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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002885SENTENCIASEGUNDA11001032500020020024401(500302)200517/11/2005SENTENCIA__SEGUNDA__11001032500020020024401(500302)__2005_17/11/2005100028852005EMPLEADOS TERRITORIALES - Régimen salarial y prestacional: sujeción del Presidente a la ley marco / TRABAJADORES OFICIALES TERRITORIALES - Régimen salarial y prestacional: sujeción del Presidente a la ley marco / LEY MARCO O CUADRO - Características; límites del legislador; facultad del ejecutivo / EMPLEADO PUBLICO DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen salarial y prestacional: continuidad del régimen más favorable derivado de los Decretos 1133 y 1808 de 1994 / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Derechos adquiridos por empleado del Distrito Capital / EMPLEADOS Y TRABAJADORES TERRITORIALES - Decreto 1919 de 2002: Respeto a derechos adquiridos / DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA LABORAL - Con el Decreto 1919 de 2002 no hubo desmejora salarial ni prestacional / DECRETO 1919 DE 2002 - Legalidad / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES TERRITORIALES - Decreto 1133 y 1808 de 1994 no legalizó prestaciones extralegales reconocidas por entes locales / DECRETO 1919 DE 2002 - Legalidad por no desmejoramiento del régimen salarial ni prestacional / PRESTACIONES EXTRALEGALES - Las decretadas por entidades territoriales no tienen fundamento constitucional ni legal / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL EN EL DISTRITO CAPITAL - Derogación de regímenes previstos en los Decretos 1133 y 1808 de 1994; principio de igualdad NOTA DE RELATORIA: Estése a lo resuelto en sentencia del 19 de mayo de 2005, Exp. 4396-02, que denegó la nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1 y "1133 y 1808 de 1994" del artículo 6 del Decreto 1919 de 2002. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadJAIME MORENO GARCIAJOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDODecreto 1919 del 27 de agosto de 2002Identificadores10010002886true3497Versión original10002886Identificadores

Fecha Providencia

17/11/2005

Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  JAIME MORENO GARCIA

Norma demandada:  Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002

Demandante:  JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO


EMPLEADOS TERRITORIALES - Régimen salarial y prestacional: sujeción del Presidente a la ley marco / TRABAJADORES OFICIALES TERRITORIALES - Régimen salarial y prestacional: sujeción del Presidente a la ley marco / LEY MARCO O CUADRO - Características; límites del legislador; facultad del ejecutivo / EMPLEADO PUBLICO DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen salarial y prestacional: continuidad del régimen más favorable derivado de los Decretos 1133 y 1808 de 1994 / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Derechos adquiridos por empleado del Distrito Capital / EMPLEADOS Y TRABAJADORES TERRITORIALES - Decreto 1919 de 2002: Respeto a derechos adquiridos / DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA LABORAL - Con el Decreto 1919 de 2002 no hubo desmejora salarial ni prestacional / DECRETO 1919 DE 2002 - Legalidad / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES TERRITORIALES - Decreto 1133 y 1808 de 1994 no legalizó prestaciones extralegales reconocidas por entes locales / DECRETO 1919 DE 2002 - Legalidad por no desmejoramiento del régimen salarial ni prestacional / PRESTACIONES EXTRALEGALES - Las decretadas por entidades territoriales no tienen fundamento constitucional ni legal / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL EN EL DISTRITO CAPITAL - Derogación de regímenes previstos en los Decretos 1133 y 1808 de 1994; principio de igualdad

NOTA DE RELATORIA: Estése a lo resuelto en sentencia del 19 de mayo de 2005, Exp. 4396-02, que denegó la nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1 y "1133 y 1808 de 1994" del artículo 6 del Decreto 1919 de 2002.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 11001-03-25-000-2002-00244-01(5003-02)

Actor: JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

1. El ciudadano JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, en ejercicio de la acción pública de nulidad solicita que se declare nulo por inconstitucional la totalidad del Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, expedido por el Presidente de la República, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

2. El Decreto acusado es del siguiente tenor:


DECRETO NUMERO 1919 DE 2002

(agosto 27)

Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial de las que le confiere el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992,

CONSIDERANDO:


Que con anterioridad a la Constitución Política de 1991 la facultad para fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del nivel territorial estaba atribuida, por disposiciones constitucionales, al Congreso de la República sin que existiera norma que radicara la competencia para el establecimiento de este régimen en las autoridades territoriales;

Que como consecuencia de lo, (sic) anterior, las prestaciones sociales aplicables a los empleados públicos del nivel departamental, distrital y municipal debían ser las establecidas por el legislador.

