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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002925SENTENCIAPLENA11001032500020020027501(588002)200612/10/2006SENTENCIA__PLENA__11001032500020020027501(588002)__2006_12/10/2006100029252006REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - El Congreso de la República fija las normas generales y los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno para señalar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales / / REGIMEN PRESTACIONAL EN EL NIVEL TERRITORIAL - Es fijado por el Gobierno Nacional con base en las normas y criterios contenidos en la ley Marco. La Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le asignó al Congreso de la República la facultad para fijar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otros efectos, para señalar el régimen salarial y prestacional de los "empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública" y "regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales". En ejercicio de su competencia, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, cuyo artículo 12 dispuso que el régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley citada. El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, "siempre que se entienda que las facultades conferidas al Gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales." En sentencia del 19 de mayo de 2005, Exp.4396-02 Proceso acumulado, Actor Augusto Gutiérrez y otros M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante se concluyó que el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la Ley Marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992, posición que fue reiterada en la sentencias del 17 de noviembre de 2005, Exp. 5003-02, Actor, José Gregorio Hernández M.P.Dr. Jaime Moreno García. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - ARTICULO 150 NUMERAL 19 / LEY 4 DE 1992 - ARTICULO 12 NORMA DEMANDADA: DECRETO 1919 DE 2002 REGIMEN PRESTACIONAL EN EL DISTRITO CAPITAL - No fue desmejorado con la expedición del Decreto 1919 de 2002 / REGIMEN PRESTACIONAL EN EL DISTRITO CAPITAL - El Decreto 1919 de 2002 protege los derechos adquiridos de los empleados públicos y trabajadores. Esta Sala en sentencia del 19 de mayo de 2005, Rad. 4396-02, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, denegó la nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1º y "1133 y 1808 de 1994" del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002. En ella se llegó a la conclusión de que no se violaron los derechos adquiridos en consecuencia es pertinente mencionar los siguientes apartes que también pueden predicarse frente a los preceptos acusados: "…Sin embargo debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y sólo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas. (Resalta la Sala) Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de Consulta en su concepto No. 1393, Consejero Ponente Dr. FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales, no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado porque el régimen "prestacional anterior" al que se refieren los decretos 1133 y 1808, "no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial.". En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados públicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el contrario aparece como más benéfico". El pronunciamiento anterior, releva a la Sala de analizar el Decreto 1919 de 2002, respecto de la posible violación de derechos adquiridos, en relación con regímenes anteriores de rangos diferentes al legal. Es pertinente agregar que el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002 protege expresamente los derechos adquiridos, considerados como las situaciones consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores, predicándose para el efecto de las prestaciones sociales causadas así como de las que hayan ingresado al patrimonio de los servidores públicos, con anterioridad a la vigencia del decreto. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - ARTICULO 150, NUMERAL 19 / LEY 4 DE 1992 - ARTICULO 12 NORMA DEMANDADA: DECRETO 1919 DE 2002 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-25-000-2002-00275-01(5880-02) Actor: LUZ HELENA HERRERA BEDOYA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y OTROS Referencia: NULIDAD DEL DECRETO 1919 DE 2002 - AUTORIDADES NACIONALES
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadAlejandro Ordoñez MaldonadoLuz Helena Herrera BedoyaIdentificadores10010002926true3541Versión original10002926Identificadores

Fecha Providencia

12/10/2006

Sección:  PLENA

Consejero ponente:  Alejandro Ordoñez Maldonado

Demandante:  Luz Helena Herrera Bedoya


REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - El Congreso de la República fija las normas generales y los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno para señalar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales / / REGIMEN PRESTACIONAL EN EL NIVEL TERRITORIAL - Es fijado por el Gobierno Nacional con base en las normas y criterios contenidos en la ley Marco.

La Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le asignó al Congreso de la República la facultad para fijar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otros efectos, para señalar el régimen salarial y prestacional de los "empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública" y "regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales". En ejercicio de su competencia, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, cuyo artículo 12 dispuso que el régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley citada. El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, "siempre que se entienda que las facultades conferidas al Gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales." En sentencia del 19 de mayo de 2005, Exp.4396-02 Proceso acumulado, Actor Augusto Gutiérrez y otros M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante se concluyó que el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la Ley Marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992, posición que fue reiterada en la sentencias del 17 de noviembre de 2005, Exp. 5003-02, Actor, José Gregorio Hernández M.P.Dr. Jaime Moreno García.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - ARTICULO 150 NUMERAL 19 / LEY 4 DE 1992 - ARTICULO 12

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1919 DE 2002

REGIMEN PRESTACIONAL EN EL DISTRITO CAPITAL - No fue desmejorado con la expedición del Decreto 1919 de 2002 / REGIMEN PRESTACIONAL EN EL DISTRITO CAPITAL - El Decreto 1919 de 2002 protege los derechos adquiridos de los empleados públicos y trabajadores.

Esta Sala en sentencia del 19 de mayo de 2005, Rad. 4396-02, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, denegó la nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1º y "1133 y 1808 de 1994" del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002. En ella se llegó a la conclusión de que no se violaron los derechos adquiridos en consecuencia es pertinente mencionar los siguientes apartes que también pueden predicarse frente a los preceptos acusados: "…Sin embargo debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y sólo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas. (Resalta la Sala) Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de Consulta en su concepto No. 1393, Consejero Ponente Dr. FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales, no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado porque el régimen "prestacional anterior" al que se refieren los decretos 1133 y 1808, "no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial.". En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados públicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el contrario aparece como más benéfico". El pronunciamiento anterior, releva a la Sala de analizar el Decreto 1919 de 2002, respecto de la posible violación de derechos adquiridos, en relación con regímenes anteriores de rangos diferentes al legal. Es pertinente agregar que el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002 protege expresamente los derechos adquiridos, considerados como las situaciones consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores, predicándose para el efecto de las prestaciones sociales causadas así como de las que hayan ingresado al patrimonio de los servidores públicos, con anterioridad a la vigencia del decreto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - ARTICULO 150, NUMERAL 19 / LEY 4 DE 1992 - ARTICULO 12

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1919 DE 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil seis (2006)

Radicación número: 11001-03-25-000-2002-00275-01(5880-02)

Actor: LUZ HELENA HERRERA BEDOYA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y OTROS

Referencia: NULIDAD DEL DECRETO 1919 DE 2002 - AUTORIDADES NACIONALES

La ciudadana LUZ HELENA HERRERA BEDOYA, en ejercicio de la acción pública de nulidad, presentó el 29 de noviembre de 2002 demanda contra la NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA-MINISTERIO DE TRABAJO y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE L.A .FUNCIÓN PÚBLICA, solicitando la nulidad de la totalidad del Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, expedido por el Presidente de la República, por el cual se fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

El Decreto acusado es del siguiente tenor:


DECRETO NUMERO 1919 DE 2002

(agosto 27)

Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial de las que le confiere el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992,

CONSIDERANDO:


Que con anterioridad a la Constitución Política de 1991 la facultad para fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del nivel territorial estaba atribuida, por disposiciones constitucionales, al Congreso de la República sin que existiera norma que radicara la competencia para el establecimiento de este régimen en las autoridades territoriales;

Que como consecuencia de lo, (sic) anterior, las prestaciones sociales aplicables a los empleados públicos del nivel departamental, distrital y municipal debían ser las establecidas por el legislador.

Que la Constitución, Política de 1991, en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), faculta al Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley;

Que en desarrollo de la anterior disposición constitucional el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, señalando las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de los niveles departamental, distrital y municipal y de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, consagrando en el artículo 12 que no podrán las Corporaciones Públicas territoriales arrogarse esta facultad,

DECRETA:


Artículo 1°. A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.

