberanos, se ceden a los respectivos departamentos, quienes los conservarán durante toda su existencia legal;

d) Que las Asambleas Departamentales para cubrir los gastos de administración que les corresponden, podrán establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley, o sea que para el efecto se requiere .la previa autorización legal.

3. Analizando los anteriores preceptos, el señor Samper, en su "Comentario Científico de la Constitución", se expresa en los siguientes términos :

"La idea nacional de cuya inspiración ha nacido, en su espíritu y en su letra, la Constitución actual, se condensó para los constituyentes en esta fórmula: centralización política, combinada con la descentralización administrativa. Para lo político, asunto en que está comprometida la unidad nacional, puso la Constitución los diversos ramos del poder en manos del Congreso, del Gobierno, del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, entidades que ejercen autoridad sobre toda la Nación, y de las cuales emanan, para difundirse del centro a la circunsferencia, todas las fuerzas superiores capaces de imprimir dirección a la República. Para lo administrativo, no solamente ha previsto la Constitución lo que debe existir y funcionar, sino que ha dejado a la ley abierto el camino para estatuir todo lo que pueda facilitar la administración, con tal de que no sea contrario a las disposiciones constitucionales. De ahí el haber otorgado un carácter meramente administrativo a las Asambleas Departamentales".

Segunda.

1. La reforma de 1910 (Acto legislativo N.° 3), amplió el contenido de la autonomía administrativa y patrimonial de los departamentos, y al garantizar expresamente la segunda, mantuvo sin modificación el de la limitada autonomía fiscal o tributaria. Adoptó, en consecuencia, los siguientes nuevos preceptos:

a) Los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establezca la Constitución;

b) Los bienes y rentas de dichas entidades, así como los de los municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente, de cada una de ellas, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares. En consecuencia, no podrán ser ocupadas sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada, y, además, el Gobierno Nacional no podrá conceder exenciones de derechos o tributos departamentales o municipales;

c) Los bienes, derechos, valores y acciones que por leyes o decretos del Gobierno Nacional, o por cualquier otro título pertenecieron a los extinguidos Estados Soberanos, continuarán siendo propiedad de los respectivos departamentos, con excepción de los bienes inmuebles especificados en el artículo 202 de la Constitución.

Tercera.

1. Al proponerse la reforma constitucional de 1945, el entonces Ministro de Gobierno Alberto Lleras, en lo que respecta al régimen administrativo departamental y municipal, explicó su alcance así:

"El régimen de las Asambleas. El Gobierno cree que se deben dejar intactas sus atribuciones actuales, que garantizan la descentralización administrativa".

2. Dentro de este orden de ideas, se adoptaron las siguientes modificaciones normativas:

a) La facultad de las Asambleas para reglamentar, por medio de ordenanzas lo atinente a los establecimientos de instrucción primaria y secundaria y de beneficencia, cuando fueren costeados con fondos del departamento, se supeditó a los preceptos constitucionales y legales del, caso;

b) Y en cuanto a la reglamentación del servicio de policía local, se mantuvo la facultad, pero sólo "en todo aquello que no haya sido materia de reglamentación por la ley".

Cuarta.

1. Como se comprende, hasta antes de la reforma de 1968 la Constitución había adoptado sobre el régimen administrativo y fiscal de los departamentos una serie de principios que traducían, en términos generales, el inicial de 1886 de "la centralización política combinada con la descentralización administrativa".

2. La reforma de 1968, acogió innovaciones ajustadas a las del ámbito nacional que la misma Constitución establece, y que en el fondo no son cosa distinta del propósito de una racionalización de los servicios públicos, modificando, a la vez, el régimen anterior. Se destacan, por su contenido y pertinencia, las siguientes:

a) La ley, a iniciativa del Gobierno, determinará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos, y señalando el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de los respectivos municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan;

b) Corresponde a las Asambleas, como corporaciones administrativas:

1° Reglamentar, de acuerdo con los preceptos constitucionales y legales, la prestación de los servicios a cargo del departamento.

2° Fomento, de acuerdo con planes y programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico del departamento, y que no correspondan a la Nación o a los municipios.

c) El Gobernador, de modo privativo, tiene la iniciativa en la elaboración y presentación de los proyectos de ordenanzas referentes a: planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto de rentas y gastos; y además, y con el mismo carácter privativo, es competente para crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas legales del caso.

Quinta.

1. Así, la reforma de 1968, si bien no eliminó la autonomía administrativa y patrimonial de los departamentos, que arranca de la Constitución de 1886 y se perfecciona con los Actos legislativos de 1910 y 1945, sí condicionó su ejercicio y usufructo a la organización unitaria de la iniciativa gubernamental del gasto público a través de los mecanismos de la planeación y de la iniciativa gubernamental del gasto público.

2. Esto indica que, en realidad de verdad, la ley juega en el caso de la autonomía administrativa y patrimonial de las "entidades territoriales", un papel preponderante, comoquiera que es la llamada por la Constitución para señalar cauce al ejercicio y desarrollo de dicha autonomía.

Sexta.

Por tanto, en relación con el régimen tributario de los departamentos, con la competencia para imponer contribuciones, la Constitución mantiene la norma de los artículos 190 del estatuto de 1886 y 56 del Acto legislativo de 1910, y en su artículo 191 dispone:

"Las Asambleas Departamentales, para cubrir los gastos de la Administración que les correspondan, podrán establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley". (Subraya la Corte).

Esto significa que la legislación sobre la materia obedece al principio, fundamental de la unidad política del país y de su soberanía fiscal, que la ley desarrolla. Lo contrario podría dar margen al desequilibrio o la desigualdad en las cargas impositivas, fenómeno que no se amolda a la organización jurídica del Estado colombiano.

Séptima.

De lo dicho se concluye que, cuando el ordinal 3° del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913, prevé la facultad de las Asambleas para "establecer y organizar los impuestos que se necesiten para atender a los gastos de la administración pública, con arreglo al sistema tributario nacional", se ciñe al precepto del artículo 191 constitucional; y, lejos de propiciar el quebranto de los artículos invocados por el actor, interpreta con lealtad una norma de igual categoría.

Octava.

1. En relación con la tacha de inconstitucionalidad del ordinal 36 se tiene:

El artículo 31 de la Carta dispone que "ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico y en virtud de ley" (subraya la Corte).

Es decir que es la ley, ordenamiento de carácter nacional, la que determina la existencia o creación del monopolio, y por lo mismo la que puede señalar las condiciones de su explotación y beneficio. Y esto es, precisamente, lo que define el ordinal 36 del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913: "Monopolizar en beneficio de su tesoro, si lo estima conveniente, y de conformidad con la ley, la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes, o gravar esas industrias en la forma que lo determine la ley, si no conviene el monopolio" (subraya la Corte).

2. Y cabe, además, anotar que conforme al inciso tercero del artículo 39, la ley puede restringir la producción y el consumo de los licores y bebidas fermentadas.

Entonces, de igual modo, no hay violación de los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución, sino por el contrario, su acato.

VI

CONCLUSION

Esta es la de la exequibilidad de las normas acusadas, las cuales no violan los preceptos constitucionales indicados por el actor, ni otro alguno.

VII

FALLO

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son exequibles los numerales 3° y 36 del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913 "sobre régimen político y municipal".


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Publíquese, cópiese, notifíquese e insértese en la Gaceta Judicial. Transcríbase a quien corresponda.

Luis Editardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Alberto Ospina Botero, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Solazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, Alfonso Peláez Ocampo, José Eduardo Gnecco C., Alejandro Córdoba Medina, Alvaro Luna Gómez, Guillermo Ospina Fernández, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.