Que la Constitución, Política de 1991, en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), faculta al Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley;

Que en desarrollo de la anterior disposición constitucional el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, señalando las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de los niveles departamental, distrital y municipal y de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, consagrando en el artículo 12 que no podrán las Corporaciones Públicas territoriales arrogarse esta facultad,

DECRETA:


Artículo 1°. A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.

Artículo 2°. A las personas vinculadas a las Empresas Sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993.

Artículo 3°. Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.

Artículo 4°. El régimen de prestaciones sociales mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades de que trata este decreto será, igualmente, el consagrado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.

Artículo 5°. Los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.

Parágrafo. En concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente Decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.

Artículo 6°. Este decreto rige a partir del 1° de septiembre de 2002 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 1054 de 1938, 484 y 2939 de 1944, 1133 y 1808 de 1994.

Publíquese y cúmplase.

…."

3. El demandante, con apoyo en variada jurisprudencia de la corte Constitucional sobre el tema, sostiene que la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, corresponden a una función estatal en la que inciden tanto las directrices del Congreso como las determinaciones concretas del Ejecutivo en cabeza del Presidente de la República, este último mediante actos claramente delimitados por el legislativo y estrictamente sujetos a las prescripciones que él haya señalado. Que por ello es violatorio de la Constitución el acto acusado, en cuanto el ejecutivo dispuso legislar y no simplemente reglamentar, trasladando en bloque la legislación laboral de los servidores públicos de la rama ejecutiva nacional a los territoriales, con quebranto del artículo 53 de la C.P. que de por sí exige una ley estautaria, incurriendo por este hecho en incompetencia, al desbordar la órbita de sus propias facultades.

Agrega que se desconoció de igual manera, con la expedición del decreto acusado, el respeto a los derechos adquiridos, al definirlos y limitarlos arbitrariamente en el artículo 5º, con desconocimiento de las previsiones que sobre el particular consagraban los Decretos 1133 y 1808 de 1994, pues lo que en la ley marco se concibió como un límite infranqueable para el Gobierno, fue moldeado por éste a su amaño, con la finalidad contraria a la buscada por el legislador. Que infringió también el Gobierno la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales, en cuanto, al excluir de la definición de derechos adquiridos aquellos que lo son con arreglo a normas precedentes pero que no han sido causados en concreto o ingresados al patrimonio del servidor, indudablemente desmejora y anula prestaciones que ya se entendían incorporadas al conjunto de las que podían disfrutar y reclamar los servidores afectados por el acto acusado.

Dice que se conculcó el principio de concertación, pues ningún proceso fue adelantado con tal fin; y que se violó el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

Contestaron la demanda el Ministerio de Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública.

4. El Ministerio de Protección Social expresó que el Congreso Nacional en desarrollo de la facultad establecida en los literales e) y f), del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política expidió la Ley 4ª de 1992, que señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones.

Que por su parte, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 consagró lo correspondiente al régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial y, en el artículo 10º, dispuso lo concerniente a los derechos adquiridos.

Que con fundamento en los anteriores preceptos el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1919 de 2002, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los trabajadores públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales en el nivel territorial, con el fin de unificarlos con las prestaciones reconocidas a la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, teniendo en cuenta los criterios definidos por la Ley 4ª de 1992 y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores.