Artículo 2°. A las personas vinculadas a las Empresas Sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993.

Artículo 3°. Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.

Artículo 4°. El régimen de prestaciones sociales mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades de que trata este decreto será, igualmente, el consagrado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.

Artículo 5°. Los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.

Parágrafo. En concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente Decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.

Artículo 6°. Este decreto rige a partir del 1° de septiembre de 2002 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 1054 de 1938, 484 y 2939 de 1944, 1133 y 1808 de 1994.

Publíquese y cúmplase.

…."

Se citaron como normas violadas, los artículos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 25, 53, 55, 58 y 150 num.19, lits. e) y f) de la Constitución Nacional, 12 de la Ley 4ª de 1992, Ley 441 de 1997, artículos 12, 38 y 41 del decreto 1421 de 1993.

Aduce la actora que la Ley 4ª de 1992 fue expedida para que el Gobierno tuviera en cuenta las normas, objetivos y criterios que debe observar para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en su art. 1º incluyó a los servidores públicos del orden nacional de cualquier sector, denominación o régimen jurídico, por lo tanto debe respetar los derechos adquiridos de los regímenes generales y especiales y en ningún caso puede desmejorar sus salarios y prestaciones.

El Gobierno Nacional no puede someter a los servidores del orden territorial al mismo régimen que les aplica a los empleados del nivel nacional, ni puede desconocer los derechos de quienes estén cobijados por un régimen especial.

El Presidente de la República estaba obligado a respetar el Decreto 1133 y 1808 de 1994, que definen el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y de sus entidades descentralizadas, no obstante los derogó a través del decreto acusado.

Los objetivos y criterios contemplados en la Ley 4ª de 1992, fueron desconocidos así:

1) Se desconocieron los derechos adquiridos de los servidores del Estado.

2) Se desmejoraron las prestaciones de los servidores públicos.

3) No se adelantó ningún proceso de concertación antes de expedirse el Decreto acusado.

El Gobierno Nacional sólo está facultado para fijar el régimen de los empleados públicos nacionales no obstante incluyó los empleados del Distrito Capital, incurriendo en una vía de hecho que constituye abuso de poder, pues esta autoridad carece de competencia para regular dicho régimen y además desconoció los fines y criterios que el Congreso Nacional consagró en la Ley 4ª de 1992. El traslado en bloque de la legislación aplicable a unos Servidores Públicos para hacerlo valer frente a otros, corresponde al legislador al dictar las pautas o reglas generales de que habla el num. 19 del art. 150 de la C.P y de ninguna manera al Gobierno Nacional, quien se extralimitó en sus funciones, pues no tenía facultades para modificar o desmejorar la situación jurídica salarial y prestacional consolidada de los empleados públicos del Estado, en atención a que esos derechos adquiridos están amparados en la Constitución Política y en las Leyes de la República, como la Ley 4ª de 1992 que garantizan que los beneficiarios de la misma puedan seguir gozando estos derechos de manera que no se les desconozcan las prerrogativas laborales. (Fls.7-25)

CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de la Protección Social contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones

Expresó que el Congreso Nacional en desarrollo de la facultad establecida en los literales e) y f), del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política expidió la Ley 4ª de 1992, que señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales.

Por su parte el artículo 12 de la citada Ley 4ª consagró lo correspondiente al régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial.

En el artículo 5º del Decreto acusado se garantizaron los derechos adquiridos de los trabajadores, al establecer que se consideran como tal aquellas situaciónes jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, entendiendo como tal las prestaciones sociales causadas como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, sin que puedan ser afectadas.

Con base en los anteriores preceptos el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1919 de 2002, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales en el nivel territorial, con el fin de unificarlos con las prestaciones reconocidas a la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, con fundamento en los criterios definidos por la Ley 4ª de 1992, y desde luego respetó los derechos adquiridos.

El Departamento Administrativo de la Función Pública se opuso a las pretensiones del libelo. Aduce que por mandato constitucional se encuentra compartida la competencia normativa en materia salarial y prestacional de los empleados públicos, entre el Congreso y el Gobierno Nacional, por eso este último ha venido expidiendo los decretos que fijan dicho régimen en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, que señala los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional en esta materia, en consecuencia el Gobierno Nacional tiene la facultad para regular salarios y prestaciones de los empleados públicos, incluídos los de las Empresas Sociales del Estado.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La actora insistió en que se acceda a las pretensiones de la demanda con base en los mismos razonamientos expuestos en ella. Las demás partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado se opuso a las pretensiones de la demanda, solicitando se declare la legalidad del Decreto acusado, para lo cual aduce que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos no es intocable ni inamovible como lo pretenden los demandantes, sino que puede presentar variaciones atendiendo los cambios propios de la economía que conllevan la fijación de políticas de Estado.

Agrega que no se desconocieron los derechos adquiridos sino que éstos quedaron a salvo con las previsiones que en tal sentido consagró el artículo 5º del decreto acusado, donde se aclaró que se garantizan las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, entendidas como tal aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas. (Fls. 134 a 155)

CONSIDERACIONES

En este proceso se reclama la nulidad de la totalidad del Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, expedido por el Presidente de la República, por el cual se fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

Conforme a los argumentos planteados en la demanda, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si hubo exceso de facultades por parte del Gobierno Nacional al fijar, mediante el Decreto acusado, el régimen prestacional para los servidores públicos del nivel territorial, por haberlos sometido al mismo régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, la posible violación a los derechos adquiridos y al derecho de concertación.

Autoridad competente para establecer el régimen prestacional de los empleados territoriales

La Constituión Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le asignó al Congreso de la República la facultad para fijar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otros efectos, para señalar el régimen salarial y prestacional de los "empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública" y "regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales".

En ejercicio de su competencia, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, cuyo artículo 12 dispuso que el régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley citada

El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, "siempre que se entienda que las facultades conferidas al Gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.".

En sentencia del 19 de mayo de 2005, Exp.4396-02 Proceso acumulado, Actor Augusto Gutiérrez y otros M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante se concluyó que el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la Ley Marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992, posición que fue reiterada en la sentencias del 17 de noviembre de 2005, Exp. 5003-02, Actor, José Gregorio Hernández M.P.Dr. Jaime Moreno García.

Violación de derechos adquiridos

Esta Sala en sentencia del 19 de mayo de 2005, Rad. 4396-02, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, denegó la nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1º y "1133 y 1808 de 1994" del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002. En ella se llegó a la conclusión de que no se violaron los derechos adquiridos en consecuencia es pertinente mencionar los siguientes apartes que también pueden predicarse frente a los preceptos acusados. Veamos:

"... por el Decreto 1919 de 2002 limitó el pago de las prestaciones, en el caso de los empleados del Distrito Capital, a las que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Publico y, por la expresión acusada, extendió este régimen, a los empleados públicos "vinculados", desconociendo que existían empleados Distritales que gozaban de otras clases de prestaciones diferentes a las allí señaladas porque a ellos se les aplicaba el régimen anterior.

En principio podría afirmarse que el Presidente de la República, con esta actuación, como lo alegan los demandantes, desbordó los lineamientos generales fijados por el legislador, concretamente, la prohibición contenida en el artículo 2º, literal a), de la Ley 4ª de 1992, al desmejorar las prestaciones que venían devengando los empleados públicos ya vinculados.

Sin embargo debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y sólo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas. (Resalta la Sala)

Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de Consulta en su concepto No. 1393, Consejero Ponente Dr. FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales, no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado porque el régimen "prestacional anterior" al que se refieren los decretos 1133 y 1808, "no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial.".

(....)

En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados públicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el contrario aparece como más benéfico.