De otra parte manifiesta que no se atenta contra los derechos adquiridos al derogar expresamente los Decretos 1133 y 1808 de 1992, porque el Decreto 1919 de 2002 que reconoce el régimen de prestaciones sociales de los trabajadores. Cita y transcribe apartes del concepto de la Sala de Consulta antes reseñado y concluye, conforme al artículo 10º de la Ley 4ª de 1992, que no existen derechos adquiridos en contra de la ley y que el decreto acusado determinó el mínimo de prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.

5. El Departamento Administrativo de la Función se opuso a las pretensiones del libelo. Citó jurisprudencia de la corte Constitucional y del Consejo de Estado, para concluir que no es posible jurídicamente regular las prestaciones sociales mediante actos locales, ordenanzas, acuerdos o decretos, porque de conformidad con los artículos 150-19 literales e) y f) de la C.P. y 12 de la Ley 4ª de 1992, esta materia es de exclusiva competencia del gobierno nacional, con fundamento en la correspondiente ley marco.

Respecto de los derechos adquiridos, dijo que no se vulneraron por cuanto debe entenderse que la consolidación de las situaciones jurídicas debe estar conforme a la norma que la regula, es decir que los derechos adquiridos deben acompasarse con una preceptiva temporal que disponga que las prerrogativas en ella consagradas se mantengan vigentes, hasta tanto, mediante el ejercicio de la libertad legislativa, se considere y se regule de manera diferente, teniendo de presente los derroteros que sobre el derecho al trabajo establece el derecho constitucional.

6. Concurrió al proceso el ciudadano LUIS EDUARDO SANDOVAL ISDITH, en calidad de impugnante, quien manifestó que corresponde al legislador mediante la técnica de las leyes marco, definir las reglas generales sobre las prestaciones sociales de los empleados públicos de las entidades territoriales y al Gobierno Nacional con base en estos criterios generales, definir el régimen prestacional de estos empleados públicos.

Agregó que no existen derechos adquiridos en contra de la ley, y por tanto, las normas de orden territorial que reconocen prestaciones sociales, no generan un derecho para los servidores públicos beneficiarios de las mismas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.

Manifestó que la protección legal que reconoce el decreto demandado se predica de las prestaciones sociales causadas, lo mismo que de las que hayan ingresado al patrimonio de los servidores públicos, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Presentaron alegatos en la oportunidad procesal prevista para ello, el Ministerio de la Protección Social, la parte actora y el Ministerio Público.

El Ministerio de la Protección Social reiteró los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda. Dijo que con la expedición del Decreto acusado el Gobierno pretendió unificar el régimen prestacional de los servidores públicos de todos los niveles, dentro del marco señalado por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, y de acuerdo con la competencia constitucional y legal.

El actor insistió en los argumentos de la demanda. Manifestó que el objeto del Decreto 1919 de 2002 excede de manera ostensible el ámbito de la Ley 4ª de 1992, porque el traslado en bloque que se de la legislación aplicable a los servidores públicos nacionales, para hacerlo valer respecto de los trabajadores oficiales del nivel territorial no era competencia del ejecutivo, pues esa es una atribución exclusiva, privativa del Congreso al fijar las reglas generales en la ley marco, y que ni siquiera podía el Congreso conferir facultades extraordinarias al Gobierno para tal efecto, por prohibición expresa del artículo 150, numeral 10, de la C.P.

Por su parte, el señor procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado solicitó negar las pretensiones de la demanda.

Dijo que el Decreto 1919 es una preceptiva que no incide en los derechos adquiridos, tampoco ataca las situaciones consolidadas, ni determina unos parámetros individuales, sino que se trata de una regulación legal, de tipo general, que ordena que las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden territorial y las mínimas prestaciones sociales de los trabajadores oficiales del mismo nivel, se deben someter, por lo menos, a las de los mismos servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional.

Agregó que no puede discutirse que la protección constitucional de los derechos adquiridos está restringida a lo expuesto en el artículo 5º del Decreto acusado, pues su parágrafo único reitera la protección legal en los términos establecidos por el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992; y si hubiere futura controversia tendría que ser analizada y revisada en cada caso particular, para dar una solución interpartes, acorde con tal mandato.

Concluyó que no puede sustentarse el desconocimiento del principio de los derechos adquiridos por un tránsito de legislación, cuando dicha materia implícitamente conlleva un análisis particular, que siempre partirá de una disposición temporal que regulará tal eventualidad.

CONSIDERACIONES

Conforme a los argumentos planteados en la demanda, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si hubo exceso de facultades por parte del Gobierno Nacional al fijar, mediante el Decreto acusado, el régimen prestacional para los servidores públicos del nivel territorial, por haberlos sometido al mismo régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con lo cual se desconoció el principio fundamental de los derechos adquiridos y se ocasionó una desmejora en las prestaciones sociales de aquellos.

Para examinar la legalidad de la norma acusada frente a las censuras que le endilga el actor, es necesario que la Sala haga las siguientes precisiones:

La Carta Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le asignó al Congreso de la República la facultad para fijar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otros efectos, para señalar el régimen salarial y prestacional de los "empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública" y "regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales".

En ejercicio de su competencia, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, cuyo artículo 12 dispuso:

"El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad.

PARAGRAFO.- El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional."

El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, "siempre que se entienda que las facultades conferidas al Gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.".

Respecto de la facultad del Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del orden territorial, dijo la Corte en la citada sentencia:

"No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos …no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales … Del artículo 150-19 de la C.P. se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia …

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley".

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

….". (Se destaca).

La Sala observa que el Decreto acusado establece en el artículo 1º que a partir de su vigencia, todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva, de todos los niveles -departamental, municipal, distrital- gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional; por lo que ninguna censura puede hacerse a tales previsiones, pues del análisis que hizo otrora la Corte, las facultades del Gobierno Nacional para señalar el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos del orden territorial, encuentran pleno respaldo constitucional, sin que por ello se estime que la potestad que le fue atribuida a las entidades territoriales para determinar el régimen salarial, a través de sus órganos competentes, se vean limitadas en su autonomía o se tornen inocuas.

Las consideraciones de la Corte Constitucional son suficientes para desechar la censura por exceso en las facultades del Gobierno, por cuanto el decreto demandado fue proferido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades legales, las cuales están acordes con el orden constitucional.

En el mismo sentido la alegada fijación de "un régimen de prestaciones trasladado" que corresponde a la fijación en el sector territorial el régimen del orden nacional, como técnica regulativa no comporta un desbordamiento, pues se trata de un aspecto formal pues lo sustancial es que lo establezca respetando el marco regulatorio de la Ley 4ª de 1992, conforme ya se expresó.

Con respecto a la violación del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, norma que establece:

"Artículo 5°. Los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.

Parágrafo. En concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente Decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.".

Del texto de la norma la Sala deduce que la definición de derecho adquirido está dirigida exclusivamente a producir efectos dentro del régimen que regula, y como tal no constituye un límite o un nuevo marco de la Ley 4ª, de 1992, no se trata de una regulación general que limite, restringa o reduzca el campo de acción del ejecutivo en materia de la regulación allí autorizada. Así entendida la regulación es evidente que no existe desbordamiento del ejecutivo, porque el Gobierno puede fijar los alcances del régimen que regula y su aplicación.

Ahora bien, respecto de la competencia del Gobierno para la expedición del acto acusado y el desconocimiento de los derechos adquiridos, ya esta Sala, al examinar la demanda de nulidad contra las expresiones "vinculados" del artículo 1º y "1133 y 1808 de 1994" del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002, denegó las pretensiones con fundamento en los siguientes razonamientos:

"Bajo los anteriores planteamientos procede la Sala a precisar si el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, por el cual fija el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, igualándolo al de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional, excedió los límites regulatorios fijados por la ley marco.

Los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas antes de la expedición del Decreto acusado venían siendo regidos por los decretos 1133 y 1808 de 1994, normas de igual jerarquía que la acusada, dictadas también por el Presidente de la República en ejercicio de lo dispuesto por la ley 4ª de 1992, pero bajo las siguientes preceptivas:

Decretos 1133 de 1994:

"Artículo 1º.- Las personas que se vinculen al servicio público en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas a partir de la vigencia del presente decreto y que conforme a las disposiciones vigentes tengan el carácter de empleados públicos, gozarán del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público.