De otra parte, no se puede considerar que la expresión "continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando" de los decretos 1133 y 1808 de 1994, hubiesen legalizado las prestaciones extralegales que venían siendo reconocidas por acuerdos, decretos distritales y actas de convenio pues tales actos van en contravía directa de la Constitución y de la ley, por haber sido expedidos con carencia absoluta de competencia y, en consecuencia, no pueden originar derechos adquiridos.

En suma, la expresión "vinculados", contenida en el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, no vulneró la ley 4ª de 1992 ni la Constitución Política porque no desmejoró, en lo legal, los salarios y prestaciones de los empleados que venían vinculados con el Distrito, en vigencia de los Decretos 1133 y 1808 de 1994. Debe destacarse que los empleados públicos están regidos por una vinculación legal y reglamentaria en la que no es posible establecer salarios o prestaciones que no se fundamenten en la Constitución o en la Ley, ni pueden negociar con la administración prerrogativas extralegales.

La pretensión de nulidad de la derogatoria expresa de los Decretos 1133 y 1808 de 1994, contenida en el artículo 6º, no tiene vocación de prosperidad porque mediante el decreto acusado se unificó el régimen territorial y el Distrital y ello comporta la derogatoria de los regímenes especiales vigentes en el Distrito, lo que no sólo no vulnera ninguna norma superior sino que desarrolla y aplica el principio de igualdad.

Además, como ya lo ha señalado esta Sección[1], el Estado no está obligado a mantener un régimen benéfico de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que una prestación social no puede permanecer perenne y sólo ser modificada en lo favorable, si bien deben respetarse los salarios y prestaciones que perciban quienes están vinculados al momento de la expedición del nuevo régimen regulatorio, siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley."[2]

El pronunciamiento anterior, releva a la Sala de analizar el Decreto 1919 de 2002, respecto de la posible violación de derechos adquiridos, en relación con regímenes anteriores de rangos diferentes al legal.

Es pertinente agregar que el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002 protege expresamente los derechos adquiridos, considerados como las situaciones consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores, predicándose para el efecto de las prestaciones sociales causadas así como de las que hayan ingresado al patrimonio de los servidores públicos, con anterioridad a la vigencia del decreto.

De la concertación

En la sentencia del 17 de noviembre de 2005, Exp. 5003-02, Actor, José Gregorio Hernández, M.P. dr. Jaime Moreno García se puntualizó que la concertación para la fijación del régimen salarial y prestacional, no está expresamente consagrada en la ley marco de manera que el Gobierno para expedir el decreto acusado no debía, necesariamente, promover la citada concertación.

Ahora, como en la sentencia del 19 de mayo de 2005 prenombrada, la Sala decidió la solicitud de nulidad de la expresión "vinculados" del artículo 1º también acusada en este proceso, denegando dicha pretensión frente al mismo cargo, se dispondrá estarse a lo resuelto en la citada sentencia respecto de tal expresión, y como en sentencia del 17 de noviembre de 2005, M.P. Dr. Jaime Moreno García, Exp. 5003-02 se pronunció sobre la totalidad del decreto frente a la competencia para expedir el régimen prestacional de los servidores públicos, los derechos adquiridos y el derecho de concertación la Sala se estará a lo resuelto en dicho fallo respecto de la pretensión de nulidad del resto del Decreto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia del 19 de mayo de 2005, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, en cuanto denegó la nulidad de la expresión "Vinculados" del artículo 1º del Decreto 1919 de 2002

ESTÉSE A LO RESUELTO en sentencia del 17 de noviembre de 2005 proferida dentro del Exp. 5003-02 en cuanto denegó las pretensiones de nulidad del resto del Decreto 1919 de 2002.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.

ALBERTO ARANGO MANTILLA JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

JAIME MORENO GARCIA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO


[1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 14 de marzo de 2002, actor JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, Consejero Ponente Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, expediente No. 1100103250199 00 (3305-00).

[2] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de mayo de 2005, actor LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS, Consejero Ponente Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, Exp. 4396-02.