Artículo 2°.- Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al distrito capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando.

Lo señalado en el inciso anterior se aplicará para los empleados públicos (siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este decreto)[1], como para los trabajadores oficiales mientras mantengan esa calidad.

Artículo 3°.- El presente decreto se entiende sin perjuicio de lo establecido por la ley 100 de 1993 y normas que la modifiquen, adicionen o reglamenten.".

El decreto 1808 de 1994, subrogó el artículo 2° del decreto 1133, así:

"Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando.

Lo señalado en el inciso anterior se aplicará a los empleados públicos que continúen desempeñando los cargos que ocupan a la fecha de vigencia de este decreto u otros empleos cuando a ellos se acceda por motivo de incorporación o de ascenso como resultado de un proceso de selección, como para los trabajadores oficiales mientras mantengan esta calidad.".

El texto de las normas citadas, en especial la oración"las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando", permite inferir la existencia unas prestaciones diferentes a las reconocidas a la Rama Ejecutiva del Poder Público.

El régimen salarial y prestacional del Distrito derivado de los decretos 1133 y 1808 de 1994 fue cuestionado en múltiples demandas y analizado en diversos fallos en los que se reiteró que el Presidente podía permitir la continuidad del régimen prestacional anterior más benéfico.

Así, en sentencia de 6 de diciembre de 1995, expediente No.10505, actor CARLOS ARTURO CASTAÑEDA, Consejero Ponente Dr. CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA, se expresó:

"Se desconoce de qué prestaciones sociales disfrutaban los servidores del distrito capital, así como los de sus instituciones descentralizadas y por supuesto, también se ignora cuál era su soporte jurídico.

Pero aún así, de la lectura del artículo 2º del Decreto 1133 de 1994 con las modificaciones que le introdujo el Decreto 1808 de 1994, se infiere sin hesitación alguna, que el Gobierno Nacional al establecer, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 04 de 1992, el régimen prestacional de los servidores del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, quiso mantener el mismo de que éstos gozaban, pero en las condiciones que en dicho decreto se consagran, las cuales, como se dijo son: respecto de los empleados públicos su continuidad en el mismo destino o la conservación de esta calidad en otro empleo al que se haya llegado por incorporación o por ascenso como resultado de un proceso de selección y en lo que atañe a los trabajadores oficiales, el mantenimiento de dicho carácter.".

En el expediente No. 10426 de 19 de junio de 1997, actor ARTURO AVELLANEDA, Consejero Ponente Dr. CARLOS A. ORJUELA GONGORA, se anuló la expresión del artículo 2º del Decreto 1133 de 1994, que se transcribe entre paréntesis, y se expuso:

"Fuera de ello, es incuestionable que la Constitución contempla una protección especial para todas las modalidades de trabajo (Art. 25), como también otros principios como los de igualdad de oportunidades para los trabajadores, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en normas laborales, la situación más favorable para aquéllos en caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho, la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, todos de obligatorio cumplimiento (Art. 53).

Sin perjuicio de la facultad que tiene el legislador para modificar la normatividad laboral, no puede dejarse de lado que cuando se varía la misma se afectan las relaciones laborales en curso y por consiguiente, es menester garantizar que no se menoscaben o desconozcan situaciones jurídicas consolidadas o constituidas, toda vez que la ley debe regir hacia el futuro y no debe afectar derechos adquiridos.".

En el fallo del 17 de junio de 1997, expediente No. 13178, Consejera Ponente Dra. DOLLY PEDRAZA DE ARENAS, se expresó:

"En cuanto a que el artículo 2º del decreto 1133 de 1994 con las modificaciones introducidas por el decreto 1808 del mismo año, que previó la continuidad del anterior régimen prestacional para los empleados y trabajadores oficiales que a su vigencia se hallaban vinculados al distrito capital o a sus entidades territoriales y dispuso condicionamientos para la continuidad del disfrute del régimen prestacional anterior, tanto para los empleados públicos como para los trabajadores oficiales, es violatorio de los arts. 13, 25, 53 y 125 de la Constitución y el art. 1º de la ley 27 de 1992, la Sala hará las siguientes precisiones:

Si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores que ya venían vinculados al Distrito Capital conservarán el régimen prestacional anterior por considerarlo más conveniente y favorable, y no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para que tal régimen subsistiera, nada impedía que en el estatuto que establece tal prerrogativa se señalaran determinadas exigencias, como es la permanencia en el mismo destino.

Ello no atenta contra el derecho a la igualdad que se predica, como ya lo ha dicho la Corte Constitucional entre iguales y no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularan a él, bien por ingresar a su servicio o bien por aceptar dentro de él un nuevo empleo, pues mientras que los primeros ya venían cobijados por el régimen anterior, los segundos se vinculan bajo el nuevo régimen y con conocimiento y por ende aceptación de él."

En el mismo sentido pueden verse, entre otras, las sentencias dictadas dentro de los expedientes Nos. 10342, 10532, 10507, 10502 y 10698, en las que no se anuló la decisión del Gobierno de permitir que los servidores del Distrito vinculados a la expedición de los Decretos 1133 y 1808 de 1994, continuaran con el régimen prestacional, que comprende el señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público más las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando (artículos 2º y 1º, respectivamente).

Ahora bien, por el Decreto 1919 de 2002 limitó el pago de las prestaciones, en el caso de los empleados del Distrito Capital, a las que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Publico y, por la expresión acusada, extendió este régimen, a los empleados públicos "vinculados", desconociendo que existían empleados Distritales que gozaban de otras clases de prestaciones diferentes a las allí señaladas porque a ellos se les aplicaba el régimen anterior.

En principio podría afirmarse que el Presidente de la República, con esta actuación, como lo alegan los demandantes, desbordó los lineamientos generales fijados por el legislador, concretamente, la prohibición contenida en el artículo 2º, literal a), de la Ley 4ª de 1992, al desmejorar las prestaciones que venían devengando los empleados públicos ya vinculados.

Sin embargo debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y sólo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas.

Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de Consulta en su concepto No. 1393, Consejero Ponente Dr. FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales, no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado porque el régimen "prestacional anterior" al que se refieren los decretos 1133 y 1808, "no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial.".

El concepto aludido realizó la comparación entre el régimen anterior legal territorial, distrital y nacional, antes de la vigencia de los decretos 1133 y 1808 de 2002 y después, para concluir que no se observa la desmejora alegada, así:

REGÍMENES APLICABLES AL DISTRITO

PRESTACIÓN

ORDEN NACIONAL

ORDEN TERRITORAL

REGIMEN QUE APLICA ACTUALMENTE EL DISTRITO

ANTES DECRETOS 1133 Y 1808 DE 1994

DESPUÉS DECRETOS 1133 Y 1808 DE 1994

VACACIONES

artículos 8° del decreto 3135 de 1968 y 8° del decreto 1045 de 1978

ley 72 de 1931, artículo 2°, en el decreto 1054 de 1938, artículos 1°, 2°, 5°, en el decreto 484 de 1944, artículos 3°, 4°, 5°, en el decreto 2939 de 1944, artículos 1°, 2°, 3° y en la ley 6ª de 1945, artículo 12, literal d).

Decreto 991 de 1974, los acuerdos 31 de 1991, artículos 15 y 16, acuerdo 40 de 1992, artículos 99 y 100 y el acta convenio de 1992 que aumentó el número de días por fuera del límite legal - reconoce hasta 20 días hábiles - .

ley 72 de 1931, artículo 2°, en el decreto 1054 de 1938, artículos 1°, 2°, 5°, en el decreto 484 de 1944, artículos 3°, 4°, 5°, en el decreto 2939 de 1944, arts. 1°, 2°, 3° y en la ley 6ª de 1945, artículo 12, literal d).

artículos 8° del decreto 3135 de 1968 y 8° del decreto 1045 de 1978

PRIMA DE VACACIONES

artículo 25 del decreto 1045 de 1978.

acuerdos 37 de 1975, artículo 6°, y 39 de 1975, artículo 25, 25 de 1990, y el acta convenio de 1992, la cual la fija en 38 días y medio de trabajo.

artículo 25 del decreto 1045 de 1978.

PRIMA DE NAVIDAD

artículos 11 del decreto 3135 de 1968,modificado por el artículo 1° del decreto 3148 de 1968, y 33 del decreto 1045 de 1978.

artículo 11 de la ley 4ª de 1966, artículos 1° y 2° del decreto 2922 de 1966.

los acuerdos 145 de 1943, 40 de 1945, 63 de 1946 y 12 de 1979.

artículo 11 de la ley 4ª de 1966, artículos 1° y 2° del decreto 2922 de 1966.

artículos 11 del decreto 3135 de 1968,modificado por el artículo 1° del decreto 3148 de 1968, y 33 del decreto 1045 de 1978.

AUXILIO FUNERARIO

decreto 050 de 1981, por el artículo 6° de la ley 4ª de 1976 y por la ley 100 de 1993

artículo 6° y el literal g, del artículo 17 de la ley 6ª de 1945, la regla 7ª del artículo 11 del decreto 1600 de 1945, el artículo 1° del decreto 2767 de 1945.

acuerdo 40 de 1992, artículo 130 y en las actas convenio de 1983 y 1992.

artículo 6° y el literal g, del artículo 17 de la ley 6ª de 1945, la regla 7ª del artículo 11 del decreto 1600 de 1945, el artículo 1° del decreto 2767 de 1945.

decreto 050 de 1981, por el artículo 6° de la ley 4ª de 1976 y por la ley 100 de 1993

CALZADO Y VESTIDO

ley 70 de 1988 y por el decreto 1978 de 1989.

ley 70 de 1988 y por el decreto 1978 de 1989.

decreto 388 de 1994 y el acta convenio de 1992

ley 70 de 1988 y por el decreto 1978 de 1989.

ley 70 de 1988 y por el decreto 1978 de 1989.

CESANTIA

artículo 40 del decreto 1045 de 1978, la ley 432 de 1998, la ley 33 de 1985, el decreto 3138 de 1968, las leyes 50 de 1990, 344 de 1996, 432 de 1998, el decreto 1252 de 2000, la ley 226 de 1996

literal a) del artículo 17 de la ley 6ª de 1945, artículo 1° del decreto 2767 de 1945, artículo 1° del decreto 2755 de 1966, artículo 1° de la ley 65 de 1946, artículos 1 y 2 del decreto 1160 de 1947.

artículo del decreto 1421 de 1993 que remite a la ley 50 de 1990. y los Acuerdo 2 de 1977, artículo 23, y 18 de 1987, artículo 23.

literal a) del artículo 17 de la ley 6ª de 1945, artículo 1° del decreto 2767 de 1945, artículo 1° del decreto 2755 de 1966, artículo 1° de la ley 65 de 1946, artículos 1 y 2 del decreto 1160 de 1947.

artículo 40 del decreto 1045 de 1978, la ley 432 de 1998, la ley 33 de 1985, el decreto 3138 de 1968, las leyes 50 de 1990, 344 de 1996, 432 de 1998, el decreto 1252 de 2000, la ley 226 de 1996

PENSIONES

ley 100/93, sin perjuicio de los regímenes de transición: ley 33/85, el decreto 3135 de 1968 y la ley 6ª/45

ley 100/93, sin perjuicio de los regímenes de transición: ley 33/85 y la ley 6ª/45

ley 100/93, sin perjuicio de regímenes de transición: ley 33/85 y la ley 6ª/45

ley 100/93, sin perjuicio de los regímenes de transición: ley 33/85, el decreto 3135 de 1968 y la ley 6ª/45

QUINQUENIO

los acuerdos 44 de 1961, artículo 22, 86 de 1967, 796 de 1974, 18 de 1987 y por el acta convenio de 1992

AUXILIO EDUCATIVO

el artículo 130 del acuerdo 40 de 1992 y por el acta convenio de 1992,

AUXILIO DE MATERNIDAD

Acuerdo 40/92, art. 130, y en el acta convenio de 1992.

De acuerdo con el cuadro presentado existiría una desmejora en lo que se refiere al régimen de retroactividad de las cesantías, situación que quedó a salvo por el artículo 3º del decreto 1919 de 2002.

En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados públicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el contrario aparece como más benéfico.

De otra parte, no se puede considerar que la expresión "continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando" de los decretos 1133 y 1808 de 1994, hubiesen legalizado las prestaciones extralegales que venían siendo reconocidas por acuerdos, decretos distritales y actas de convenio pues tales actos van en contravía directa de la Constitución y de la ley, por haber sido expedidos con carencia absoluta de competencia y, en consecuencia, no pueden originar derechos adquiridos.

En suma, la expresión "vinculados", contenida en el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, no vulneró la ley 4ª de 1992 ni la Constitución Política porque no desmejoró, en lo legal, los salarios y prestaciones de los empleados que venían vinculados con el Distrito, en vigencia de los Decretos 1133 y 1808 de 1994. Debe destacarse que los empleados públicos están regidos por una vinculación legal y reglamentaria en la que no es posible establecer salarios o prestaciones que no se fundamenten en la Constitución o en la Ley, ni pueden negociar con la administración prerrogativas extralegales.

La pretensión de nulidad de la derogatoria expresa de los Decretos 1133 y 1808 de 1994, contenida en el artículo 6º, no tiene vocación de prosperidad porque mediante el decreto acusado se unificó el régimen territorial y el Distrital y ello comporta la derogatoria de los regímenes especiales vigentes en el Distrito, lo que no sólo no vulnera ninguna norma superior sino que desarrolla y aplica el principio de igualdad.

Además, como ya lo ha señalado esta Sección[2], el Estado no está obligado a mantener un régimen benéfico de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que una prestación social no puede permanecer perenne y sólo ser modificada en lo favorable, si bien deben respetarse los salarios y prestaciones que perciban quienes están vinculados al momento de la expedición del nuevo régimen regulatorio, siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley."[3]

El pronunciamiento anterior, releva a la Sala de una nueva decisión sobre el Decreto acusado, en lo que se refiere a la supuesta vulneración de los derechos adquiridos en relación con regímenes anteriores de rangos diferentes al legal, los que, como se indicó en la sentencia transcrita carecen de soporte jurídico.

En lo que se refiere a la falta de concertación para la fijación del régimen salarial y prestacional, cabe señalar que este requisito no está expresamente consagrado en la ley marco de manera que el Gobierno para expedir el decreto acusado no debía, necesariamente, promover la citada concertación pues esta es una potestad del Gobierno no una obligación, porque como ya se dijo no existe norma positiva que así lo señale.

En conclusión, como ya en la sentencia trascrita la Sala decidió la solicitud de nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1º y "1133 y 1808 de 1994", del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002, denegando las pretensiones de la demanda, se dispondrá estarse a lo resuelto en la citada sentencia respecto de tales expresiones, y como los razonamientos que fueron sustento de la medida allí adoptada, son también válidos en este caso para despachar desfavorablemente las súplicas, se denegará la pretensión de nulidad de las demás disposiciones del Decreto acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. ESTESE A LO RESUELTO en sentencia del 19 de mayo de 2005 proferida dentro del expediente 4396-02, que denegó la nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1º y "1133 y 1808 de 1994" del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002.

2. DENIEGANSE las pretensiones de nulidad de las demás disposiciones del Decreto acusado.

Archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JAIME MORENO GARCIA ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO


[1]La parte entre paréntesis fue declarada nula por esta Sección mediante sentencia del 19 de junio de 1997, expediente 10426.

[2]Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 14 de marzo de 2002, actor JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, Consejero Ponente Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, expediente No. 1100103250199 00 (3305-00).

[3] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de mayo de 2005, actor LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS, Consejero Ponente Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, Exp. 4396-02.